Научный журнал
Вестник Алтайской академии экономики и права
Print ISSN 1818-4057
Online ISSN 2226-3977
Перечень ВАК

ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Митячкина Е.С. 1
1 ФГБОУ ВО «Астраханский государственный университет»
В работе рассматривается юридический статус главы муниципального образования в современной действующей системе муниципального управления России и в условиях новых законодательно оформленных правовых моделей организации обязательных органов местного самоуправления, закрепленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Правовое регулирование деятельности руководителя местного сообщества – главы муниципального образования охватывается всеми уровнями нормативно-правовой базы: федеральным, региональным и муниципальным. В связи с законодательными установлениями в органах местного самоуправления возникает ситуация, когда, с одной стороны, глава муниципального образования может быть руководителем представительного органа местного самоуправления (местной думы), а, с другой стороны, он может возглавлять исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления (местную администрацию). В зависимости от выбора вышеизложенных вариантов муниципальным образованием изменяется и модель правового положения главы муниципального образования, комплекс его должностных прав и обязанностей, функций. Таким образом, актуальность исследования обусловлена необходимостью анализа правового положения главы муниципального образования, выступающего как глава думы или как глава администрации, а также совмещая обе обозначенные должности, как в случае, например, глав сельских поселений.
местное самоуправление
глава муниципального образования
местная администрация
исполнительно-распорядительный орган
должностное лицо местного самоуправления
глава местной администрации
правовой статус
1. Михнев И.П., Михнева С.В., Махова А.А., Лапшина А.Р. Полномочия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области обеспечения безопасности критической информационной инфраструктуры // Вестник Алтайской академии экономики и права. 2019. №?1-2. С. 202–208.
2. Шумилов Г.С. Муниципальные служащие и должностные лица в системе местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. №?2. С. 13–17.
3. Михнева С.В., Михнев И.П., Митячкина Е.С. Правовое положение главы исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник Алтайской академии экономики и права. 2019. №?1. С. 191–197.
4. Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон: [принят 6 октября 2003 г.] // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2003. №?40. Ст. 3822.
5. Митячкина Е.С., Михнева С.В. Правовое регулирование положения главы местной администрации и муниципального служащего в Российской Федерации // Гуманитарные исследования. 2016. №?2 (58). С. 157–162.
6. Сальникова Н.А., Михнев И.П. Проведение аттестации знаний студентов с помощью компьютерного тестирования // Известия Волгоградского государственного технического университета. Серия: Новые образовательные системы и технологии обучения в вузе. 2007. Т. 4. №?7 (33). С. 182–184.
7. Михнев И.П., Михнева С.В., Айвазян А.Г., Серкина Е.П. Правовое регулирование деятельности в сфере информационной безопасности в Российской Федерации: достижения, проблемы и перспективы развития // Вестник Алтайской академии экономики и права. 2018. №?6. С. 227–233.
8. Воронин П.С. Юридическое положение руководителей органов местного самоуправления в РФ // В сборнике: Потенциал вуза в кадровом и экспертном сопровождении органов государственного и муниципального управления / под общ. ред. И.Г. Голышева. 2015. С. 72–78.
9. Михнева С.В., Митячкина Е.С. Ценностные характеристики местного самоуправления // Гуманитарные исследования. 2017. №?4 (64). С. 248–253.
10. Логунов К.Н. Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2015. №?3. С. 38–41.
11. Михнев И.П. Информационная безопасность на просторах мобильного Интернета / Образовательные ресурсы и технологии. 2015. №?4 (12). С. 66–70.
12. Тадыкова А.П. Правовой статус исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления // Научный вестник Волгоградской академии государственной службы. Серия: Юриспруденция. 2011. Т. 2. №?6. С. 97–104.
13. Михнева С.В., Сорокина Н.В. Образование и профессиональная подготовка муниципальных служащих как факторы демократического развития Российской Федерации // Профессиональные инновации. 2013. №?4. С. 97.
14. Колесова Т.С. Правовое регулирование статуса распорядительных органов муниципальных образований в РФ // Научный вестник Волгоградской академии государственной службы. Серия: Юриспруденция. 2012. №?1. С. 44–49.
15. Михнев И.П., Попова О.Ю., Китанина М.С. Инновационные технологии обучения студентов в Российской академии народного хозяйства и государственной службы // В сборнике: Современные тенденции развития системы образования. Сборник трудов Международной научно-практической конференции. 2018. С. 241–243.
16. Российская Федерация. Законы. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон: [принят 2 марта 2007 г.] // Собрание Законодательства РФ. 2007. №?10. Ст. 1152.
17. Михнева С.В., Михнев И.П., Чернова А.П. Правовые основы определения юридического положения должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих в Российской Федерации // В сборнике: Социально-экономические и правовые основы инновационного развития: сборник научных статей. Пенза, 2018. С. 104–111.
18. Михнева С.В. Современная реформа местного самоуправления в Российской Федерации: итоги и перспективы. Вестник Волгоградского филиала МФЮА. 2015. №?1. С. 63–70.
19. Федеральный закон от 21.11.2011 №?329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием госуправления в области противодействия коррупции» // СЗ РФ. 2011. №?48. Ст. 6730.
20. Федеральный закон от 25.12.2008 №?273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. №?52 (ч. 1). Ст. 6228.
21. Михнева С.В. Правовое положение муниципального служащего и главы местной администрации в Российской Федерации // Научный вестник Волгоградского филиала РАНХиГС. Серия: Юриспруденция. 2015. №?2. С. 83–86.
22. Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. №?32 «О государственных должностях РФ» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №?3. Ст. 173.
23. Михнева С.В. Проблемы определения правового положения органов местного самоуправления как юридических лиц. Вестник Волгоградского филиала МФЮА. 2015. №?1. С. 71–79.
24. Бабкин Н.К., Агафонов К.С. Общие принципы организации местного самоуправления в РФ // Российская юстиция. 2015. №?6. С. 22–27.

