Научный журнал
Вестник Алтайской академии экономики и права
Print ISSN 1818-4057
Online ISSN 2226-3977
Перечень ВАК

ПРИМЕНЕНИЕ РИСК-ОРИЕНТИРОВАННОГО ПОДХОДА В ПРАКТИКЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ (НА ПРИМЕРЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА)

Орлова Л.Н. 1 Васильев Д.А. 2
1 ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»
2 Федеральная антимонопольная служба, Управление регулирования электроэнергетики
Электроэнергетика как базовая отрасль экономики всегда была, есть и будет сферой государственного регулирования в силу ряда объективных причин, связанных со спецификой электроэнергии как товара и формированием естественной монополии. Целью исследования является выработка политики государственного регулирования электроэнергетики как базового комплекса российской экономики на принципах подталкивания и с применением концепции риск-ориентированного подхода. Реализация поставленной цели предопределила решение задач, связанных с 1) рассмотрением и уточнением принципов государственного регулирования; 2) формированием риск-ориентированного подхода в практике государственного регулирования; 3) применением риск-ориентированного подхода и принципа подталкивания в практике государственного регулирования электроэнергетической отрасли. Соблюдение баланса интересов электроэнергетических компаний и компаний других секторов национальной экономики, недопущение чрезмерного роста цен для различных групп потребителей, повышение эффективности деятельности электроэнергетических компаний – все эти вопросы лежат в поле зрения государственной политики и требует применения обоснованных инструментов государственного регулирования.
государственное регулирование
риски
принципы государственного регулирования
двусторонний риск
регулирование конкуренции
регуляторные риски
электроэнергетика
1. Стиглер Дж.Дж. Гражданин и государство. Эссе о регулировании / пер. с англ. Н.В. Автономовой; науч. ред. перевода В.С. Автономов, Е.В. Худько. М.: Изд-во Института Гайдара, 2017. 336 с.
2. Margaret Thatcher Statecraft: Strategies for a Changing World United Kingdom, Harper Perennial, 2003. 512 p.
3. Recommendation of the council on regulatory policy and governance [Электронный ресурс]. URL: https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/2012-recommendation.htm (дата обращения 12.12.2020).
4. Обмен лучшими практиками применения риск-ориентированного подхода и оценки эффективности в контрольно-надзорной деятельности. Аналитическая записка. [Электронный ресурс]. URL: https://ac.gov.ru/files/content/8052/obobschayuschaya-zapiska-obmen-praktikami-knd-17-03-16-pdf.pdf (дата обращения 26.11.2020).
5. Перекрестное субсидирование в электроэнергетике России. [Электронный ресурс]. URL: https://assets.kpmg/content/dam/kpmg/ru/pdf/2020/07/ru-ru-cross-subsidies-in-the-russian-power-industry.pdf (дата обращения 26.11.2020).
6. Тамбовцев В.Л. Теории государственного регулирования экономики. М.: ИНФРА-М, 2010. 158 с.
7. Клименко А.В., Минченко О.С. Государственное регулирование экономики: вопросы теории и лучшая практика // Вопросы государственного и муниципального управления, 2016. № 3. С. 7-30
8. Голодникова А.Е., Цыганков Д.Б., Юнусова М.А. Потенциал использования концепции «nudge» в государственном регулировании // Вопросы государственного и муниципального управления. 2018. № 3. С.7-31.
9. Васильев Д.А. Новое в государственном регулировании тарифов электроэнергетических компаний // Экономика и предпринимательство. 2019. № 9. С. 161-166.
10. Damodaran Aswath Strategic Risk Taking: A Framework for Risk Management Stern School of Business, New York University. FT Press, 2008. 493 c.
11. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш. Экономика и управление. Словарь. М.: Московский психолого-социальный институт, 2005. 488 с.
12. Леонтьева Л.С., Орлова Л.Н., Шкарина В.С. Информационная прозрачность как фактор развития инновационной экономики // Интеграл. 2012. № 3. С. 34-35.
13. Орлова Л.Н. Информационная прозрачность как парадигма устойчивого развития экономических систем // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2015. Т. 6. № 4-2 (24). С. 368-374.
14. Постановление Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 29 августа 2016 г. № 35 ст. 5326.
15. Постановление Правительства РФ от 20 июля 2013 г. N 610 «О федеральном государственном энергетическом надзоре» (с изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 30 (часть II) ст. 4119.
16. Горин А.Е. Становление государственной системы управления социальными рисками в условиях современной России: дис... канд. социол. наук: 22.00.08. М., 2010. 173 с.
17. Сбоев А.С. Анализ эффективности риск-ориентированной модели контрольно-надзорной деятельности в сфере централизованного питьевого водоснабжения населения Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. мед. наук: 14.02.01. Пермь, 2019. 24 с.
18. Григорьева Н.Е. Новейшие технологии управления политическими рисками в системе принятия решений на российском государственном и международном уровнях: автореф. дис... канд. полит. наук: 23.00.02. Н-Новгород, 2009. 24 с.
19. Ханнанова Р.Т. Оценка и прогнозирование рисков отраслевых кластеров в процессе формирования региональной модели риск-менеджмента: автореф. дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05. Казань, 2011. 24 с.

