Введение
Государственное регулирование как процесс воздействия на экономику в целях обеспечения стабильного уровня развития, предотвращения и нивелирования негативных явлений представляет собой сложный и многогранный механизм формирования и развития экономических отношений и поддержания связей между экономическими субъектами.
Несмотря на многие несовершенства существующей государственной политики, государство сохраняет свое значение и для развития общества, и для развития экономических отношений. И в качестве своеобразного эпиграфа статьи можно представить высказывания двух значимых персон в области экономики и государственной политики. Первое высказывание принадлежит Нобелевскому лауреату по экономике Джорджу Стиглеру, второе – премьер-министру Великобритании Маргарет Тетчер. «У рынка есть только две альтернативы скорректировать провалы рынка: государство и молитва. И оказывается, эти две альтернативы слились воедино» [1, с. 193]. «Мы нуждаемся в государстве и всегда будем нуждаться в нем» [2, с. 14].
В значительной мере государство берет на себя функцию минимизации провалов рынка, связанных с возникновением отрицательных экстерналий и необходимостью предоставления общественных благ. Используя различные экономические рычаги, государство через механизмы совпадения/частичного совпадения интересов участников экономических процессов косвенно обеспечивает автоматическую стабилизацию.
Для любой отрасли экономики власть государства представляет собой как потенциальный ресурс, так и угрозу развития. Центральной задачей регулирования является обоснование привилегий и тягот такого регулирования, применяемых форм и методов регулирования, изучение их влияния на аллокацию ресурсов [1].
Электроэнергетика как базовая отрасль экономики всегда была, есть и будет сферой государственного регулирования в силу ряда объективных причин, связанных со спецификой электроэнергии как товара (без электроэнергии жизнь в современном обществе невозможна, электроэнергия одновременно производится и потребляется), и тем, что отрасль электроэнергетики является по сути глубоко монополизированной и конкурентные отношения в ней развиваются слабыми темпами. Соблюдение баланса интересов электроэнергетических компаний и компаний других секторов национальной экономики, недопущение чрезмерного роста цен для различных групп потребителей, повышение эффективности деятельности электроэнергетических компаний – все эти вопросы лежат в поле зрения государственной политики и требует применения обоснованных инструментов государственного регулирования.
Целью исследования является выработка политики государственного регулирования электроэнергетики как базовой отрасли российской экономики на принципах подталкивания и с применением концепции риск-ориентированного подхода.
Реализация поставленной цели предопределила решение задач, связанных с 1) рассмотрением и уточнением принципов государственного регулирования; 2) формированием риск-ориентированного подхода в практике государственного регулирования; 3) применением риск-ориентированного подхода и принципа подталкивания в практике государственного регулирования электроэнергетической отрасли.
Материалы и методы исследования
Нормативной базой исследования послужили законодательные акты, регламентирующие процессы государственного регулирования электроэнергетического комплекса. Для изучения и анализа существующих теоретических положений и практических рекомендаций по повышению эффективности государственного регулирования экономических процессов в исследовании используются методы качественного контент-анализа и семантического анализа, абстрактно-логический, монографический, компаративистический подход. Эмпирические материалы исследования представлены данными Федеральной антимонопольной службы России, практиками государственного регулирования в России и Евросоюзе, лучшими практиками управления электроэнергетическим комплексом [3-5]. Научной базой исследования послужили труды современных ученых в области государственного управления и регулирования [6-9], построения систем управления с учетом риск-ориентированного подхода [10].
В научной литературе встречается достаточно много определений государственного управления и регулирования, а также часто проводится отождествление этих понятий. В рамках настоящего исследования мы придерживаемся положения, что необходимо разграничить эти две дефиниции, определяя государственное управление как общее генеральное воздействие со стороны государства на социально-экономические процессы, детерминирующее стратегическую направленность развития [11]. Государственное регулирование, в свою очередь, является частью государственного управления, осуществляется на оперативном уровне для воплощения стратегических целей через систему регуляций – нормативных моделей и правил поведения экономических субъектов (рисунок 1).
В настоящее время в Российской Федерации развитие системы государственного регулирования выступает форме дерегулирования, то есть сокращения регулирующего воздействия, и оптимизации действующих регуляторов [7].