Введение

Актуальность местного самоуправления приобретает важное значение в связи с современными требованиями обеспечения единства государственной политики при построении правового государства с учетом принципов соблюдения национальной безопасности. Местная власть формируется сегодня в соответствии с законодательными предписаниями, а также с учетом потребностей местного сообщества. Таким образом, важная задача обеспечения оптимального сочетания интересов законодателя и населения достигается в установлении модели правового положения должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих [1].

Глава муниципального образования является важным звеном в системе муниципального управления, что обусловлено его правовым положением. С одной стороны, руководитель муниципалитета осуществляет общее руководство муниципальным образованием, а, с другой стороны, – его политика должна соответствовать государственным направлениям и концепциям, приоритетам развития государства. Таким образом, правовое положение главы муниципального образования носит не только чисто юридический характер, но и политическая окраска статуса позволяет формулировать значение в структурно-функциональном аспекте. В целом это отразилось и на правовых моделях местного самоуправления, предусмотренных и закрепленных федеральным законодателем в Федеральном Законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вариативным моментом являются законодательные положения, позволяющие главе муниципалитета быть руководителем или представительного органа (местной думы), или исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления (местной администрации). Стоит отметить, что отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти, закрепленное в статье 12 Конституции РФ, не позволяет напрямую диктовать государственную политику муниципалитетам. Это отражается в ряде самостоятельных полномочий. Таким образом, от установления правового положения глав муниципального образования зависит система муниципального управления, обеспеченность прав человека на муниципальном уровне, а также преемственность осуществления государственной политики на местах [2].

Анализируя современные результаты проведения муниципальной реформы, стоит отметить, что на федеральном уровне четко не обозначены права и обязанности глав муниципальных образований в соответствии с занимаемой ими должностью и местом в структуре органов местного самоуправления

Таким образом, элементы правового положения главы муниципального образования, активно развиваясь в современных условиях, требуют соответствующего юридического сопровождения. В связи с чем, нуждаются в научном осмыслении для правильности определения ряда общих и специальных полномочий глав муниципальных образований, выявления оснований их юридической ответственности и определения гарантий эффективного исполнения должностных прав и обязанностей [3].

