Введение
Актуальность местного самоуправления приобретает важное значение в связи с современными требованиями обеспечения единства государственной политики при построении правового государства с учетом принципов соблюдения национальной безопасности. Местная власть формируется сегодня в соответствии с законодательными предписаниями, а также с учетом потребностей местного сообщества. Таким образом, важная задача обеспечения оптимального сочетания интересов законодателя и населения достигается в установлении модели правового положения должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих [1].
Глава муниципального образования является важным звеном в системе муниципального управления, что обусловлено его правовым положением. С одной стороны, руководитель муниципалитета осуществляет общее руководство муниципальным образованием, а, с другой стороны, – его политика должна соответствовать государственным направлениям и концепциям, приоритетам развития государства. Таким образом, правовое положение главы муниципального образования носит не только чисто юридический характер, но и политическая окраска статуса позволяет формулировать значение в структурно-функциональном аспекте. В целом это отразилось и на правовых моделях местного самоуправления, предусмотренных и закрепленных федеральным законодателем в Федеральном Законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вариативным моментом являются законодательные положения, позволяющие главе муниципалитета быть руководителем или представительного органа (местной думы), или исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления (местной администрации). Стоит отметить, что отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти, закрепленное в статье 12 Конституции РФ, не позволяет напрямую диктовать государственную политику муниципалитетам. Это отражается в ряде самостоятельных полномочий. Таким образом, от установления правового положения глав муниципального образования зависит система муниципального управления, обеспеченность прав человека на муниципальном уровне, а также преемственность осуществления государственной политики на местах [2].
Анализируя современные результаты проведения муниципальной реформы, стоит отметить, что на федеральном уровне четко не обозначены права и обязанности глав муниципальных образований в соответствии с занимаемой ими должностью и местом в структуре органов местного самоуправления
Таким образом, элементы правового положения главы муниципального образования, активно развиваясь в современных условиях, требуют соответствующего юридического сопровождения. В связи с чем, нуждаются в научном осмыслении для правильности определения ряда общих и специальных полномочий глав муниципальных образований, выявления оснований их юридической ответственности и определения гарантий эффективного исполнения должностных прав и обязанностей [3].
Федеральный закон № 131-ФЗ обозначил обязательные органы местного самоуправления – это: представительный орган (местная дума), глава муниципального образования и исполнительно-распорядительный орган (местная администрация). При этом федеральный законодатель позволил главе муниципалитета руководить как местной думой, так и местной администрацией [4]. Таким образом, можно двояко оценивать и анализировать руководителя местной администрации, поскольку он может выступать либо в качестве главы муниципального образования – в случае избрания его на муниципальных выборах, либо в качестве сити-менеджера – в случае назначения его на должность главой муниципалитета. При этом важность представляет выявление правовых оснований и фактических критериев отнесения данного субъекта – руководителя местной администрации к должностным лицам местного самоуправления или к муниципальным служащим [5].
Цель исследования – проанализировать правовое положение главы муниципального образования, обозначить в структуре его статуса основные общие и специальные полномочия с учетом предусмотренных моделей организации органов местного самоуправления, опираясь на нормы и положения действующего законодательства.
Материал и методы исследования
Законодательную основу исследования составляют ряд действующих нормативно-правовых актов: Конституция Российской Федерации 1993 года, Европейская Хартия местного самоуправления, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями от 01.01.2019 г., законы субъектов Российской Федерации, Уставы муниципальных образований.
Методология исследования базируется на общенаучных и частных методах. В частности, для достижения цели применялся диалектический метод научного познания действительности в сочетании с конкретно-историческим, сравнительно-правовым, структурно-функциональным и формально-юридическим методами. В процессе исследования применялись анализ, синтез, индукция и дедукция для характеристики и системного изучения объекта исследования в его внутренних и внешних взаимосвязях [6].
Выбранная тема исследования, посвященная анализу правового положения главы муниципального образования, приобретает особую актуальность для современных сформированных муниципалитетов при выявлении полномочий и функций данного субъекта в двух юридических аспектах: как обязательного самостоятельного органа местного самоуправления и как должностного лица муниципального образования. Поэтому, закономерно предполагает анализ правовых основ определения оснований для общих и специальных полномочий. Рассматриваемые вопросы находятся на стыке различных отраслей права: прежде всего, нормы и положения конституционного и муниципального права закрепляют общие положения и статус муниципальных органов, при этом административное право регулирует систему управленческих полномочий муниципального должностного лица и его юридическую ответственность [7].