Введение

Государственное регулирование как процесс воздействия на экономику в целях обеспечения стабильного уровня развития, предотвращения и нивелирования негативных явлений представляет собой сложный и многогранный механизм формирования и развития экономических отношений и поддержания связей между экономическими субъектами.

Несмотря на многие несовершенства существующей государственной политики, государство сохраняет свое значение и для развития общества, и для развития экономических отношений. И в качестве своеобразного эпиграфа статьи можно представить высказывания двух значимых персон в области экономики и государственной политики. Первое высказывание принадлежит Нобелевскому лауреату по экономике Джорджу Стиглеру, второе – премьер-министру Великобритании Маргарет Тетчер. «У рынка есть только две альтернативы скорректировать провалы рынка: государство и молитва. И оказывается, эти две альтернативы слились воедино» [1, с. 193]. «Мы нуждаемся в государстве и всегда будем нуждаться в нем» [2, с. 14].

В значительной мере государство берет на себя функцию минимизации провалов рынка, связанных с возникновением отрицательных экстерналий и необходимостью предоставления общественных благ. Используя различные экономические рычаги, государство через механизмы совпадения/частичного совпадения интересов участников экономических процессов косвенно обеспечивает автоматическую стабилизацию.

Для любой отрасли экономики власть государства представляет собой как потенциальный ресурс, так и угрозу развития. Центральной задачей регулирования является обоснование привилегий и тягот такого регулирования, применяемых форм и методов регулирования, изучение их влияния на аллокацию ресурсов [1].

Электроэнергетика как базовая отрасль экономики всегда была, есть и будет сферой государственного регулирования в силу ряда объективных причин, связанных со спецификой электроэнергии как товара (без электроэнергии жизнь в современном обществе невозможна, электроэнергия одновременно производится и потребляется), и тем, что отрасль электроэнергетики является по сути глубоко монополизированной и конкурентные отношения в ней развиваются слабыми темпами. Соблюдение баланса интересов электроэнергетических компаний и компаний других секторов национальной экономики, недопущение чрезмерного роста цен для различных групп потребителей, повышение эффективности деятельности электроэнергетических компаний – все эти вопросы лежат в поле зрения государственной политики и требует применения обоснованных инструментов государственного регулирования.

Целью исследования является выработка политики государственного регулирования электроэнергетики как базовой отрасли российской экономики на принципах подталкивания и с применением концепции риск-ориентированного подхода.

Реализация поставленной цели предопределила решение задач, связанных с 1) рассмотрением и уточнением принципов государственного регулирования; 2) формированием риск-ориентированного подхода в практике государственного регулирования; 3) применением риск-ориентированного подхода и принципа подталкивания в практике государственного регулирования электроэнергетической отрасли.

