Научный журнал

Вестник Алтайской академии экономики и права

Print ISSN 1818-4057

Online ISSN 2226-3977

Перечень ВАК

Введение

Изучая роль пространственного развития в системе стратегического планирования России, а также факторы, условия, проблемы и риски пространственного развития страны, нельзя обойти тему бюджетного развития. Экономика России – это «многорегионалъный организм, функционирующий на основе вертикальных (центр – регионы) и горизонтальных (межрегиональных) взаимодействий и входящий в систему мирохозяйственных связей» [5, с. 18]. Основной итог развития пространственной экономики России за последние двадцать лет – отсутствие эффективного функционирования общероссийского рынка и возникновение огромной «дифференциации регионов по уровням бюджетной обеспеченности и социально-экономического развития, а также по показателям качества жизни населения» [5, с. 21].

В настоящее время «сокращающееся число регионов-доноров и подавляющее преобладание регионов – реципиентов федеральной поддержки показывают слабость собственной доходной базы региональных бюджетов, безосновательность надежд на формирование ими специальных «бюджетов развития» как основы реализации собственных проектов по развитию территорий для большинства субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований» [3, с. 12].

Это требует не только активизации региональной политики федерального центра, но и совершенствования всех правовых, институциональных, экономических механизмов федеративных отношений.

Цель исследования

Выявить основные недостатки действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего хозяйственную деятельность в пределах Байкальской природной территории, а также определить проблемы выработки механизмов бюджетной поддержки развития и финансирования Иркутской области, Забайкальского края, Республики Бурятия в условиях сложившихся межбюджетных диспропорций. Задачи исследования: проведение анализа пространственного развития страны, и выявить место Байкальского макрорегиона в нем; изучение социально-экономического развития субъектов региона, в части бюджетного финансирования общих инвестиционных проектов.

Материал и методы исследования

При написании статьи был использован материал Единого портала бюджетной системы Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики о развитии регионов, а также нормативно-правовые документы: Законы об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года и др. Применялись методы эмпирического (сравнение) и аналитического исследования (статистический, индексный).

Результаты исследования и их обсуждение

Для изменения сложившейся ситуации Правительством РФ была утверждена, Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (далее СПР) [1].

Основная цель СПР – «сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни людей». В ней раскрыты принципы, приоритеты и основные направления пространственного развития России, представлен приоритетный (целевой) сценарий пространственного развития, выделены перспективные центры экономического роста, макрорегионы, перспективные экономические специализации субъектов Федерации.

Основные принципы СПР – «обеспечение территориальной целостности, единства правового и экономического пространства Российской Федерации» и «создание равных возможностей» для граждан независимо от места их проживания [1].

В Стратегии сформированы 12 макрорегионов: Центральный, Центрально-Чернозёмный, Северный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Южный, Волго-Уральский, Волго-Камский, Южно-Сибирский, Уральско-Сибирский, Ангаро-Енисейский, Дальневосточный.

В Ангаро-Енисейский макрорегион вошли республики Иркутская область, Красноярский край, Тыва, Хакасия. В Дальневосточный макрорегион – республики Бурятия, Саха (Якутия), Забайкальский, Камчатский, Приморский, Хабаровский края, Амурская, Магаданская, Сахалинская области, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ.

Данное объединение в макрорегионы произошло на основе реализации долгосрочных мегапроектов межрегионального сотрудничества как основной идеи объединения регионов с учетом синергетического эффекта от реализации высокопродуктивной экономической специализации каждого региона. Одним из следствий принятия СПР стало выведение социально-экономического развития Байкальского региона из компетенции специальной правительственной комиссии, которая отныне отвечает только за решение проблем Дальнего Востока [2].

Изначально проект «Стратегия пространственного развития» предполагал деление России на 14 макрорегионов, как наиболее полно отражающие сложившиеся социально-экономических связи, выделяя отдельно Байкальский макрорегион – куда должны были войти Республика Бурятия, Иркутская область и Забайкальский край.

В основе экономического объединения данных субъектов лежали интеграционные проекты, охватывающие развитие территории озера Байкал и его водосборной зоны. Соответственно, если объединение не произошло, то возникает вопрос как геостратегическое и геоэкономическое районирование, касающееся проблем развития озера Байкал, будет осуществляться на практике? Как будет происходить дальнейшее развитие бюджетного финансирования общих инвестиционных проектов субъектов Байкальского региона и естественных экономических границ макрорегионов?