Федеральный закон № 131-ФЗ обозначил обязательные органы местного самоуправления – это: представительный орган (местная дума), глава муниципального образования и исполнительно-распорядительный орган (местная администрация). При этом федеральный законодатель позволил главе муниципалитета руководить как местной думой, так и местной администрацией [4]. Таким образом, можно двояко оценивать и анализировать руководителя местной администрации, поскольку он может выступать либо в качестве главы муниципального образования – в случае избрания его на муниципальных выборах, либо в качестве сити-менеджера – в случае назначения его на должность главой муниципалитета. При этом важность представляет выявление правовых оснований и фактических критериев отнесения данного субъекта – руководителя местной администрации к должностным лицам местного самоуправления или к муниципальным служащим [5].

Цель исследования – проанализировать правовое положение главы муниципального образования, обозначить в структуре его статуса основные общие и специальные полномочия с учетом предусмотренных моделей организации органов местного самоуправления, опираясь на нормы и положения действующего законодательства.

Материал и методы исследования

Законодательную основу исследования составляют ряд действующих нормативно-правовых актов: Конституция Российской Федерации 1993 года, Европейская Хартия местного самоуправления, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями от 01.01.2019 г., законы субъектов Российской Федерации, Уставы муниципальных образований.

Методология исследования базируется на общенаучных и частных методах. В частности, для достижения цели применялся диалектический метод научного познания действительности в сочетании с конкретно-историческим, сравнительно-правовым, структурно-функциональным и формально-юридическим методами. В процессе исследования применялись анализ, синтез, индукция и дедукция для характеристики и системного изучения объекта исследования в его внутренних и внешних взаимосвязях [6].

Выбранная тема исследования, посвященная анализу правового положения главы муниципального образования, приобретает особую актуальность для современных сформированных муниципалитетов при выявлении полномочий и функций данного субъекта в двух юридических аспектах: как обязательного самостоятельного органа местного самоуправления и как должностного лица муниципального образования. Поэтому, закономерно предполагает анализ правовых основ определения оснований для общих и специальных полномочий. Рассматриваемые вопросы находятся на стыке различных отраслей права: прежде всего, нормы и положения конституционного и муниципального права закрепляют общие положения и статус муниципальных органов, при этом административное право регулирует систему управленческих полномочий муниципального должностного лица и его юридическую ответственность [7].

Таким образом, важное значение приобретает политико-правовой и должностной институт главы муниципального образования в системе местной власти и ее органов. Или, иначе говоря, институт руководителя и высшего должностного лица местного самоуправления по причине неоднозначности определения его правового положения, а также места и роли в системе муниципального управления.

Результаты исследования и их обсуждение

Прежде всего, следует заметить, что правовое положение главы муниципального образования обусловлено моделью формирования органов местного самоуправления и их должностных лиц. Поэтому права и обязанности руководителя муниципалитета носят двойной характер: с одной стороны, они присущи ему по муниципальной должности высшего должностного лица местного самоуправления, а, с другой стороны, они дополняются функциональным назначением того органа, который возглавляет глава муниципального образования – то есть местной администрации (исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления) или местной думы (представительного органа местного самоуправления). А в таком виде муниципального образования, как сельское поселение законодателем предусмотрено совмещение главой муниципального образования трех должностей одновременно. Такая позиция вызывает еще больший интерес, так как на практике появляется множество вопросов, например, в каком случае и от имени кого выступает глава муниципального образования сельского поселения при выполнении полномочий исполнительно-распорядительного характера или полномочий представительного органа [8].