Материалы и методы исследования

Нормативной базой исследования послужили законодательные акты, регламентирующие процессы государственного регулирования электроэнергетического комплекса. Для изучения и анализа существующих теоретических положений и практических рекомендаций по повышению эффективности государственного регулирования экономических процессов в исследовании используются методы качественного контент-анализа и семантического анализа, абстрактно-логический, монографический, компаративистический подход. Эмпирические материалы исследования представлены данными Федеральной антимонопольной службы России, практиками государственного регулирования в России и Евросоюзе, лучшими практиками управления электроэнергетическим комплексом [3-5]. Научной базой исследования послужили труды современных ученых в области государственного управления и регулирования [6-9], построения систем управления с учетом риск-ориентированного подхода [10].

В научной литературе встречается достаточно много определений государственного управления и регулирования, а также часто проводится отождествление этих понятий. В рамках настоящего исследования мы придерживаемся положения, что необходимо разграничить эти две дефиниции, определяя государственное управление как общее генеральное воздействие со стороны государства на социально-экономические процессы, детерминирующее стратегическую направленность развития [11]. Государственное регулирование, в свою очередь, является частью государственного управления, осуществляется на оперативном уровне для воплощения стратегических целей через систему регуляций – нормативных моделей и правил поведения экономических субъектов (рисунок 1).

В настоящее время в Российской Федерации развитие системы государственного регулирования выступает форме дерегулирования, то есть сокращения регулирующего воздействия, и оптимизации действующих регуляторов [7].

Исторически сложилось, что экономические субъекты электроэнергетического комплекса являются естественными монополиями и, соответственно, требуют государственного регулирования. Нобелевский лауреат Дж. Стиглер достаточно критично рассуждал о необходимости и возможностях государственного регулирования этой сферы [1], объясняя на примере электроэнергетики, что прямой эффект государственного регулирования сложно оценить количественно, при этом, даже сложно присвоить ему знак положительно или отрицательно. Однако, эффективность регулирования заключается в двух обстоятельствах: 1) чтобы отдельная электроэнергетическая система не принадлежала в значительной мере и на долгое время никакой монополии; 2) регулирующий орган не способен принудить электроэнергетическую компанию работать так, чтобы соответствовать заданному сочетанию объема производства, цены и издержек. Предприятия могут манипулировать своей средней ценой, внося уместные изменения в сложную тарифную структуру.

Doc17.pdf

Рис. 1. Соотношение понятий «государственное управление» и «государственное регулирование»

Источник: составлено авторами на основе [6,7, 11]

Можно сказать, что основными задачами государственного регулирования электроэнергетического комплекса является уменьшение возможностей монопольной власти и исключение некоторых форм ценовой дискриминации. Теория регулирования должна быть основана на предпосылке о том, что в отсутствии этого регулирования у монополии появляется безраздельная власть. Проводимая государственная политика в части регулирования электроэнергетической отрасли сводится по сути к реализации тарифной политики, регулирующей вопросы ценообразования на продукцию электроэнергетических компаний как субъектов естественных монополий и ограничение уровня их доходности, а также в реализации комплекса антимонопольных мер, регулирующих отношения собственности [9].

Результаты исследования и их обсуждение

Реализуя политику обеспечения устойчивого (стабильного) развития и соблюдения баланса интересов различных экономических субъектов, государство должно опираться на ряд принципов, определяющих вектор принимаемых решений. Еще в 2012 г. экспертами Организации экономического сотрудничества и развития были сформулированы основополагающие принципы государственного управления (Recommendation of the council on regulatory policy and governance), послужившие основой для реализации политики государственного регулирования во многих европейских странах. На рисунке 2 с авторскими дополнениями представлены основные из этих принципов, направленные на расширение возможностей эффективного государственного регулирования.