Таким образом, важное значение приобретает политико-правовой и должностной институт главы муниципального образования в системе местной власти и ее органов. Или, иначе говоря, институт руководителя и высшего должностного лица местного самоуправления по причине неоднозначности определения его правового положения, а также места и роли в системе муниципального управления.
Результаты исследования и их обсуждение
Прежде всего, следует заметить, что правовое положение главы муниципального образования обусловлено моделью формирования органов местного самоуправления и их должностных лиц. Поэтому права и обязанности руководителя муниципалитета носят двойной характер: с одной стороны, они присущи ему по муниципальной должности высшего должностного лица местного самоуправления, а, с другой стороны, они дополняются функциональным назначением того органа, который возглавляет глава муниципального образования – то есть местной администрации (исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления) или местной думы (представительного органа местного самоуправления). А в таком виде муниципального образования, как сельское поселение законодателем предусмотрено совмещение главой муниципального образования трех должностей одновременно. Такая позиция вызывает еще больший интерес, так как на практике появляется множество вопросов, например, в каком случае и от имени кого выступает глава муниципального образования сельского поселения при выполнении полномочий исполнительно-распорядительного характера или полномочий представительного органа [8].
На правовое положение главы муниципалитета оказывает непосредственное влияние законодательное определение понятия местного самоуправления, под которым в самом общем смысле понимается деятельность населения муниципалитета самостоятельно или посредством органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации устанавливается в федеральных, региональных (на уровне субъектов Российской Федерации), местных и внутриорганизационных актах [9]. Таким образом, правовой статус главы муниципального образования может рассматриваться как нормативно – закрепленная и охраняемая государством система статического, функционально – компетенционного, юрисдикционного, гарантийного и структурно-организационного компонентов, элементы которых в своей совокупности определяют состояние высшего должностного лица муниципального образования как субъекта права и его положение в качестве субъекта публично-правовых и иных отношений [10].
На наш взгляд, целесообразно выделять такие компоненты в структуре правового статуса главы муниципального образования, как функциональный, юрисдикционный и статический. Первый – функциональный компонент представляет собой совокупность таких элементов, как: предметы ведения, разграничение полномочий главы муниципального образования, систему правовых актов, принимаемых данным лицом по вопросам местного значения. Юрисдикционный компонент составляют ответственность главы муниципального образования, контроль и надзор за его деятельностью [11].
Элементами статического компонента, определяющими основания приобретения статуса главы муниципального образования и отражающими его положение в качестве субъекта права, выступают такие элементы, как: официальное наименование должности, принципы правового статуса высшего должностного лица муниципального образования, правосубъектность, в том числе, избирательная, гражданство, порядок избрания и срок полномочий. Место в системе органов местного самоуправления и гарантии деятельности выступают элементом и основанием, соответственно, функционально – компетенционного и гарантийного компонентов правового статуса высшего должностного лица муниципального образования [12].
Полномочия главы муниципального образования можно подразделить на общие и специальные. Под полномочиями главы муниципалитета общего характера можно понимать полномочия, которыми в равной степени обладает любой глава муниципального образования вне зависимости от того, с какой иной должностью в муниципальном образовании совмещается должность главы муниципального образования. А полномочия специального характера – это полномочия, предопределенные должностью, которую одновременно занимает глава муниципального образования. Властные возможности главы муниципального образования закреплены в части 4 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Так, в соответствии с данной нормой глава муниципального образования: представляет муниципальное образование в отношениях с другими муниципальными образованиями, государственными органами, гражданами и организациями, действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует правовые акты; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного местного органа; обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления [13].
К полномочиям специального характера, которыми обладает глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, можно считать право отлагательного вето в отношении нормативных правовых актов, принятых представительным органом. Этим правом в силу части 13 статьи 35 Федерального закона может обладать только глава муниципального образования, являющийся главой администрации. Глава муниципального образования, возглавляющий представительный местный орган, такого права не имеет [14].
В качестве полномочий специального характера главы муниципального образования, возглавляющего представительный орган, следует в первую очередь рассматривать полномочия по организации деятельности представительного органа. Однако эти полномочия в силу нормы, изложенной в части 14 статьи 35 Федерального закона, не являются исключительными. В случае если глава муниципального образования является главой местной администрации, полномочия по организации деятельности представительного органа исполняет его председатель [15].
