Ведение
Развитие любого государства характеризуется, прежде всего, проведением реформ в различных сферах общественной жизни: социальной, экономической, политической и тому подобное. Особого внимания требуют реформы местного самоуправления и территориальной организации власти, ведь именно от их результативности зависит уровень жизни населения и благосостояние всей страны. Мероприятия, связанные с совершенствованием бюджетной системы и системы местного самоуправления, должны быть направлены на достижение бюджетной децентрализации и перераспределение полномочий в пользу органов местной власти. Одним из определяющих факторов эффективности подобных реформ является использование инновационных инструментов как разновидности финансовых инструментов стимулирования регионального развития.
К инновационным инструментам стимулирования регионального развития относятся инновационные инвестиции, инвестиционные гранты, а также гендерно-ориентированное бюджетирование. Среди ряда финансовых инструментов стимулирования регионального развития, особенно стоит отметить гендерно-ориентированное бюджетирование, которое направлено на учет интересов и потребностей различных категорий граждан в процессе формирования и исполнения бюджета, а потому является актуальным для исследования.
Новые ориентиры развития страны в перспективе, ключевые цели и задачи гармоничного партнерства в обществе, переориентация воплощения гендерных подходов как составляющей демократии требуют изменений в стратегии достижения гендерного равенства через призму гендерно-ориентированного бюджетирования. Поэтому вопросы внедрения гендерных принципов в бюджетный процесс и обеспечения потребностей мужчин и женщин являются приоритетными, а создание действенного инструмента достижения гендерного равенства подчеркивает актуальность одной из основных проблем бюджетной политики Российской Федерации – эффективности использования бюджетных средств как на федеральном, так и на региональном уровнях. Особого внимания требует исследования гендерно-ориентированного бюджетирования на региональном уровне в контексте стимулирования развития регионов как действенного финансового инструмента, получившего широкое распространение в развитых странах и доказал на практике свою эффективность.
Изучением вопросов гендерного бюджетирования занимались многие отечественные и зарубежные ученые, такие как: Т.С. Виноградова, Л.С. Ржаницына, Е.Б. Мезенцева, Ф. Сэррэф.
Однако, на наш взгляд, в работах отечественных и зарубежных ученых недостаточно раскрыты темы финансовых механизмов и инструментов гендерно-ориентированной социальной политики.
Целью статьи является исследование инновационных инструментов стимулирования развития регионов в части внедрения гендерно-ориентированного бюджетирования в бюджетный процесс на местном уровне.
Результаты и методы исследования
Гендерно-ориентированное бюджетирование позволяет оценить последствия и результаты бюджетных мер для мужчин и женщин с точки зрения перспективы государственного финансирования. Это делает проще бюджетную информацию и является основанием для определения процесса интеграции гендерного аспекта в рамках различных видов политики и его последующего отражения в бюджете. Гендерно-ориентированное бюджетирование способствует повышению уровня социально-экономической защищенности населения, обеспечению гендерного равенства и развития демократических принципов управления, а также повышает качество предоставляемых услуг, способствует экономической эффективности распределения финансовых ресурсов и влияет на стимулирование регионального развития. На нормативном уровне понятие «гендерно-ориентированный бюджет» и «гендерно-ориентированное бюджетирование» были предложены в Платформе действий, принятой на Пекинской конференции (1995 год). Отмечается, что правительства должны приложить все усилия для систематического изучения того, каким образом государственный сектор затрат приносит пользу женщинам, и корректировать бюджеты для обеспечения равного доступа к ним (п. 346). «Это потребует учета гендерной проблематики в бюджетных решениях по политике и программ, а также адекватного финансирования специальных программ для обеспечения равенства между женщинами и мужчинами» (п. 345) [1].
По мнению Л.С. Ржаницыной гендерный бюджет – это «современная социальная технология, имеющая ввиду внедрение в правительственную политику принцип учета интереса по социополовому признаку» [2]. Такой анализ можно рассматривать как общественное участие в бюджетировании, под которым понимается «непрерывный процесс переговоров между гражданским обществом и властью по поводу реализации законных прав и интересов (предпочтений) граждан и социальных групп в бюджете, соответственной объективная и субъективная составляющие», проводимое в интересах преодоления гендерного неравенства [3 с. 7]. Применение данного подхода возможно на различных уровнях: от государственного до областного, краевого или республиканского бюджетов. Кроме того, современные исследования доказали, что развитые страны достигли своих социально-экономических показателей во многом за счет приоритетов в области равных прав и равных возможностей для женщин и мужчин.