Реализация принципа целеполагания и ориентации на результат предполагает выстраивание системы государственного регулирования таким образом, чтобы каждая регуляция приводила к достижению значимого социально-экономического результата, при этом, социальные, экономические, экологические выгоды превышали затраты, связанные с получением результата.

Принцип справедливости, конечно, один из самых «сложных» принципов для реализации с той точки зрения, что абсолютной справедливости не существует, но можно добиться соблюдения баланса интересов. Например, долгое время в электроэнергетике проблемой является и остается перекрестное субсидирование. Справедливость и обоснованность правил формирования цен (тарифов) на электроэнергию, позволяющих снижать финансовую нагрузку одних потребителей и перекладывать её на других, является основной темой экономических дискуссий.

Doc18.pdf

Рис. 2. Основополагающие принципы государственного регулирования

Источник: составлено на основе [4,7,8] и дополнено авторами

Важным принципом государственного регулирования также является определение ответственности за работу регуляторов, что проявляется в соблюдении строгой детерминанты «власть = ответственность». Принцип объективной беспристрастности предполагает равенство перед нормами и правилами всех экономических субъектов, при этом сами правила должны быть понятны всем участникам экономических процессов. Также данный принцип определяет оценку справедливости и законности применяемых процедур и правил.

Процессы дерегулирования, то есть сокращения избыточных функций государства требуют снижения регулятивной нагрузки. Снижение регуляторной нагрузки лучше всего иллюстрирует соблюдение нормы «один за один» (one in one out) – при внедрении каждой новой регуляции одна старая регуляция должна ликвидироваться.

Согласованность регуляторной политики на всех уровнях хозяйствования предполагает сохранение целевых ориентиров развития при переходе на разные уровни управления, а также избегание конфликтов и дублирования норм.

Информационная прозрачность является инструментов повышения доверия в обществе, в том числе и доверия к проводимой государственной политике и применяемым методам и инструментам регулирования [12]. На наш взгляд, «информационная прозрачность государственного управления должна выступать в качестве парадигмы устойчивого развития экономических систем; некоторая противоречивость целей развития экономических субъектов может разрешаться через систему предоставления достоверной информации о экономико-управленческих аспектах деятельности» [13].

Непрерывное улучшение процессов государственного регулирования, основанное на цикле PDCA (Plan-Do-Check-Act – планирование-действие-проверка-корректировка) предполагает использование широкого набора управленческих инструментов, включающих учет международных стандартов и лучших практик, планирования и реализация решений на непрерывной циклической основе, проведение оценки регулирующего воздействия на всех этапах политики.

Принцип подталкивания (nudge) [8] является основой мягкого государственного регулирования, учитывающего не только экономические, но и социальные и когнитивно-эмоциональные факторы, влияющие на поведение экономического субъекта и принятие им управленческого решения. Реализация принципа подталкивания проявляется в воздействии на экономические субъекты с целью произведения ими каких-либо действий, положительно влияющих на развитие экономики (подталкивание к экономии ресурсов, в том числе электроэнергии, повышении финансовой грамотности и т.п.).

Применение риск-ориентированного подхода в государственном регулировании, то есть оценки рисков и обмена информации о рисках, анализа текущей ситуации, дает возможность осуществить рациональный выбор методов регуляторного воздействия, а также выработать стратегическое решение.

Концепция риск-ориентированного подхода к регулированию активного развивается в рамках деятельности ОЭСР, Европейкой экономической комиссии ООН и ряда других международных организаций. С недавних пор риск ориентированный подход к надзору за деятельностью хозяйствующих субъектов также активно развивается и в России. При этом риск-ориентированные подходы к надзору применяются и в рамках иных сфер государственного регулирования, таких как экологический надзор, энергетика, строительство [14,15]. Реализация риск-ориентированного подхода рассматривается в достаточно большом количестве научных исследований, эта проблема носит мультидисциплинарный характер. Необходимость правильной оценки рисков и умение управлять ими является лейтмотивом многих исследований [16-19]. Например, медицинские, социологические, политические исследования посвящены построению риск-ориентированных моделей контрольно-надзорной деятельности в области соблюдения санитарных норм, изучению проблем управления социальными и политическими рисками и т.д. Практика применения риск-ориентированного подхода предусматривает концентрацию усилий регулирующих органов на предотвращение нарушений со стороны хозяйствующих субъектов, недопущения нанесения ущерба обществу, государству, бизнес-среде.