Исторически сложилось, что экономические субъекты электроэнергетического комплекса являются естественными монополиями и, соответственно, требуют государственного регулирования. Нобелевский лауреат Дж. Стиглер достаточно критично рассуждал о необходимости и возможностях государственного регулирования этой сферы [1], объясняя на примере электроэнергетики, что прямой эффект государственного регулирования сложно оценить количественно, при этом, даже сложно присвоить ему знак положительно или отрицательно. Однако, эффективность регулирования заключается в двух обстоятельствах: 1) чтобы отдельная электроэнергетическая система не принадлежала в значительной мере и на долгое время никакой монополии; 2) регулирующий орган не способен принудить электроэнергетическую компанию работать так, чтобы соответствовать заданному сочетанию объема производства, цены и издержек. Предприятия могут манипулировать своей средней ценой, внося уместные изменения в сложную тарифную структуру.
Рис. 1. Соотношение понятий «государственное управление» и «государственное регулирование»
Источник: составлено авторами на основе [6,7, 11]
Можно сказать, что основными задачами государственного регулирования электроэнергетического комплекса является уменьшение возможностей монопольной власти и исключение некоторых форм ценовой дискриминации. Теория регулирования должна быть основана на предпосылке о том, что в отсутствии этого регулирования у монополии появляется безраздельная власть. Проводимая государственная политика в части регулирования электроэнергетической отрасли сводится по сути к реализации тарифной политики, регулирующей вопросы ценообразования на продукцию электроэнергетических компаний как субъектов естественных монополий и ограничение уровня их доходности, а также в реализации комплекса антимонопольных мер, регулирующих отношения собственности [9].
Результаты исследования и их обсуждение
Реализуя политику обеспечения устойчивого (стабильного) развития и соблюдения баланса интересов различных экономических субъектов, государство должно опираться на ряд принципов, определяющих вектор принимаемых решений. Еще в 2012 г. экспертами Организации экономического сотрудничества и развития были сформулированы основополагающие принципы государственного управления (Recommendation of the council on regulatory policy and governance), послужившие основой для реализации политики государственного регулирования во многих европейских странах. На рисунке 2 с авторскими дополнениями представлены основные из этих принципов, направленные на расширение возможностей эффективного государственного регулирования.
Реализация принципа целеполагания и ориентации на результат предполагает выстраивание системы государственного регулирования таким образом, чтобы каждая регуляция приводила к достижению значимого социально-экономического результата, при этом, социальные, экономические, экологические выгоды превышали затраты, связанные с получением результата.
Принцип справедливости, конечно, один из самых «сложных» принципов для реализации с той точки зрения, что абсолютной справедливости не существует, но можно добиться соблюдения баланса интересов. Например, долгое время в электроэнергетике проблемой является и остается перекрестное субсидирование. Справедливость и обоснованность правил формирования цен (тарифов) на электроэнергию, позволяющих снижать финансовую нагрузку одних потребителей и перекладывать её на других, является основной темой экономических дискуссий.
Рис. 2. Основополагающие принципы государственного регулирования
Источник: составлено на основе [4,7,8] и дополнено авторами
Важным принципом государственного регулирования также является определение ответственности за работу регуляторов, что проявляется в соблюдении строгой детерминанты «власть = ответственность». Принцип объективной беспристрастности предполагает равенство перед нормами и правилами всех экономических субъектов, при этом сами правила должны быть понятны всем участникам экономических процессов. Также данный принцип определяет оценку справедливости и законности применяемых процедур и правил.
Процессы дерегулирования, то есть сокращения избыточных функций государства требуют снижения регулятивной нагрузки. Снижение регуляторной нагрузки лучше всего иллюстрирует соблюдение нормы «один за один» (one in one out) – при внедрении каждой новой регуляции одна старая регуляция должна ликвидироваться.
Согласованность регуляторной политики на всех уровнях хозяйствования предполагает сохранение целевых ориентиров развития при переходе на разные уровни управления, а также избегание конфликтов и дублирования норм.
