Научный журнал
Вестник Алтайской академии экономики и права
Print ISSN 1818-4057
Online ISSN 2226-3977
Перечень ВАК

DEVELOPMENT OF THE PROJECT APPROACH TO PRIORITY IN THE STATE ADMINISTRATION OF RUSSIA (2018–PRESENT)

Ketova L.P. 1
1 Don State Agrarian University
The article identifies and presents in chronological order the regulatory and legal foundations of the project approach in public administration in Russia, traces the institutionalization of this management method in the system of modern public administration in Russia. Three stages in the formation and development of the project approach to management activities in Russia have been identified. The first, initial, stage of the application of the project approach in the Russian system of public administration is a long 15-year period from 2005 (2003) – 2018. The second stage, “pre-pandemic and pandemic” (2018 – 2020), is characterized by difficulties and revision of the substantive part of projects due to the negative impact of quarantine measures on the economy, but at the same time during this period there is a development of tools, primarily regulatory, and in general a system of project approach. The third stage, “post–pandemic”, is associated with the need to overcome quarantine consequences for the economy (“reset and further development”), and the stage is complicated by the reaction of the West to Russia’s special military operation in Ukraine in the form of sanctions and geopolitical pressure (2020 – present). Attention is paid to the consideration of the organization of project activities in the subjects of the Federation. It is concluded that the project approach in the public administration of modern Russia is a priority.
project approach in public administration
regulatory framework of project approach
project
project activity
organization of project activity
national project
federal project
regional project
history of development of project approach in public administration of russia

Введение

В современной России приоритетным методом государственного управления является проектный подход. Суть проектного подхода в государственном управлении состоит в том, что выявляется проблема, значимая для экономики, или социальной сферы, или культуры, и определяются цель по ее решению, задачи, сроки, материальные ресурсы (их объемы и источники), мероприятия, исполнители, планируются поэтапные результаты решения данной проблемы – и все это оформляется в форме проекта. Данный подход стал применяться в государственном управлении России с 2005(2003) г. Первый, начальный этап его институционализации в государственном управлении был весьма длительным – 15 лет, с 2005(2003) по 2018 гг. Но затем этот подход прочно вошел в государственное управление России и даже стал приоритетным.

Целью данного исследования является систематизация сведений о развитии проектного подхода в государственном управлении России с 2018 г. по настоящее время. Для достижения данной цели решаются следующие задачи исследования: изучаются нормативно-правовые акты и документы стратегического планирования, устанавливающие и регулирующие данный подход как обязательный к применению в системе государственного управления России (в периоде с 2018 г. по настоящее время).

Материалы и методы исследования

Эмпирической базой исследования являлись нормативно-правовые акты и документы стратегического планирования, содержащие положения о внедрении в российское государственное управление проектного подхода; материалы официальных Интернет-сайтов Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных и региональных органов государственной власти; иные Интернет-ресурсы; доктринальная литература по данному вопросу.

Для достижения цели исследования и решения поставленных задач применялись как общенаучные методы исследования (анализ и синтез, сравнительный анализ, системный), так и специальный – формально-юридический – для изучения правовых актов и документов стратегического планирования.

Результаты исследования и их обсуждение

В истории развития проектного подхода в государственном управлении России можно выделить следующие этапы.

Первым, начальным, этапом институционализации проектного подхода в российской системе государственного управления является долгий 15-летний период с 2005 (2003) – 2018 гг. Исследования по данному периоду представлены в отдельной статье.

Второй этап, «допандемийный и пандемийный» (влияние экономических трудностей, связанных с карантинными мероприятиями, на содержательную часть проектов национального развития, но при этом развитие инструментов, прежде всего нормативных, и в целом системы проектного подхода) – 2018 – 2020 гг.

7 мая 2018 г. в день вступления в должность после выборов В. Путин подписал Указ, в котором провозглашались национальные проекты и ставились национальные цели развития до 2024 года (на шестилетний срок президентских полномочий) [1].

В октябре 2018 г. принято новое Постановление Правительства РФ «Об организации проектной деятельности в Правительстве РФ», которое утвердило новое Положение об организации проектной деятельности в Правительстве РФ [5]. В нем, по сравнению с предыдущим [4], в понятие «проект» внесено изменение – вместо слова «достижение» использовано слово «получение»: проект – это комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на получение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений. Также в определениях терминов появились понятия: «национальный проект», « федеральный проект, входящий в состав национального проекта», «федеральный проект, не входящий в состав национального проекта», «ведомственный проект», «региональный проект». В этом же Положении предусмотрено структурное подразделение Аппарата Правительства РФ под названием Проектный офис Правительства РФ, функции которого осуществляет Департамент проектной деятельности Правительства РФ, в обязанности которого входит обеспечение работы Президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам. Также установлено, что в целях осуществления проектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти формируются органы управления проектной деятельностью.