В тоже время можно выделить ряд проблем, возникающих при реализации риск-ориентированного подхода в практике государственного регулирования: во-первых, это разнообразие и сложность объектов регулирования, во-вторых, разнонаправленное понимание сути риск-ориентированного подхода регулирующими органами; в-третьих, низкая прозрачность как проводимой регуляторной политики, так и хозяйственной деятельности регулируемых объектов.

Согласно аналитическому обзору «Обмен лучшими практиками применения риск-ориентированного подхода и оценки эффективности в контрольно-надзорной деятельности» [4] задекларированные принципы применения риск-ориентированного подхода, заключающиеся в соблюдении их универсальности, учете информации о рисках, разработке инструментов мотивации руководителей, использование системы оценки результативности и эффективности трактуются разными органами государственного регулирования по-разному (рисунок 3).

Также проблемным моментом является тот факт, что применение риск-ориентированного подхода в практике государственного регулирования рассматривается как процесс минимизации рисков у регулируемых субъектов, в то время как часть рисков может возникать и в процессе регулирования, при реализации тех или иных норм. Компании электроэнергетического комплекса подлежат сразу двум видам регулирования: энергетическому надзору, предполагающему предупреждение нарушений требований по безопасному ведению работ на объектах электроэнергетики (Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору) и государственному контролю за соблюдением антимонопольного законодательства (Федеральная антимонопольная служба России).

На наш взгляд, применение риск-ориентированного подхода необходимо рассматривать в более широкой трактовке и широком понимании, как комплекс мероприятий, направленных на идентификацию и сокращение последствий двухсторонних рисков (рисунок 4).

Концепция двустороннего риска – превентивный подход, используемый для систематического анализа причин и следствий возможных событий, возникающих как у регулируемого хозяйствующего субъекта, так и в процессе непосредственного регулирования (у регулятора или в экономике и обществе) и разработки соответствующих предупредительных процедур, направленных на предотвращение или уменьшение степени влияния рисков.

Doc19.pdf

Рис. 3. Вариантность применения риск-ориентированного подхода в практике государственного регулирования

Источник: составлено авторами на основе [3]

Doc12.pdf

Рис. 4. Концепция управления двусторонними рисками в практике государственного регулирования

Источник: составлено авторами

Выводы и рекомендации

В качестве основных рекомендаций по применение принципов государственного регулирования в сфере электроэнергетики, направленных на повышение эффективности регулируемого воздействия можно предложить комплекс следующих мер.

1. Уход от дискриминационных подходов при тарифном регулировании. Предполагает снижение ценовой дискриминации по отношению к различным группам потребителей за счет установления эталонного тарифа и выравнивания тарифных ставок для разных потребителей напряжения.

2. Введение практики заключения регуляторных соглашений. Данный механизм предполагает заключение между государством (федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ) и регулируемой организацией долгосрочного соглашения, определяющего гарантированную величину тарифа на электроэнергию на 5 лет. Получая закрепленный соглашением долгосрочный тариф, регулируемая организация берет на себя обязательства в части исключения из тарифа экономически необоснованных инвестиционных затрат, несет ответственность за надежность и качество энергоснабжения.