В то же время федеральные органы власти в целях исключения дублирования мер государственной поддержки утверждают, что «будут учитывать перспективные экономические специализации граничащих с ним субъектов Российской Федерации и входящих с ним в состав одного макрорегиона» [6].

Конечно же, по уровню социально-экономического развития субъекты Байкальского макрорегиона не сравнимы между собой. Согласно, рейтинга кредитной надежности агентства АКРА, Иркутская область входит в 12 субъектов Российской Федерации с высоким уровнем кредитной надежности «Стабильный», вместе с Челябинской, Липецкой, Самарской областей и Пермского края, выше, чем в Приангарье только у 4 регионов – городов Москва и Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкого автономного округа и Московской области. Высокой оценке способности Иркутской области исполнять принятые на себя обязательства способствовал быстрый рост и структурные изменения в региональной экономике в последние годы. АКРА положительно оценило решения Правительства региона по использованию достигнутого за последнее два года роста собственных доходов бюджета для финансирования, так называемого, «бюджета развития», объем которого увеличился в 1,7 раз – с 12,4 млрд рублей в 2015 году до 21,1 млрд рублей по итогам 2017 года [11].

Это, по мнению аналитиков, с одной стороны, позволяет сохранить гибкость бюджета, с другой, – способствует улучшению инфраструктуры и росту социальной и инвестиционной привлекательности региона. Как действенная была отмечена политика региональных властей по выявлению неэффективных или избыточных расходов, в том числе на уровне подведомственных организаций. Соответствующий, по методологии АКРА, минимальному уровню риска объем долговых обязательств и расходов на их обслуживание характеризует долговую политику Иркутской области как сбалансированную. Имеющийся уровень ликвидности бюджета позволяет своевременно обслуживать расходы без экстренного внутригодового привлечения краткосрочной банковской задолженности и без наращивания просроченной кредиторской задолженности. Прогноз изменения рейтинга «Стабильный» отражает мнение аналитиков о том, что высокие темпы роста экономики Иркутской области продолжат способствовать обеспечению сбалансированности областного бюджета, а руководство региона будет придерживаться взвешенной политики в отношении расходов, демонстрируя умеренный дефицит регионального бюджета.

Обобщенный результат наращивания продуктивности предприятий – это поступление налогов на прибыль в консолидированный бюджет субъекта (табл. 1).

Таблица 1

Поступление платежей в консолидированный бюджет субъектов Байкальского региона в 2016–2018 гг., млрд руб. [7]

Так, консолидированный бюджет Иркутской области – имеет тенденцию роста: в 2017 г. прирост платежей составил 10,8 % по отношению к предыдущему году, а в 2018 г. темп роста 120,7 % был весьма значимым. Поступления налога на прибыль в 2018 г. увеличились и составили 116,38 млрд руб. В целом налоговые доходы консолидированного бюджета Иркутской области в 2016–2018 гг. существенно увеличились: за эти годы они выросли на 29 % и в 2018 г. составили 160,2 млрд руб. Тем самым по темпам роста доходов Прибайкалье заняло третье место в Сибирском федеральном округе и 17-е место в стране.

Поступление налоговых доходов в консолидированный бюджет Республики Бурятия в 2017 году снизился по сравнению с 2016 годом, но в целом за период 2016–2018 гг. доходы увеличились на 14,8 % и составили 32,4 млрд руб. в 2018 году. Консолидированный бюджет Забайкальского края имеет повышательную тенденцию, но в разы уступает по объему бюджету Иркутской области. Поступление платежей по налогу на прибыль в 2016–2018 гг. увеличились на 21,7 %, а рост всех налоговых доходов на 16,3 %.

В Иркутской области приток инвестиций в основной капитал по итогам 2018 г. составил 276,8 млрд руб., что на 8 % выше уровня 2017 г. – 256,9 млрд руб. и обеспечило региону второе место по показателю объема инвестиций в основной капитал среди регионов Сибирского федерального округа [8].

По инвестиционному риску в 2018 г. Прибайкалье заняло 44-е место, улучшив показатель прошлого года (46-е место), при этом наибольший риск отмечен в сфере экологической, наименьший – финансовой. Последняя своими ресурсами открывает «окно возможностей» для интенсификации экономического развития и приращения производственного потенциала компаний, обеспечивая темпы научно-технического прогресса. В 2017 г. Минфин России присвоил Иркутской области первое место качества управления региональными финансами за работу в этой сфере в 2016 г. Доходы консолидированного бюджета Иркутской области в 2016–2018 гг. существенно прибавляли и, достигнув двухлетнего темпа роста 27 %, опережали по нему многие субъекты Российской Федерации.

