Введение
В современной России приоритетным методом государственного управления является проектный подход. Суть проектного подхода в государственном управлении состоит в том, что выявляется проблема, значимая для экономики, или социальной сферы, или культуры, и определяются цель по ее решению, задачи, сроки, материальные ресурсы (их объемы и источники), мероприятия, исполнители, планируются поэтапные результаты решения данной проблемы – и все это оформляется в форме проекта. Данный подход стал применяться в государственном управлении России с 2005(2003) г. Первый, начальный этап его институционализации в государственном управлении был весьма длительным – 15 лет, с 2005(2003) по 2018 гг. Но затем этот подход прочно вошел в государственное управление России и даже стал приоритетным.
Целью данного исследования является систематизация сведений о развитии проектного подхода в государственном управлении России с 2018 г. по настоящее время. Для достижения данной цели решаются следующие задачи исследования: изучаются нормативно-правовые акты и документы стратегического планирования, устанавливающие и регулирующие данный подход как обязательный к применению в системе государственного управления России (в периоде с 2018 г. по настоящее время).
Материалы и методы исследования
Эмпирической базой исследования являлись нормативно-правовые акты и документы стратегического планирования, содержащие положения о внедрении в российское государственное управление проектного подхода; материалы официальных Интернет-сайтов Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных и региональных органов государственной власти; иные Интернет-ресурсы; доктринальная литература по данному вопросу.
Для достижения цели исследования и решения поставленных задач применялись как общенаучные методы исследования (анализ и синтез, сравнительный анализ, системный), так и специальный – формально-юридический – для изучения правовых актов и документов стратегического планирования.
Результаты исследования и их обсуждение
В истории развития проектного подхода в государственном управлении России можно выделить следующие этапы.
Первым, начальным, этапом институционализации проектного подхода в российской системе государственного управления является долгий 15-летний период с 2005 (2003) – 2018 гг. Исследования по данному периоду представлены в отдельной статье.
Второй этап, «допандемийный и пандемийный» (влияние экономических трудностей, связанных с карантинными мероприятиями, на содержательную часть проектов национального развития, но при этом развитие инструментов, прежде всего нормативных, и в целом системы проектного подхода) – 2018 – 2020 гг.
7 мая 2018 г. в день вступления в должность после выборов В. Путин подписал Указ, в котором провозглашались национальные проекты и ставились национальные цели развития до 2024 года (на шестилетний срок президентских полномочий) [1].
В октябре 2018 г. принято новое Постановление Правительства РФ «Об организации проектной деятельности в Правительстве РФ», которое утвердило новое Положение об организации проектной деятельности в Правительстве РФ [5]. В нем, по сравнению с предыдущим [4], в понятие «проект» внесено изменение – вместо слова «достижение» использовано слово «получение»: проект – это комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на получение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений. Также в определениях терминов появились понятия: «национальный проект», « федеральный проект, входящий в состав национального проекта», «федеральный проект, не входящий в состав национального проекта», «ведомственный проект», «региональный проект». В этом же Положении предусмотрено структурное подразделение Аппарата Правительства РФ под названием Проектный офис Правительства РФ, функции которого осуществляет Департамент проектной деятельности Правительства РФ, в обязанности которого входит обеспечение работы Президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам. Также установлено, что в целях осуществления проектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти формируются органы управления проектной деятельностью.
Во исполнение Указа Президента РФ от 07.05.2018 г. N 204 были утверждены Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2024 года (утв. 07.05.2019 г. N 4043п-П13), инструментами реализации которых стали государственные программы РФ, наиболее значительные направления реализации которых выделены в национальные проекты (программы). Также был принят Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года (также утв. Правительством РФ 07.05.2019 г. N 4043п-П13).
Третий этап, «постпандемийный», связанный с необходимостью преодолевать карантинные последствия для экономики («перезагрузка и дальнейшее развитие»). Этап осложнен реакцией Запада на специальную военную операцию России в Украине в виде санкций и геополитического давления (2020 г. – по настоящее время).