3. Внедрение интеллектуальных систем учета в энергосистеме, систем управления спросом на электроэнергию (агрегатор управления спросом), цифровых инструментов регулирования (федеральный тарифный светофор, новый порядок формирования сводного прогнозного баланса, калькулятор конечных цен, интерактивная карта). Федеральный тарифный светофор – механизм, который на основе тепловой карты дает регуляторам сигнал о соответствии их решений требованиям законодательства. Калькулятор конечных цен – инструмент, позволяющий потребителю самостоятельно контролировать выставленные счета за потребленную электроэнергию. Интерактивная карта – информационный продукт, аккумулирующий в себе в едином формате массив объективных данных о рыночной ситуации в сфере электроэнергетики. Агрегатор управления спросом – специализированные организации, которые управляют изменением нагрузки группы потребителей и перераспределяют ее в качестве товара на оптовом рынке.

В таблице систематизированы риски, которые возникают как у регулирующего органа, так и у регулируемых организаций, а также представлены возможности описанных выше инструментов регулирования и контроля по минимизации возникающих рисков.

Все эти инструменты направлены на повышение информационной прозрачности контролируемых процессов ценообразования и принимаемых решений, предоставление рыночной информации по тарифам в едином формате, реализацию сплошного контроля за состоянием предприятий электроэнергетического комплекса.

Учет двусторонних рисков в практике государственного регулирования электроэнергетического комплекса

Риски регулирования

Направления снижения рисков

Риски, возникающие у регулируемых организаций

Риски государственного контроля и администрирования

  • Экономически необоснованные решения регулятора
  • Тарифные решения не соответствуют действующим нормам
  • Неточная информация о техническом состоянии объектов энергосистемы

Федеральный тарифный светофор

  • Соответствие принимаемых решений требованиям законодательства
  • Превентивное управление рисками
  • Оперативное взаимодействие между регулятором и регулируемыми организациями

Регуляторные риски

  • Убытки из-за несоблюдения законодательства, стандартов
  • Штрафы со стороны надзорных органов
  • Недополученные выгоды в результате отмены сделок, требующих одобрения антимонопольных органов

Риски изменения макроэкономических показателей

  • Разрозненные данные у федеральных органов исполнительной власти
  • Формирование неточной картины о рыночной ситуации
  • Принятие необъективных решений

Калькулятор конечных цен.

Агрегатор управления спросом

  • Развитие конкурентных отношений (возможность потребителя выбрать тариф и поставщика электроэнергии),
  • Повышение эластичности спроса на электроэнергию
  • Сокращение потерь электроэнергии
  • Интерактивная карта
  • Объективная рыночная ситуация.
  • Повышение прозрачности экономических процессов

Предпринимательские риски

  • Снижение показателей эффективности деятельности, запаса финансовой прочности, рыночной доли
  • Дискриминация, возникающая в результате перекрестного субсидирования
  • Потери электроэнергии в результате хищения

Источник: составлено авторами

Заключение

В представленном исследовании сформулированы основные принципы политики государственного регулирования электроэнергетики, направленные на формирование эффективных механизмов управленческого воздействия, учитывающих интересы всех субъектов экономических отношений, и нивелирующие двусторонние риски, возникающие как в практике экономической деятельности хозяйствующих субъектов, так и в процессе государственного регулирование.

Применение риск-ориентированного подхода и реализация принципа подталкивания позволило сформулировать некоторые направления регулирования электроэнергетического комплекса: уход от дискриминационных подходов при тарифном регулировании; введение практики заключения регуляторных соглашений; внедрение интеллектуальных систем учета в энергосистеме, систем управления спросом на электроэнергию, цифровых инструментов регулирования. Использование представленных инструментов регулирования делает возможным сбор и анализ макроэкономических данных, унификации всех тарифных решений, повышение прозрачности экономических процессов в сфере электроэнергетики.


Библиографическая ссылка

Орлова Л.Н., Васильев Д.А. ПРИМЕНЕНИЕ РИСК-ОРИЕНТИРОВАННОГО ПОДХОДА В ПРАКТИКЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ (НА ПРИМЕРЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА) // Вестник Алтайской академии экономики и права. – 2020. – № 12-3. – С. 584-592;
URL: https://vaael.ru/ru/article/view?id=1552 (дата обращения: 16.06.2024).