Введение
Управление социально-экономическим развитием через реализацию различных госпрограмм способствует повышению эффективности и прозрачности бюджетных расходов. На данный момент было доказано, что программный подход к исполнению бюджета является наиболее результативным. Вместе с тем, следует обратить внимание, что даже такой признанный метод требует трансформации с учетом трендов экономики.
Цель исследования
Целью данного исследования является определение направлений совершенствования программно-целевого подхода с помощью дефиниции проблемных участков в территориальном разрезе.
Материал и методы исследования
Информационной базой исследования выступили государственные программы Волгоградской области за период их плановой реализации в 2014–2020 годах. В работе были использованы методы теоретического познания и эмпирического анализа, предполагающие сравнение и измерение изучаемых процессов. В работе задействованы отчеты региональных комитетов, ответственных за реализацию программ, а так же нормативно-правовые аспекты действующего Постановления Администрации субъекта Федерации от 11 октября 2016 года № 557-п «Об утверждении перечня государственных программ Волгоградской области» [1].
Результаты исследования и их обсуждение
Оценивая социально-экономическое положение Волгоградской области, нужно обозначить, что большинство показателей социального развития региона находятся ниже среднероссийского уровня. Учитывая взаимосвязь положения региона с качеством реализации программ, выделим проблемные аспекты, которые затрудняют исполнение бюджетного планирования на территории Волгоградской области.
В период исследования на территории Волгоградской области реализуется 23 государственных программ, по одной из которых финансирование на 2018 год не предусматривалось. Общая сумма расходов в 2018 году за счет всех источников финансирования составила 130537,1 млн рублей, что соответствует 95,6 % финансовой потребности, определенной в самих программах. Структура фактических расходов госпрограмм в разрезе источников финансирования представлена на рис. 1.
Согласно отчетам ответственных исполнителей, оценка эффективности реализации 23 государственных программ дала следующие результаты:
– с высокой эффективностью реализации оценены 17 государственных программ (74 % от общего количества);
– со средней эффективностью реализации – 3 госпрограммы (13 %);
– с удовлетворительной эффективностью реализации – 3 госпрограммы (13 %).
Сравнительный анализ данных показал, как высокую эффективность программ при неполном финансировании, так и, наоборот, низкую эффективность при полном финансировании. Отмечается дисбаланс между оценкой эффективности госпрограмм и уровнем финансовых затрат на их реализацию, что является свидетельством отсутствия взаимоувязки ресурсов и результатов в утвержденных госпрограммах. При отсутствии в течение ряда лет финансирования из всех источников госпрограммы «Развитие промышленности Волгоградской области и повышение ее конкурентоспособности» оценка эффективности ее реализации составляет ежегодно не менее 100 процентов. Вместе с тем, Порядком № 423-п [2] определено, что «эффективность реализации государственной программы – это соотношение достигнутых целевых показателей и ресурсов, затраченных на их достижение».
Помимо этого установлено, что по ряду показателей плановые значения 2018 года ниже фактически сложившихся за 2017 год, что свидетельствует о необоснованном занижении плановых показателей с целью достижения более высокого результата их исполнения. Примеры таких случаев приведены в таблице.
Рис. 1. Финансирование государственных программ по источникам поступления средств Волгоградской области за 2018 год, тыс. рублей. Источник: http://docs.cntd.ru/document/441767922
Сведения о достижении значений целевых показателей государственных программ Волгоградской области
|
Наименование |
Факт 2017 года |
План 2018 года |
Факт 2018 года |
|
ГП «Информационное общество» |
|||
|
Доля государственных и муниципальных услуг, которые можно получить в электронном виде, в общем объеме государственных и муниципальных услуг, информация о которых опубликована в государственной информационной системе «Региональный реестр государственных и муниципальных услуг (функций) Волгоградской области» |
95 |
85 |
95 |
|
Доля электронного документооборота органов исполнительной власти Волгоградской области в общем объеме документооборота |
90 |
75 |
85 |
|
ГП «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» |
|||
|
Индекс производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий (в сопоставимых ценах) в % к предыдущему году |
113,6 |
94,8 |
103 |
|
Индекс производства продукции растениеводства в хозяйствах всех категорий (в сопоставимых ценах) в % к предыдущему году |
118 |
93,8 |
101,7 |
|
Индекс производства продукции животноводства в хозяйствах всех категорий (в сопоставимых ценах) в % к предыдущему году |
102,7 |
97,5 |
106,8 |
|
ГП «Формирование доступной среды жизнедеятельности для инвалидов и маломобильных групп населения в Волгоградской области» |
|||
|
Доля инвалидов, обеспеченных техническими средствами реабилитации в соответствии с региональным перечнем технических средств реабилитации в рамках индивидуальной программы реабилитации или абилитации инвалида, ребенка-инвалида, в общей численности инвалидов Волгоградской области (%) |
85 |
60 |
71 |
|
ГП «Развитие физической культуры и спорта в Волгоградской области» |
|||
|
Численность спортсменов Волгоградской области, включенных в список кандидатов в спортивные сборные команды РФ по олимпийским видам спорта |
55 |
16 |
49 |
|
Доля учащихся и студентов, систематически занимающихся физической культурой и спортом, в общей численности учащихся и студентов |
81,7 |
74 |
84,1 |
Источник: http://www.ksp34.ru/activity.