Во исполнение Указа Президента РФ от 07.05.2018 г. N 204 были утверждены Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2024 года (утв. 07.05.2019 г. N 4043п-П13), инструментами реализации которых стали государственные программы РФ, наиболее значительные направления реализации которых выделены в национальные проекты (программы). Также был принят Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года (также утв. Правительством РФ 07.05.2019 г. N 4043п-П13).

Третий этап, «постпандемийный», связанный с необходимостью преодолевать карантинные последствия для экономики («перезагрузка и дальнейшее развитие»). Этап осложнен реакцией Запада на специальную военную операцию России в Украине в виде санкций и геополитического давления (2020 г. – по настоящее время).

В 2020 году Российская Федерация, как весь мир, испытала негативные последствия распространения коронавирусной инфекции. Карантинные ограничения привели к ощутимому падению экономик всех сран. На общем мировом фоне экономика России продемонстрировала относительную устойчивость и быстрое восстановление. Однако проектные планы пришлось корректировать. Появился Указ Президента РФ от 21.07.2020 г. N 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» [2], в котором произошла корректировка целей по сравнению с Указом от 07.05.2018 г. N 204. Так, например, в Указе 2018 г. ставились цели к 2024 г.: обеспечение устойчивого естественного роста численности населения Российской Федерации; повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 году – до 80 лет). В Указе 2020 г. к 2030 г. поставлены более заниженные цели: обеспечение устойчивого (отсутствует слово «естественного», т.е. не обязательно за счет повышения рождаемости, но и, например, за счет миграционных процессов, а это уже не так сложно и амбициозно) роста численности населения Российской Федерации; повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (а ранее к 2030 г. ставилась задача до 80 лет); снижение уровня бедности в два раза по сравнению с показателем 2017 года (ранее эта задача ставилась к 2024 г., теперь – к 2030 г.); увеличение численности занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей и самозанятых, до 25 млн человек (ранее эта задача ставилась к 2024 г. и без учета самозанятых, теперь – к 2030 г. и с учетом самозанятых) и т.д. Некоторые цели, провозглашенные в Указе 2018 г., вообще исчезли, например, «вхождение Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира, обеспечение темпов экономического роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности, в том числе инфляции на уровне, не превышающем 4 процентов». Но, с другой стороны, в Указе 2020 г. появились и новые цели, например, «увеличение доли граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом, до 70 процентов».

Следует заметить, что в этот период в России появился и новый Председатель Правительства РФ – М.В. Мишустин, который достойно справлялся с новыми вызовами и продолжил развитие проектной деятельности Правительства РФ.

Во исполнение скорректированных задач, поставленных Президентом РФ, в мае 2021 г. Правительство РФ утвердило Положение о системе управления государственными программами РФ [6], которое установило правила разработки, реализации, мониторинга и оценки эффективности государственных программ РФ. В Положении, в частности, установлено, что государственная программа (комплексная программа) в качестве структурных элементов содержит федеральные проекты и (или) мероприятия (результаты) федеральных проектов, ведомственные проекты, в совокупности составляющие проектную часть государственной программы (комплексной программы), а также комплексы процессных мероприятий (п. 12). В систему управления государственной программой (комплексной программой) входят: куратор, который назначаются из числа заместителей Председателя Правительства РФ; куратор формирует управляющий совет и является его председателем; управляющий совет может формировать рабочие группы; в систему управления входят также ответственный исполнитель, соисполнители и участники государственной программы (комплексной программы).

Минэкономразвития России утвердил Методические рекомендации по разработке и реализации государственных программ РФ [10].

В ходе контроля реализации (мониторинга) формируются ежемесячные, ежеквартальные и годовые отчеты в соответствии с Положением о проектной деятельности Правительства РФ и Методическими рекомендациями по мониторингу государственных программ [12]. В системе «Электронный бюджет» обеспечивается автоматическое направление отчетов о ходе реализации структурных элементов государственной программы (комплексной программы) ответственному исполнителю государственной программы (комплексной программы), а также ответственному исполнителю другой программы, сфера реализации которой затрагивает сферу реализации такой государственной программы (комплексной программы).

В октябре 2021 года Правительство РФ приняло новый Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года [8], а также опубликовало Перечень инициатив социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года [9], в которой обозначены 42 инициативы, под каждую из которых подготовлена государственная программа проектного характера. Для подготовки новых инициатив было сформировано пять рабочих групп, в которые вошли представители бизнеса, экспертных и научных организаций, региональных и федеральных органов власти. Участники групп проанализировали более 250 идей и отобрали для финального перечня 42 наиболее востребованные инициативы. Каждая из этих инициатив соответствует определенным критериям: отвечает на реальные запросы граждан; даёт ощутимые результаты в сфере улучшения качества жизни; помогает достичь национальных целей развития и не дублирует уже существующие мероприятия, например, в нацпроектах. Инициативы, включённые в перечень, распределены по шести направлениям: социальная сфера, строительство, экология, цифровая трансформация, технологический рывок и государство для граждан.