На правовое положение главы муниципалитета оказывает непосредственное влияние законодательное определение понятия местного самоуправления, под которым в самом общем смысле понимается деятельность населения муниципалитета самостоятельно или посредством органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации устанавливается в федеральных, региональных (на уровне субъектов Российской Федерации), местных и внутриорганизационных актах [9]. Таким образом, правовой статус главы муниципального образования может рассматриваться как нормативно – закрепленная и охраняемая государством система статического, функционально – компетенционного, юрисдикционного, гарантийного и структурно-организационного компонентов, элементы которых в своей совокупности определяют состояние высшего должностного лица муниципального образования как субъекта права и его положение в качестве субъекта публично-правовых и иных отношений [10].

На наш взгляд, целесообразно выделять такие компоненты в структуре правового статуса главы муниципального образования, как функциональный, юрисдикционный и статический. Первый – функциональный компонент представляет собой совокупность таких элементов, как: предметы ведения, разграничение полномочий главы муниципального образования, систему правовых актов, принимаемых данным лицом по вопросам местного значения. Юрисдикционный компонент составляют ответственность главы муниципального образования, контроль и надзор за его деятельностью [11].

Элементами статического компонента, определяющими основания приобретения статуса главы муниципального образования и отражающими его положение в качестве субъекта права, выступают такие элементы, как: официальное наименование должности, принципы правового статуса высшего должностного лица муниципального образования, правосубъектность, в том числе, избирательная, гражданство, порядок избрания и срок полномочий. Место в системе органов местного самоуправления и гарантии деятельности выступают элементом и основанием, соответственно, функционально – компетенционного и гарантийного компонентов правового статуса высшего должностного лица муниципального образования [12].

Полномочия главы муниципального образования можно подразделить на общие и специальные. Под полномочиями главы муниципалитета общего характера можно понимать полномочия, которыми в равной степени обладает любой глава муниципального образования вне зависимости от того, с какой иной должностью в муниципальном образовании совмещается должность главы муниципального образования. А полномочия специального характера – это полномочия, предопределенные должностью, которую одновременно занимает глава муниципального образования. Властные возможности главы муниципального образования закреплены в части 4 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Так, в соответствии с данной нормой глава муниципального образования: представляет муниципальное образование в отношениях с другими муниципальными образованиями, государственными органами, гражданами и организациями, действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует правовые акты; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного местного органа; обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления [13].

К полномочиям специального характера, которыми обладает глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, можно считать право отлагательного вето в отношении нормативных правовых актов, принятых представительным органом. Этим правом в силу части 13 статьи 35 Федерального закона может обладать только глава муниципального образования, являющийся главой администрации. Глава муниципального образования, возглавляющий представительный местный орган, такого права не имеет [14].

В качестве полномочий специального характера главы муниципального образования, возглавляющего представительный орган, следует в первую очередь рассматривать полномочия по организации деятельности представительного органа. Однако эти полномочия в силу нормы, изложенной в части 14 статьи 35 Федерального закона, не являются исключительными. В случае если глава муниципального образования является главой местной администрации, полномочия по организации деятельности представительного органа исполняет его председатель [15].

Полномочие специального характера, которым обладает глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, зафиксировано в части 6 статьи 37 Федерального закона – полномочие по заключению контракта с главой местной администрации. Никакое другое должностное лицо не вправе подписывать контракт с победителем конкурса на замещение должности главы местной администрации [16].

В уставе каждого муниципального образования закрепляется перечень полномочий главы, и этот перечень соответственно расширяется с учетом того, какой орган он возглавляет – представительный или исполнительно-распорядительный.

Таким образом, на практике в руках главы муниципального образования находятся рычаги организационно-политического влияния на всю жизнь муниципального образования. Особенно ярко это проявляется в ситуациях, когда глава муниципального образования является также главой местной администрации [17].