Ф. Сэррэф считает, что «гендерная составляющая проявляется в анализе общественных расходов, при определении значений и воздействий, оказываемых в отношении женщин и девочек по сравнению с мужчинами и мальчиками» [4]. Это особая стратегия бюджета, которая направленна на регулирование занятости, образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, социальной защиты, воспитания детей и т. д. Такой принцип распределения финансов следует отличать от целевого финансирования программ по отношению к определенной группы населения. Включение гендерной составляющей ориентировано на «политику, аналитические инструменты которой применяются в процессе составления бюджета различных направлений социальной политики, результат которой может быть прослежен [5].
В общем, гендерный бюджет (другие названия – гендерно-чувствительный бюджет, гендерно-ответственный бюджет, гендерно-ориентированный бюджет) – это анализ и создание государственного или местного бюджета, ориентированного на установление различий его влияния на различные группы женщин и мужчин, предусматривающий обязанность государства по социальным статьям и переноса их в бюджетные обязанности. В более широком смысле гендерный бюджет – это инструмент, который дает возможность реализовывать государственную политику обеспечения равных прав и возможностей женщин и мужчин за счет бюджетных средств. Конечная цель гендерно-ориентированного бюджетирования заключается в том, чтобы в стране были приняты и выполнялись бюджеты и программы, в которых учитываются конкретные потребности мужчин и женщин [6].
Следует отметить, что интегрирование гендерного подхода к процессам бюджетирования заключается в устранении разрыва между разработкой политики равных прав и возможностей женщин и мужчин и ассигнованиям ресурсов на ее внедрение. Это касается не только прямого финансирования политики гендерного равенства, но и косвенного (интеграции гендерного аспекта в процесс принятия бюджетных решений по разработке политики, стратегий, планов и программ в различных отраслях и регионах). Гендерное планирование бюджета с
Раскрывая гендерно-ориентированный бюджет, следует обратить внимание и на его принципы. Так, существует несколько ключевых принципов, на которые возлагается гендерно-ориентированное бюджетирование:
- понимание гендера – знание того, как гендер и гендерные отношения построены в обществе и как их оценивает правительство. Такой принцип является отправной точкой в работе по исправлению гендерного неравенства и в направлении равного общества;
- политическая воля (привязанность), что продемонстрированная политическими лидерами, – означает установление видение и обеспечение работы по гендерному равенству на долгосрочную перспективу;
- установление новых требований к системе сбора статистических данных – существенные недостатки по сбору данных препятствуют проведению гендерно-чувствительного анализа. Данные с разбивкой по полу является необходимым условием для оценки влияния гендерной политики;
- прозрачность, партнерство и сотрудничество между специалистами по бюджетированию и экспертов в области гендерного равенства, а также участие заинтересованных сторон вне правительства на всех этапах деятельности.
Указанные принципы должны стать исходными принципами для развития гендерного бюджетирования в государстве в контексте проведения реформ в бюджетной сфере и способствовать социально-экономическому развитию регионов. Потенциал гендерно-ориентированного бюджетирования достаточно большой, а его внедрение имеет много преимуществ. Опыт зарубежных стран свидетельствует, что гендерно-ориентированное бюджетирование способствует повышению эффективности государственных расходов, качества программ и услуг для населения, привлечения общественности к участию в бюджетном процессе, темпов экономического развития территорий [7]. Работа с гендерно-ориентированным бюджетированием состоит из трех основных компонентов, которые взаимосвязаны между собой:
1) проведение гендерного бюджетного анализа;
2) внесение изменений в программы и бюджеты по результатам гендерного бюджетного анализа для достижения гендерного равенства;
3) системная интеграция гендерно-ориентированного бюджетирования в процессы планирования бюджета на государственном и местном уровнях.
Основными направлениями деятельности в работе с гендерно-ориентированным бюджетированием являются: гендерный анализ; формулировка целей гендерного равенства; контроль; усовершенствования документов, которые являются основой для принятия решений. Выбор инструментов и метода анализа зависит от многих факторов. В каждом случае предлагаемая методика будет особенности, которые требуют разработки отдельного руководства для внедрения технологии на каждом из уровней [6].
Первым шагом в процессе гендерно-ориентированного бюджетирования является сравнительный анализ влияния бюджета на положение различных социальных групп. Этот тип анализа помогает выявить, в какой степени бюджеты уменьшают, увеличивают или стабилизируют неравенство между мужчинами и женщинами. Поэтому основными для тех, кто занимается гендерным бюджетированием, должны быть не только интересы женщин и мужчин, но и различные потребности молодежи и пожилых людей, сельского и городского населения и тому подобное. Кроме того, следует учитывать и то, как все эти факторы пересекаются и взаимодействуют между собой для обеспечения эффективного регионального развития. Во время работы следует также учитывать, что изменения, связанные с внедрением гендерно-ориентированного бюджетирования, могут включать такие элементы [6]: увеличение бюджетных ассигнований; улучшение качества ресурсов; перераспределение ресурсов; изменение процедур подготовки и реализации государственных политик и программ.