Полномочие специального характера, которым обладает глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, зафиксировано в части 6 статьи 37 Федерального закона – полномочие по заключению контракта с главой местной администрации. Никакое другое должностное лицо не вправе подписывать контракт с победителем конкурса на замещение должности главы местной администрации [16].
В уставе каждого муниципального образования закрепляется перечень полномочий главы, и этот перечень соответственно расширяется с учетом того, какой орган он возглавляет – представительный или исполнительно-распорядительный.
Таким образом, на практике в руках главы муниципального образования находятся рычаги организационно-политического влияния на всю жизнь муниципального образования. Особенно ярко это проявляется в ситуациях, когда глава муниципального образования является также главой местной администрации [17].
Все вышесказанное может служить достаточным основанием в пользу вывода о том, что глава муниципального образования именно в силу своей должности наделен некоторыми полномочиями, обладание которыми дает ему приоритет по отношению к другим должностным лицам местного самоуправления. О первичности статуса главы муниципального образования по отношению к статусу председателя представительного органа (главы местной администрации) говорит и формулировка пунктов 2, 3, 5 части 2 статьи 36 Федерального закона, из которой ясно, что именно глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа (возглавляет местную администрацию), а не наоборот [18].
В рамках усиления борьбы с коррупционными проявлениями среди государственных и муниципальных должностных лиц был принят и вступил в силу 3 декабря 2011 года Федеральный закон от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» [19]. Им были внесены изменения более чем в два десятка законодательных актов, в том числе в статью 36 Федерального закона № 131-ФЗ. Теперь там содержатся не только его полномочия, но также есть указание на то, что глава муниципального образования должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами [20].
Таким образом, четкость определения правового положения главы муниципального образования и установления юридических конструкций и положений обеспечивает не только качественную нормативно-правовую базу современного российского государства, но и позволяет совершенствовать систему ее практической правоприменительной деятельности, повышать эффективность функционирования органов публичной власти РФ и оптимизировать профессиональную деятельность должностных лиц власти, государственных и муниципальных служащих [21].
Выводы (заключение)
Важность пристального рассмотрения юридического статуса главы муниципального образования обусловлена его особым положение в системе местного самоуправления. Поскольку он, с одной стороны, является значимым элементом системы организации публичной власти, а с другой, – обеспечивает на основе Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определенную децентрализацию системы управления в Российском государстве, ориентированную на эффективное обеспечение интересов населения муниципальных образований на территориях постоянного проживания с учетом исторических, культурных, социально-экономических, национальных, и иных местных традиций и обычаев [22].
Правовой статус главы муниципального образования представляет собой документально закрепленную и охраняемую государством систему статического, функционально-компетенционного, юрисдикционного, гарантийного и структурно-организационного компонентов, элементы которых в своей совокупности определяют состояние высшего должностного лица муниципального образования как субъекта права и его положение в качестве субъекта публично-правовых и иных отношений [23].
Положение главы муниципального образования в системе вертикальных и горизонтальных публично-властных правоотношений позволяет рассматривать функции в качестве системообразующего элемента функционально-компетенционного компонента правового статуса высшего должностного лица муниципального образования и трактовать их:
1) с учетом функций публичной власти в виде основных направлений деятельности главы муниципального образования, выражающих сущность и социально-целевое предназначение публичной власти в обществе, осуществление которых определяется формами и методами присущими муниципальной власти как низовому уровню организации публичного властвования;
2) с учетом функций публичного управления в виде основных направлений властно управляющей деятельности высшего должностного лица муниципального образования обеспечивающих эффективное решение вопросов местного значения предписанными способами и формами воздействия;
3) с учетом функций местного самоуправления в качестве основных видов и направлений деятельности главы муниципального образования, обусловленных социально-целевым и политико-правовым предназначением муниципальной власти в обществе и государстве;
4) с учетом функций органов местного самоуправления в виде основных направлений и сторон деятельности главы муниципального образования, обусловленных общими правовыми, территориальными, организационными и финансово-экономическими основами местного самоуправления [24].
Можно выделить две группы полномочий главы муниципального образования: полномочия общего и специального характера. К первой группе относятся полномочия, которыми наделен любой глава муниципального образования. Во вторую группу входят полномочия, которые варьируются в зависимости от того, какую еще должность замещает глава муниципального образования. Так, для главы, который возглавляет местную администрацию таким полномочием будет право отлагательного вето, а для главы – председателя представительного органа – право заключить контракт с главой местной администрации. Глава муниципального образования обладает обширными возможностями влияния на жизнь муниципального образования, особенно если он одновременно возглавляет местную администрацию.