В 2020 году Российская Федерация, как весь мир, испытала негативные последствия распространения коронавирусной инфекции. Карантинные ограничения привели к ощутимому падению экономик всех сран. На общем мировом фоне экономика России продемонстрировала относительную устойчивость и быстрое восстановление. Однако проектные планы пришлось корректировать. Появился Указ Президента РФ от 21.07.2020 г. N 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» [2], в котором произошла корректировка целей по сравнению с Указом от 07.05.2018 г. N 204. Так, например, в Указе 2018 г. ставились цели к 2024 г.: обеспечение устойчивого естественного роста численности населения Российской Федерации; повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 году – до 80 лет). В Указе 2020 г. к 2030 г. поставлены более заниженные цели: обеспечение устойчивого (отсутствует слово «естественного», т.е. не обязательно за счет повышения рождаемости, но и, например, за счет миграционных процессов, а это уже не так сложно и амбициозно) роста численности населения Российской Федерации; повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (а ранее к 2030 г. ставилась задача до 80 лет); снижение уровня бедности в два раза по сравнению с показателем 2017 года (ранее эта задача ставилась к 2024 г., теперь – к 2030 г.); увеличение численности занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей и самозанятых, до 25 млн человек (ранее эта задача ставилась к 2024 г. и без учета самозанятых, теперь – к 2030 г. и с учетом самозанятых) и т.д. Некоторые цели, провозглашенные в Указе 2018 г., вообще исчезли, например, «вхождение Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира, обеспечение темпов экономического роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности, в том числе инфляции на уровне, не превышающем 4 процентов». Но, с другой стороны, в Указе 2020 г. появились и новые цели, например, «увеличение доли граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом, до 70 процентов».
Следует заметить, что в этот период в России появился и новый Председатель Правительства РФ – М.В. Мишустин, который достойно справлялся с новыми вызовами и продолжил развитие проектной деятельности Правительства РФ.
Во исполнение скорректированных задач, поставленных Президентом РФ, в мае 2021 г. Правительство РФ утвердило Положение о системе управления государственными программами РФ [6], которое установило правила разработки, реализации, мониторинга и оценки эффективности государственных программ РФ. В Положении, в частности, установлено, что государственная программа (комплексная программа) в качестве структурных элементов содержит федеральные проекты и (или) мероприятия (результаты) федеральных проектов, ведомственные проекты, в совокупности составляющие проектную часть государственной программы (комплексной программы), а также комплексы процессных мероприятий (п. 12). В систему управления государственной программой (комплексной программой) входят: куратор, который назначаются из числа заместителей Председателя Правительства РФ; куратор формирует управляющий совет и является его председателем; управляющий совет может формировать рабочие группы; в систему управления входят также ответственный исполнитель, соисполнители и участники государственной программы (комплексной программы).
Минэкономразвития России утвердил Методические рекомендации по разработке и реализации государственных программ РФ [10].
В ходе контроля реализации (мониторинга) формируются ежемесячные, ежеквартальные и годовые отчеты в соответствии с Положением о проектной деятельности Правительства РФ и Методическими рекомендациями по мониторингу государственных программ [12]. В системе «Электронный бюджет» обеспечивается автоматическое направление отчетов о ходе реализации структурных элементов государственной программы (комплексной программы) ответственному исполнителю государственной программы (комплексной программы), а также ответственному исполнителю другой программы, сфера реализации которой затрагивает сферу реализации такой государственной программы (комплексной программы).
В октябре 2021 года Правительство РФ приняло новый Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года [8], а также опубликовало Перечень инициатив социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года [9], в которой обозначены 42 инициативы, под каждую из которых подготовлена государственная программа проектного характера. Для подготовки новых инициатив было сформировано пять рабочих групп, в которые вошли представители бизнеса, экспертных и научных организаций, региональных и федеральных органов власти. Участники групп проанализировали более 250 идей и отобрали для финального перечня 42 наиболее востребованные инициативы. Каждая из этих инициатив соответствует определенным критериям: отвечает на реальные запросы граждан; даёт ощутимые результаты в сфере улучшения качества жизни; помогает достичь национальных целей развития и не дублирует уже существующие мероприятия, например, в нацпроектах. Инициативы, включённые в перечень, распределены по шести направлениям: социальная сфера, строительство, экология, цифровая трансформация, технологический рывок и государство для граждан.