По итогам 2018 г. доходы консолидированного бюджета Иркутской области составили 193,6 млрд руб., что на 29,2 млрд руб. (+17,8 %) выше поступлений за аналогичный период прошлого года. Соответственно и исполнение по расходам консолидированного бюджета за то же время (117,2 млрд руб.) стало на 7,3 % больше, чем в 2017 г.

Консолидированный бюджет Республики Бурятия исполнен по доходам на 64,77 млрд рублей или 101,8 % к плану; по расходам на 65,18 млрд рублей или 97,3 % к плану. Дефицит составил 379,1 млн рублей или 1,1 % к объему налоговых и неналоговых доходов. В 2018 году осуществлялась реализация 21 государственной программы Республики Бурятия, которые распределены по 4 основным направлениям. По сравнению с 2017 годом исполнение республиканского бюджета за 2018 год по доходам характеризуется значительным ростом собственных налоговых и неналоговых доходов (в абсолютных значениях прирост по сравнению с 2017 годом составил 4,4 млрд рублей или 15,7 %). По основным доходообразующим налогам темп роста составил – по налогу на прибыль организаций 128,7 %, налогу на доходы физических лиц – 110,4 %, акцизам – 111,2 %, налогу на имущество организаций – 123,1 %.

Бюджет республики является социально направленным, на развитие социальной сферы в рамках 6 государственных программ направлено 37,2 млрд. рублей или 64,9 % от общей суммы расходов. Наибольший удельный вес занимают расходы, направляемые на разделы: «Социальная политика» – 26,4 %, «Образование» – 25,2 %, «Здравоохранение» – 10,4 %. Расходы по разделу «Национальная экономика» составили 13,8 %. Объем государственного долга Республики Бурятия на 1 января 2019 года составил 11,9 млрд рублей, предельные параметры по объему государственного долга, установленные законодательством Российской Федерации и Республики Бурятия, соблюдены. Просроченной задолженности по долговым обязательствам Республика Бурятия не имеет.

Совокупный объем инвестиций в основной капитал в регионах России в 2018 году вырос на 3,2 % по сравнению с 2017 годом. Объем притока прямых иностранных инвестиций в первом квартале 2019 года увеличился сразу на 18,1 %. Правда, позитивная динамика характерна далеко не для всех территорий: в Республике Бурятия в 2018 году бизнес инвестировал на 31,1 % меньше, чем в 2017 г.

Как признают в Совете Федерации «…вклад Байкальского региона в экономику Российской Федерации по сравнению с его ресурсным потенциалом остается незначительным. Объем валового регионального продукта, произведенного в макрорегионе в 2013 году, составил всего 7,6 процента от общего объема валового регионального продукта Сибирского федерального округа. Ряд негативных факторов, связанных с природными, экономическими, демографическими и другими условиями в макрорегионе, сдерживает реализацию его экономического потенциала. К числу наиболее серьезных проблем относятся: миграционный отток населения (с 1990 года численность населения сократилась более чем на 20 процентов), низкий уровень и качество жизни населения, неразвитость экономической инфраструктуры в связи с недостатком инвестиционных ресурсов…» [10]. Ситуация за последний период практически не изменилась. Доходы населения в субъектах Байкальского региона почти на четверть ниже, чем у среднестатистического россиянина – при более высоких затратах на коммунальные услуги и продукты.

Масштабные инвестиционные задачи могут быть успешно решены только при достаточных доходах бюджетов субъектов Байкальского макрорегиона. А для субъектов Байкальского макрорегиона характерна существенная зависимость доходной части от межбюджетных трансфертов, выделяемых из «вышестоящего» бюджета (табл. 2).

Одной из отличительных особенностей территорий Байкальского региона является значительный «разброс» показателя доходной части консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на душу населения. Так, доходы консолидированного бюджета на душу населения колеблются в диапазоне от 58 до 73 тыс. рублей. В такой ситуации проблемы финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Байкальского региона приобретают критически важное значение.

По состоянию на 01.09.2019 г. бюджетная обеспеченность Иркутской области – 46,7 тыс. руб., Забайкальского края – 28,0 тыс. руб., в Бурятии – 22,4 тыс. руб.

Бюджетные ресурсы, получаемые за счет собственных доходных источников и межбюджетных трансфертов, недостаточны для исполнения расходных обязательств (табл. 3).