Помимо обозначенного, следует выделить и другие проблемные участки, выявленные при анализе отчетов главных распорядителей бюджетных средств:
1. Недостаточность финансирования, выявленная на этапе реализации программ. Данная ситуация сложилась в связи с неувязанностью с ресурсным обеспечением программы, что противоречит определению государственной программы, обозначенному в Порядке № 423-п [2]. Так, при реализации программы «Социальная поддержка и защита населения Волгоградской области»: не выполнено 4 мероприятия по причине отсутствия ассигнований в бюджетной росписи, не достигнуто 2 показателя подпрограммы «Формирование доступной среды жизнедеятельности для инвалидов и маломобильных групп населения» [3].
2. По отдельным государственным программам выявлена избыточность состава целевых показателей (индикаторов). По подпрограмме программы «Развитие здравоохранения в Волгоградской области» количество рекомендованных к достижению целевых показателей достигает 72. Для их достижения перед исполнителем поставлено более 20 задач. Столь значимое расширение границ внедрения программ должно способствовать большему охвату существующих проблем, но, с другой стороны, способствует уменьшению эффективности в связи с «распылением» внимания в заданной сфере деятельности;
3. Постановка недостижимых целей, непредусмотрительность принимаемых программ. По некоторым программам в объем предусмотренных средств не были включены дополнительные источники финансирования, поэтому по ряду мероприятий не удалось достичь положительного эффекта. Так, отчет о результатах выполнения программы «Развитие рынка труда и обеспечение занятости в Волгоградской области» показал, что мероприятие «Предоставление государственной услуги по организации временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время» в части выплаты заработной платы зависит не только от объема средств областного бюджета, предусмотренного государственной программой, но и от средств работодателей, не включенных в программу;
4. Невозможность приведения расходов Программы к объёму ассигнований, предусмотренному бюджетной росписью, с одновременной корректировкой ожидаемых результатов. Данное условие позволило достичь запланированных результатов от мероприятий Программы на более высоком уровне. Однако Порядок № 423-п [2] не предусматривает возможность изменения финансового обеспечения государственной программы в соответствии с бюджетной росписью. При этом на федеральном уровне такая возможность предусмотрена;
5. Усложненность процедуры формирования, реализации, мониторинга программы ввиду чрезмерного количества участников, внедрении излишних этапов согласования.
Для усовершенствования бюджетирования на региональном уровне следует обратить внимание на качество проводимого финансового контроля, а также внедрить принципы проектного управления в государственную деятельность.
Государственный контроль позволяет достичь максимальной эффективности от расходования бюджетных средств, и осуществляет их целевое использование. Данное положение отражено в Федеральном законе от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [4], где законодатели определили не только целевое и эффективное использование средств государственного бюджета, но и порядок осуществления аудита реализуемости и оценки результативности достижения поставленных целей для социально-экономического развития в качестве самостоятельных задач органа внешнего государственного контроля.
Рассматривая государственный контроль как важный элемент программно-целевого управления, следует обозначить возможные направления совершенствования в данной области:
1. Для улучшения деятельности контрольных органов не только в регионе, но и на российском, муниципальном уровне, следует внедрить единую информационную платформу для сбора, обработки и использования информации, связанной с практической деятельностью контрольных органов.
2. Внедрение передовых технологий, цифровизация контрольной деятельности, формирование единого информационного пространства для граждан. Информатизация контрольной деятельности повысит эффективность государственных расходов, обеспечит открытость бюджетов – контроль за доходами и расходами каждого получателя бюджетных средств.
3. Создание единой методики контроля эффективности государственных расходов. Переход к аудиту эффективности расходования средств и внедрение единой методологии в анализе и оценке целесообразности бюджетных расходов позволит достичь большей отдачи от реализации государственной политики.