Информационная прозрачность является инструментов повышения доверия в обществе, в том числе и доверия к проводимой государственной политике и применяемым методам и инструментам регулирования [12]. На наш взгляд, «информационная прозрачность государственного управления должна выступать в качестве парадигмы устойчивого развития экономических систем; некоторая противоречивость целей развития экономических субъектов может разрешаться через систему предоставления достоверной информации о экономико-управленческих аспектах деятельности» [13].
Непрерывное улучшение процессов государственного регулирования, основанное на цикле PDCA (Plan-Do-Check-Act – планирование-действие-проверка-корректировка) предполагает использование широкого набора управленческих инструментов, включающих учет международных стандартов и лучших практик, планирования и реализация решений на непрерывной циклической основе, проведение оценки регулирующего воздействия на всех этапах политики.
Принцип подталкивания (nudge) [8] является основой мягкого государственного регулирования, учитывающего не только экономические, но и социальные и когнитивно-эмоциональные факторы, влияющие на поведение экономического субъекта и принятие им управленческого решения. Реализация принципа подталкивания проявляется в воздействии на экономические субъекты с целью произведения ими каких-либо действий, положительно влияющих на развитие экономики (подталкивание к экономии ресурсов, в том числе электроэнергии, повышении финансовой грамотности и т.п.).
Применение риск-ориентированного подхода в государственном регулировании, то есть оценки рисков и обмена информации о рисках, анализа текущей ситуации, дает возможность осуществить рациональный выбор методов регуляторного воздействия, а также выработать стратегическое решение.
Концепция риск-ориентированного подхода к регулированию активного развивается в рамках деятельности ОЭСР, Европейкой экономической комиссии ООН и ряда других международных организаций. С недавних пор риск ориентированный подход к надзору за деятельностью хозяйствующих субъектов также активно развивается и в России. При этом риск-ориентированные подходы к надзору применяются и в рамках иных сфер государственного регулирования, таких как экологический надзор, энергетика, строительство [14,15]. Реализация риск-ориентированного подхода рассматривается в достаточно большом количестве научных исследований, эта проблема носит мультидисциплинарный характер. Необходимость правильной оценки рисков и умение управлять ими является лейтмотивом многих исследований [16-19]. Например, медицинские, социологические, политические исследования посвящены построению риск-ориентированных моделей контрольно-надзорной деятельности в области соблюдения санитарных норм, изучению проблем управления социальными и политическими рисками и т.д. Практика применения риск-ориентированного подхода предусматривает концентрацию усилий регулирующих органов на предотвращение нарушений со стороны хозяйствующих субъектов, недопущения нанесения ущерба обществу, государству, бизнес-среде.
В тоже время можно выделить ряд проблем, возникающих при реализации риск-ориентированного подхода в практике государственного регулирования: во-первых, это разнообразие и сложность объектов регулирования, во-вторых, разнонаправленное понимание сути риск-ориентированного подхода регулирующими органами; в-третьих, низкая прозрачность как проводимой регуляторной политики, так и хозяйственной деятельности регулируемых объектов.
Согласно аналитическому обзору «Обмен лучшими практиками применения риск-ориентированного подхода и оценки эффективности в контрольно-надзорной деятельности» [4] задекларированные принципы применения риск-ориентированного подхода, заключающиеся в соблюдении их универсальности, учете информации о рисках, разработке инструментов мотивации руководителей, использование системы оценки результативности и эффективности трактуются разными органами государственного регулирования по-разному (рисунок 3).
Также проблемным моментом является тот факт, что применение риск-ориентированного подхода в практике государственного регулирования рассматривается как процесс минимизации рисков у регулируемых субъектов, в то время как часть рисков может возникать и в процессе регулирования, при реализации тех или иных норм. Компании электроэнергетического комплекса подлежат сразу двум видам регулирования: энергетическому надзору, предполагающему предупреждение нарушений требований по безопасному ведению работ на объектах электроэнергетики (Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору) и государственному контролю за соблюдением антимонопольного законодательства (Федеральная антимонопольная служба России).
На наш взгляд, применение риск-ориентированного подхода необходимо рассматривать в более широкой трактовке и широком понимании, как комплекс мероприятий, направленных на идентификацию и сокращение последствий двухсторонних рисков (рисунок 4).