Таблица 2

Исполнение консолидированного бюджета субъекта РФ по доходам на 01.09.2019 г.

Таблица 3

Расходы бюджета субъектов Байкальского региона, млрд.руб.

Согласно экспертным оценкам, для того чтобы «преодолеть негативные последствия хронического недофинансирования социальной сферы в предыдущие годы и создать оптимальные условия для развития науки, образования, культуры, здравоохранения требуется увеличить государственные расходы на образование в 1,3 раза, на здравоохранение – в 1,9 раза и на науку – в 1,5 раза» [9].

Объем задолженности регионов по коммерческим кредитам к 1 июля 2019 г. сократился на треть. Об этом сообщается в отчете Счетной палаты о ходе исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов за первое полугодие 2019 г.

Хотя можно отметить увеличение объема общего профицита регионов: общий объем доходов в первом полугодии 2019 г. превысил расходные статьи на 6,7 млрд руб., по сравнению с 2018 г. данный показатель вырос более чем на треть.

Кроме того, ни для кого не секрет «бюджетная система, сложившаяся в России 10 лет назад, парадоксальна: при традиционно профицитном федеральном бюджете почти все регионы и муниципальные образования дефицитны. Природа дотационности российских регионов и муниципалитетов кроится в характере распределения налогов по уровням власти и в специфике межбюджетных отношений. Несоответствие закрепленных налогов расходным обязательствам – характерная черта и причина вертикального дисбаланса российской бюджетной системы» [4, с. 4].

При разработке и реализации федеральных целевых программ, предусматривающих вложение бюджетных инвестиционных ресурсов в экономику этих регионов, возникает проблема корректной оценки потребностей в финансовых ресурсах, исходя из объемов, фактически предусмотренных расходными статьями бюджета. А недостаточность бюджетных ресурсов на местах не позволяет субъектам Российской Федерации и муниципалитетам планировать и осуществлять собственную инвестиционную политику, направленную на развитие экономики региона. Практика планирования и осуществления федеральным центром инвестиционных проектов является почти единственным механизмом стимулирования экономических процессов, повышения налогового потенциала регионов и муниципалитетов. Яркий пример – финансирование крупных инвестиционных проектов (более 5 млрд руб.) из федерального бюджета составляет 25 % всех инвестиций, их которых на Иркутскую область приходится почти две трети, Забайкальский край – одна пятая часть, а на – Республику Бурятия – 5 %. Проблемным является и то, что в федеральном бюджетном законодательстве отсутствуют положения, на основе которых должны быть обеспечены стабильные и долговременные источники доходов регионов и муниципалитетов.

Выводы (заключение)

Таким образом, преобразования происходящие в Байкальском регионе часто являются спонтанными и непоследовательными. Необходимо создание условий и предпосылок развития обширного региона в направлении формирования диверсифицированной и социально-ориентированной современной экономики. И как следствие требуется разработка механизмов эффективного бюджетного взаимодействия.

Политика субфедерального уровня характеризуется в субъектах Байкальского макрорегиона отсутствием преемственности, частой сменяемостью приоритетов, неспособностью элиты консолидировано с исполнительной властью защищать и лоббировать социально-экономические интересы регионов на федеральном уровне, а «система выравнивания через систему федеральных трансфертов в России запутана и малоэффективна. Уровень бюджетной обеспеченности российских регионов может отличаться многократно» [4, с. 5].

Для Байкальского региона инновационный сценарий возможен только при реализации долгосрочных инфраструктурных, территориальных, финансовых проектов и программ, нацеленных на комплексное многоотраслевое развитие.

Главная задача сегодня – это преодоление кризиса в стране, нормализация экономических условий и создание благоприятного климата для инвестиций, включая зарубежные инвестиции, а также внедрение современных экологичных технологий производства для успешного развития Байкальского региона.

Объединение Иркутской области, Республики Бурятия, Забайкальского края в Байкальский макрорегион уже не произойдёт, но мы выражаем определенный оптимизм в инициировании национального проекта, где развитие Байкальского макрорегиона могло бы рассматриваться как составная часть и в итоге появилась бы возможность проработки нового интеграционного проекта, охватывающего данные субъекты, что в свою очередь может помочь в решении проблемы сокращения межрегиональных диспаритетов и позволит усовершенствовать систему межбюджетных отношений в данных регионах.

Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (проект № 19-010-00906 А «Развитие теоретических подходов и разработка механизмов эффективного взаимодействия субъектов Байкальского макрорегиона в условиях пространственного развития»).