Все вышесказанное может служить достаточным основанием в пользу вывода о том, что глава муниципального образования именно в силу своей должности наделен некоторыми полномочиями, обладание которыми дает ему приоритет по отношению к другим должностным лицам местного самоуправления. О первичности статуса главы муниципального образования по отношению к статусу председателя представительного органа (главы местной администрации) говорит и формулировка пунктов 2, 3, 5 части 2 статьи 36 Федерального закона, из которой ясно, что именно глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа (возглавляет местную администрацию), а не наоборот [18].

В рамках усиления борьбы с коррупционными проявлениями среди государственных и муниципальных должностных лиц был принят и вступил в силу 3 декабря 2011 года Федеральный закон от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» [19]. Им были внесены изменения более чем в два десятка законодательных актов, в том числе в статью 36 Федерального закона № 131-ФЗ. Теперь там содержатся не только его полномочия, но также есть указание на то, что глава муниципального образования должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами [20].

Таким образом, четкость определения правового положения главы муниципального образования и установления юридических конструкций и положений обеспечивает не только качественную нормативно-правовую базу современного российского государства, но и позволяет совершенствовать систему ее практической правоприменительной деятельности, повышать эффективность функционирования органов публичной власти РФ и оптимизировать профессиональную деятельность должностных лиц власти, государственных и муниципальных служащих [21].

Выводы (заключение)

Важность пристального рассмотрения юридического статуса главы муниципального образования обусловлена его особым положение в системе местного самоуправления. Поскольку он, с одной стороны, является значимым элементом системы организации публичной власти, а с другой, – обеспечивает на основе Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определенную децентрализацию системы управления в Российском государстве, ориентированную на эффективное обеспечение интересов населения муниципальных образований на территориях постоянного проживания с учетом исторических, культурных, социально-экономических, национальных, и иных местных традиций и обычаев [22].

Правовой статус главы муниципального образования представляет собой документально закрепленную и охраняемую государством систему статического, функционально-компетенционного, юрисдикционного, гарантийного и структурно-организационного компонентов, элементы которых в своей совокупности определяют состояние высшего должностного лица муниципального образования как субъекта права и его положение в качестве субъекта публично-правовых и иных отношений [23].

Положение главы муниципального образования в системе вертикальных и горизонтальных публично-властных правоотношений позволяет рассматривать функции в качестве системообразующего элемента функционально-компетенционного компонента правового статуса высшего должностного лица муниципального образования и трактовать их:

1) с учетом функций публичной власти в виде основных направлений деятельности главы муниципального образования, выражающих сущность и социально-целевое предназначение публичной власти в обществе, осуществление которых определяется формами и методами присущими муниципальной власти как низовому уровню организации публичного властвования;

2) с учетом функций публичного управления в виде основных направлений властно управляющей деятельности высшего должностного лица муниципального образования обеспечивающих эффективное решение вопросов местного значения предписанными способами и формами воздействия;

3) с учетом функций местного самоуправления в качестве основных видов и направлений деятельности главы муниципального образования, обусловленных социально-целевым и политико-правовым предназначением муниципальной власти в обществе и государстве;

4) с учетом функций органов местного самоуправления в виде основных направлений и сторон деятельности главы муниципального образования, обусловленных общими правовыми, территориальными, организационными и финансово-экономическими основами местного самоуправления [24].

Можно выделить две группы полномочий главы муниципального образования: полномочия общего и специального характера. К первой группе относятся полномочия, которыми наделен любой глава муниципального образования. Во вторую группу входят полномочия, которые варьируются в зависимости от того, какую еще должность замещает глава муниципального образования. Так, для главы, который возглавляет местную администрацию таким полномочием будет право отлагательного вето, а для главы – председателя представительного органа – право заключить контракт с главой местной администрации. Глава муниципального образования обладает обширными возможностями влияния на жизнь муниципального образования, особенно если он одновременно возглавляет местную администрацию.


Библиографическая ссылка

Митячкина Е.С. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Вестник Алтайской академии экономики и права. – 2019. – № 4-2. – С. 310-316;
URL: https://vaael.ru/ru/article/view?id=447 (дата обращения: 16.06.2024).