На территории Волгоградской области, контрольно-счетные органы уже сделали основной шаг в реализации данных направлений, создав Ассоциацию контрольно-счетных органов Волгоградской области, тем самым повысив координацию между ее участниками. Ассоциация послужила фундаментом для совершенствования контрольной деятельности и позволила создать эффективную систему внешнего и внутреннего финансового контроля, усовершенствовать взаимодействие контрольных органов на всех уровнях в рамках единой системы [5].
Помимо обозначенного, следует отметить, что была принята Стратегия развития Контрольно-счетной палаты на 2018–2024 гг. [6], которая определена как содействие социально-экономическому развитию Волгоградской области путем повышения ориентации региональных органов власти на общественные интересы. Для реализации обозначенной Стратегии развития данному органу следует действовать, учитывая современные тенденции в российской экономике, а именно процесс цифровизации экономических процессов и внедрение новых технологий.
Таким образом, обозначим, что в рамках совершенствования контроля (аудита) на территории региона проводятся мероприятия по содействию в повышении эффективности и качества управления региональными ресурсами как необходимое условие для обеспечения социально-экономического развития Волгоградской области.
В России активно развивается государственное управление общественными финансами путем внедрения принципов проектного управления в реализацию стратегических целей через государственные программы. Причиной внедрения механизма проектного управления в систему государственного менеджмента является достижение максимальной эффективности реализации национальных задач социально-экономического развития и оценки различных вариантов достижения заявленных целей с использованием лучших практик обоснования и структурирования инициатив в виде проектов. Фактически начат переход к эффективному менеджменту на оперативном и операционном уровне управления с целью более результативной, продуманной и рациональной реализации государственных программ (рис. 2).
В контексте ислледования следует обозначить отличие «программы» от «проекта». В соответствие с Постановлением Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» [7]: «проект – комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений»; «программа – комплекс взаимосвязанных проектов и мероприятий, объединенных общей целью и координируемых совместно в целях повышения общей результативности и управляемости». Поэтому можно сказать, что «проект» есть продукт декомпозиции мероприятий программы, а, соответственно, «программа» представляет собой совокупность проектов.
Так, по итогам заседания президиума Совета были обозначены пять пилотных государственных программ, которые с 2018 года переходят на проектное управление: «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, «Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», «Развитие транспортной системы» [8].
Рис. 2. Модель проектного управления. Источник: http://government.ru/docs/29710/
Причинами такой государственной политики нужно обозначить то, что программное планирование имеет ряд проблем, неточностей, с которыми столкнулись власти на пути к достижению установленных стратегических целей [10].
Можно обозначить следующие преимущества применения принципов проектного управления в реализации программно-целевого подхода [11]:
– планирование в проектной деятельности является ключевой составляющей, планы позволяют прочертить четкую траекторию к цели, поэтому, в результате такой деятельности каждый участник представляет, что делать и как, появляется ясность, предсказуемость и конкретное понимание цели;
– гибкость в управлении. Возможность отделения критичных от некритичных задач и, подстраиваясь под ситуацию, менять планы в угоду реализации и достижению поставленной цели. У проектной команды есть возможность управлять приоритетами и выполнять в первую очередь наиболее важные задачи, а не все сразу;
– упрощенное межведомственное взаимодействие. Назначенный руководитель проекта получает право давать поручения напрямую, а не проходить полные цепочки согласования (в рамках, указанных в действующем законодательстве);
– определена четкая структура и формат государственных программ, выделяются проектная и процессная части;
– ограниченность целей, не более 5 конкретных и измеримых целей;
– ранжирование входящих в программу проектов, в зависимости от их влияния на цели данной программы и возможность их реализации при данном ресурсном ограничении, а так же имеющихся рисков.
Выводы или заключение
Таким образом, нужно отметить, что в рамках бюджетного планирования акцент на эффективности государственных расходов определяется на стадии формирования программ, при определении необходимых результатов от действия целевой политики, а затем определяется необходимое ресурсное обеспечение для достижения поставленных целей. Именно такой подход позволяет осуществлять качественный контроль за бюджетными расходами, включающий: целевой характер расходования, результаты расходования средств [12].
На данный момент внедрение в государственное управление механизма проектного менеджмента на практике уже показало себя с лучшей стороны. Данный факт указывает на то, что проектное управление гармонично вписывается в уже существующую организационную структуру государственного сектора и может эффективно внедряться в сложившуюся систему управления для достижения положительных результатов.