После начала специальной военной операции в отношении России началась санкционная война коллективного Запада. Проектный подход нуждался в корректировке с учетом новых реалий. В апреле 2022 г. принято Постановление Правительства РФ, которое вносило изменения в систему управления государственными программами Российской Федерации [7], в частности, установлено, что реализация программных мероприятий должна быть направлена на предотвращение ухудшения геополитической и экономической ситуации на развитие отраслей экономики; с другой стороны, меры, предусматривающие это предотвращение, должны быть включены в программные мероприятия; единый запрос на изменение государственной программы может утверждаться ответственным исполнителем государственной программы; расширяются полномочия кураторов государственных программ, которые в определенных случаях вправе осуществлять полномочия без проведения заседаний управляющих советов государственных программ; управление программами всё больше цифровизируется (например, осуществляется автоматическое формирование и представление ежемесячных отчетов о ходе реализации государственных программ и комплексов процессных мероприятий в системе «Электронный бюджет») и др. Таким образом, механизм управления нацпроектами стал более гибким и оперативным – заработала новая модель, которая цифровизирована и клиентоцентрична. Клиентоцентричность – это изменение подходов государства к оказанию услуг не как идеальному процессу, а как достижению конечного результата в виде удовлетворённости гражданина. Поэтому клиентоцентричность проходит сквозной нитью через все стратегические инициативы Правительства», – пояснял Заместитель Председателя Правительства – Руководитель Аппарата Правительства Дмитрий Григоренко [15]. Одним из инструментов внедрения принципов клиентоцентричности в деятельность органов государственной власти являются лаборатории пользовательского тестирования. До 2024 г. планируется открыть 25 таких лабораторий в регионах. Лаборатории будут заниматься мониторингом и сертификацией государственных услуг. Федеральным проектом «Государство для людей» к 2030 году предусмотрена сертификация не менее 90% услуг, сервисов и государственных функций всех федеральных и региональных органов власти [16].

В системе государственного регулирования установлен также механизм взаимодействия ответственного исполнителя государственной программы РФ с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, который предусматривает заключение, исполнение, внесение изменений и/или расторжение соглашения о реализации на территории субъекта РФ государственных программ субъекта РФ, направленных на достижение целей и показателей государственной программы РФ. Минэкономразвития России установил Порядок заключения таких соглашения и его типовую форму [11], который будет применяться, начиная с соглашений на 2023 год.

Также Федерация при оценке эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ и деятельности исполнительных органов субъектов РФ [3] учитывает целевые показатели национальных проектов РФ и государственных программ РФ.

Субъекты Федерации, встраиваясь в систему реализации федеральных проектов, принимают свои проектные акты и государственные программы, а также создают свои организационные структуры, аналогичные федеральным, например, региональные проектные офисы, ведомственные проектные офисы, управление проектной деятельностью при губернаторе и т.д.

В регионах создается правовая база проектной деятельности, аналогичная федеральной. Так, в Ростовской области Правительством РО утверждено Положение об организации проектной деятельности в исполнительных органах Ростовской области [13], в котором речь идет о региональных, приоритетных, ведомственных проектах. Организационная структура системы управления проектной деятельностью в Ростовской области включает в себя: постоянные органы управления (Совет и региональный проектный офис); временные органы управления (куратор проекта; руководитель проекта; администратор проекта; участники проекта; рабочая группа (штаб) проекта; ведомственный проектный офис; иные организационные структуры при исполнительных органах Ростовской области). Стадиями проектной деятельности в Ростовской области являются: инициирование проекта; подготовка проекта; реализация проекта; завершение проекта. Проекты отражаются в виде структурных элементов в составе соответствующих государственных программ Ростовской области, к сфере реализации которых они относятся.

На территории Ростовской области в настоящее время реализуются 46 региональных проектов [17]. Региональный проект – это проект, обеспечивающий достижение показателей и результатов федерального проекта, которые относятся к законодательно установленным полномочиям Ростовской области, а также к вопросам местного значения органов местного самоуправления муниципальных образований в Ростовской области. Региональными проектами являются только те проекты, по которым заключены соглашения о реализации регионального проекта между должностными лицами, осуществляющими функции руководителя регионального проекта и руководителя соответствующего федерального проекта (п.1.2 Положения об организации проектной деятельности в исполнительных органах Ростовской области).

Выводы

Таким образом, мы видим, что проектный подход в российском государственном управлении реализуется с 2005(2003) г. уже почти без малого двадцать лет. В его становлении и развитии выделены три периода. Современный период осложнен внешними вызовами в виде санкционной войны коллективного Запада против России и геополитическим давлением на нашу страну. Тем не менее в настоящее время этот подход является приоритетным в государственном управлении и руководство страны демонстрирует намерение продолжать развивать и использовать данный инструмент управления.

15 декабря 2022 года на заседании Совета по стратегическому развитию и национальным проектам В.В. Путин отметил, что несмотря на беспрецедентную санкционную агрессию Запада против России, сложившаяся в России модель управления экономикой выдерживает внешние вызовы: «Мы сохранили все основные государственные программы…Более того…реализуем качественно новые проекты» [14].