После начала специальной военной операции в отношении России началась санкционная война коллективного Запада. Проектный подход нуждался в корректировке с учетом новых реалий. В апреле 2022 г. принято Постановление Правительства РФ, которое вносило изменения в систему управления государственными программами Российской Федерации [7], в частности, установлено, что реализация программных мероприятий должна быть направлена на предотвращение ухудшения геополитической и экономической ситуации на развитие отраслей экономики; с другой стороны, меры, предусматривающие это предотвращение, должны быть включены в программные мероприятия; единый запрос на изменение государственной программы может утверждаться ответственным исполнителем государственной программы; расширяются полномочия кураторов государственных программ, которые в определенных случаях вправе осуществлять полномочия без проведения заседаний управляющих советов государственных программ; управление программами всё больше цифровизируется (например, осуществляется автоматическое формирование и представление ежемесячных отчетов о ходе реализации государственных программ и комплексов процессных мероприятий в системе «Электронный бюджет») и др. Таким образом, механизм управления нацпроектами стал более гибким и оперативным – заработала новая модель, которая цифровизирована и клиентоцентрична. Клиентоцентричность – это изменение подходов государства к оказанию услуг не как идеальному процессу, а как достижению конечного результата в виде удовлетворённости гражданина. Поэтому клиентоцентричность проходит сквозной нитью через все стратегические инициативы Правительства», – пояснял Заместитель Председателя Правительства – Руководитель Аппарата Правительства Дмитрий Григоренко [15]. Одним из инструментов внедрения принципов клиентоцентричности в деятельность органов государственной власти являются лаборатории пользовательского тестирования. До 2024 г. планируется открыть 25 таких лабораторий в регионах. Лаборатории будут заниматься мониторингом и сертификацией государственных услуг. Федеральным проектом «Государство для людей» к 2030 году предусмотрена сертификация не менее 90% услуг, сервисов и государственных функций всех федеральных и региональных органов власти [16].
В системе государственного регулирования установлен также механизм взаимодействия ответственного исполнителя государственной программы РФ с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, который предусматривает заключение, исполнение, внесение изменений и/или расторжение соглашения о реализации на территории субъекта РФ государственных программ субъекта РФ, направленных на достижение целей и показателей государственной программы РФ. Минэкономразвития России установил Порядок заключения таких соглашения и его типовую форму [11], который будет применяться, начиная с соглашений на 2023 год.
Также Федерация при оценке эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ и деятельности исполнительных органов субъектов РФ [3] учитывает целевые показатели национальных проектов РФ и государственных программ РФ.
Субъекты Федерации, встраиваясь в систему реализации федеральных проектов, принимают свои проектные акты и государственные программы, а также создают свои организационные структуры, аналогичные федеральным, например, региональные проектные офисы, ведомственные проектные офисы, управление проектной деятельностью при губернаторе и т.д.
В регионах создается правовая база проектной деятельности, аналогичная федеральной. Так, в Ростовской области Правительством РО утверждено Положение об организации проектной деятельности в исполнительных органах Ростовской области [13], в котором речь идет о региональных, приоритетных, ведомственных проектах. Организационная структура системы управления проектной деятельностью в Ростовской области включает в себя: постоянные органы управления (Совет и региональный проектный офис); временные органы управления (куратор проекта; руководитель проекта; администратор проекта; участники проекта; рабочая группа (штаб) проекта; ведомственный проектный офис; иные организационные структуры при исполнительных органах Ростовской области). Стадиями проектной деятельности в Ростовской области являются: инициирование проекта; подготовка проекта; реализация проекта; завершение проекта. Проекты отражаются в виде структурных элементов в составе соответствующих государственных программ Ростовской области, к сфере реализации которых они относятся.
На территории Ростовской области в настоящее время реализуются 46 региональных проектов [17]. Региональный проект – это проект, обеспечивающий достижение показателей и результатов федерального проекта, которые относятся к законодательно установленным полномочиям Ростовской области, а также к вопросам местного значения органов местного самоуправления муниципальных образований в Ростовской области. Региональными проектами являются только те проекты, по которым заключены соглашения о реализации регионального проекта между должностными лицами, осуществляющими функции руководителя регионального проекта и руководителя соответствующего федерального проекта (п.1.2 Положения об организации проектной деятельности в исполнительных органах Ростовской области).
Выводы
Таким образом, мы видим, что проектный подход в российском государственном управлении реализуется с 2005(2003) г. уже почти без малого двадцать лет. В его становлении и развитии выделены три периода. Современный период осложнен внешними вызовами в виде санкционной войны коллективного Запада против России и геополитическим давлением на нашу страну. Тем не менее в настоящее время этот подход является приоритетным в государственном управлении и руководство страны демонстрирует намерение продолжать развивать и использовать данный инструмент управления.
15 декабря 2022 года на заседании Совета по стратегическому развитию и национальным проектам В.В. Путин отметил, что несмотря на беспрецедентную санкционную агрессию Запада против России, сложившаяся в России модель управления экономикой выдерживает внешние вызовы: «Мы сохранили все основные государственные программы…Более того…реализуем качественно новые проекты» [14].
Библиографическая ссылка
Кетова Л.П. РАЗВИТИЕ ПРОЕКТНОГО ПОДХОДА ДО ПРИОРИТЕТНОГО В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ РОССИИ (2018 Г. – НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ) // Вестник Алтайской академии экономики и права. – 2023. – № 1. – С. 66-72;URL: https://vaael.ru/ru/article/view?id=2670 (дата обращения: 19.04.2024).