Концепция двустороннего риска – превентивный подход, используемый для систематического анализа причин и следствий возможных событий, возникающих как у регулируемого хозяйствующего субъекта, так и в процессе непосредственного регулирования (у регулятора или в экономике и обществе) и разработки соответствующих предупредительных процедур, направленных на предотвращение или уменьшение степени влияния рисков.
Рис. 3. Вариантность применения риск-ориентированного подхода в практике государственного регулирования
Источник: составлено авторами на основе [3]
Рис. 4. Концепция управления двусторонними рисками в практике государственного регулирования
Источник: составлено авторами
Выводы и рекомендации
В качестве основных рекомендаций по применение принципов государственного регулирования в сфере электроэнергетики, направленных на повышение эффективности регулируемого воздействия можно предложить комплекс следующих мер.
1. Уход от дискриминационных подходов при тарифном регулировании. Предполагает снижение ценовой дискриминации по отношению к различным группам потребителей за счет установления эталонного тарифа и выравнивания тарифных ставок для разных потребителей напряжения.
2. Введение практики заключения регуляторных соглашений. Данный механизм предполагает заключение между государством (федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ) и регулируемой организацией долгосрочного соглашения, определяющего гарантированную величину тарифа на электроэнергию на 5 лет. Получая закрепленный соглашением долгосрочный тариф, регулируемая организация берет на себя обязательства в части исключения из тарифа экономически необоснованных инвестиционных затрат, несет ответственность за надежность и качество энергоснабжения.
3. Внедрение интеллектуальных систем учета в энергосистеме, систем управления спросом на электроэнергию (агрегатор управления спросом), цифровых инструментов регулирования (федеральный тарифный светофор, новый порядок формирования сводного прогнозного баланса, калькулятор конечных цен, интерактивная карта). Федеральный тарифный светофор – механизм, который на основе тепловой карты дает регуляторам сигнал о соответствии их решений требованиям законодательства. Калькулятор конечных цен – инструмент, позволяющий потребителю самостоятельно контролировать выставленные счета за потребленную электроэнергию. Интерактивная карта – информационный продукт, аккумулирующий в себе в едином формате массив объективных данных о рыночной ситуации в сфере электроэнергетики. Агрегатор управления спросом – специализированные организации, которые управляют изменением нагрузки группы потребителей и перераспределяют ее в качестве товара на оптовом рынке.
В таблице систематизированы риски, которые возникают как у регулирующего органа, так и у регулируемых организаций, а также представлены возможности описанных выше инструментов регулирования и контроля по минимизации возникающих рисков.
Все эти инструменты направлены на повышение информационной прозрачности контролируемых процессов ценообразования и принимаемых решений, предоставление рыночной информации по тарифам в едином формате, реализацию сплошного контроля за состоянием предприятий электроэнергетического комплекса.
Учет двусторонних рисков в практике государственного регулирования электроэнергетического комплекса
|
Риски регулирования |
Направления снижения рисков |
Риски, возникающие у регулируемых организаций |
|
Риски государственного контроля и администрирования
|
Федеральный тарифный светофор
|
Регуляторные риски
|
|
Риски изменения макроэкономических показателей
|
Калькулятор конечных цен. Агрегатор управления спросом
|
Предпринимательские риски
|
Источник: составлено авторами
Заключение
В представленном исследовании сформулированы основные принципы политики государственного регулирования электроэнергетики, направленные на формирование эффективных механизмов управленческого воздействия, учитывающих интересы всех субъектов экономических отношений, и нивелирующие двусторонние риски, возникающие как в практике экономической деятельности хозяйствующих субъектов, так и в процессе государственного регулирование.
Применение риск-ориентированного подхода и реализация принципа подталкивания позволило сформулировать некоторые направления регулирования электроэнергетического комплекса: уход от дискриминационных подходов при тарифном регулировании; введение практики заключения регуляторных соглашений; внедрение интеллектуальных систем учета в энергосистеме, систем управления спросом на электроэнергию, цифровых инструментов регулирования. Использование представленных инструментов регулирования делает возможным сбор и анализ макроэкономических данных, унификации всех тарифных решений, повышение прозрачности экономических процессов в сфере электроэнергетики.