Гендерный анализ положен в основу любой инициативы гендерно-ориентированного бюджетирования. Он является наиболее распространенным методом, который позволяет выявить различное влияние государственной политики на женщин и мужчин, а также то, в какой степени гендерный фактор учтен в бюджетах и программах. Существуют различные инструменты гендерного анализа. Их выбор зависит от характера бюджетного процесса, имеющейся информации, знаний и задач людей, которые проводят анализ. Наибольшее распространение среди различных инструментов гендерного анализа приобрел специальный инструмент – гендерный бюджетный анализ.
Целью гендерного бюджетного анализа являются [8, с. 284]:
- оценка конечных результатов выполнения бюджета и создание информационной базы для обоснования плановых показателей, учитываемых при формировании бюджета, а также в процессе осуществления бюджетной политики в следующий бюджетный период;
- выявление факторов и причин, негативно влияющих на выполнение плановых показателей бюджета; – выявление резервов увеличения доходов бюджета;
- определение экономической и социальной эффективности осуществления бюджетных расходов; – совершенствование бюджетного процесса и межбюджетных отношений.
Как показывает опыт внедрения гендерных бюджетов, они способны обеспечить эффективный сбор и расходование государственных ресурсов. Гендерный бюджет улучшает социальное планирование: во-первых, за счет роста экономической эффективности; во-вторых, конкретизируется направленность вложений, эффективно используются экономические ресурсы; в-третьих, становятся более качественными услуги для населения, поскольку выстраиваются четкие ориентиры для конечного потребителя.
Гендерная детализация бюджета позволяет более четко планировать ресурсы в любой стране, поскольку такая детализация учитывает особенности потребления государственных и частных услуг женщинами и мужчинами, дает возможность эффективно планировать политику развития отдельных территорий в стране [9, с. 45].
Стоит отметить, что анализ бюджета с учетом гендерного аспекта дает возможность учесть вопросы, решение которых создаст равные возможности для всех членов общества и обеспечит его устойчивое развитие. Этот подход делает бюджет эффективным, справедливым и прозрачным. Так, гендерный бюджет способствует повышению: – качества услуг для населения, учитывая ориентиры относительно конкретного потребителя; – экономического развития и сокращению бедности; – использование финансовых ресурсов. Успешное внедрение гендерных бюджетов способствует позитивным изменениям государственной политики в сторону гендерного равенства. В то же время они могут потребовать значительных ресурсов как человеческих, так и финансовых или изменения процедур. Так, согласно, формы и методы гендерных инициатив, а также их инициаторы и участники в каждом из случаев применения инициатив гендерного бюджетирования будут разные. Необходимо учитывать, что для всех стран процедуры формирования и продвижения гендерного бюджетирования не является универсальным, поскольку в каждом случае имеются различные задачи, стратегии, разные уровни исполнительной власти и разная политическая ситуация, приоритеты социально-экономического развития конкретной страны. В целом внедрение гендерных бюджетов предусматривает такие условия [7]:
- наличие функционирующего национального механизма по улучшению положения женщин и гендерного регулирования (правовые, организационные, экономические аспекты);
- внедрение гендерно-ориентированных показателей в управление, в том числе в программы, планы, оценку деятельности всех министерств и ведомств;
- формирование прозрачного бюджета, доступного для общественности на всех уровнях, – общенациональном, региональном и местном;
- законодательное сопровождение – принятие законов о включении социальной (гендерной) экспертизы в процесс принятия решений на всех уровнях и о социальных стандартах и финансовые нормативы с учетом гендерной составляющей.
Выводы
Актуальность гендерных бюджетов заключается в том, что они лучше позволяют оценить бюджетные расходы и доходы с позиции гендерного равенства. Такой анализ позволяет заинтересованным сторонам понять, как политические решения влияют на женщин и мужчин и оценить степень усиления или ослабления неравенства в обществе [10, с. 12]. Местные бюджеты напрямую связаны с интересами и потребностями местных общин, и каждый гражданин причастен к ним как налогоплательщик и потребитель услуг, финансируемых из бюджета. И поэтому региональные бюджеты не только сталкиваются с гендерными проблемами, существующими в обществе, но и должны их решать. В то же время на региональном уровне существует и ряд общих бюджетных проблем, которые тоже можно пытаться решать через механизмы гендерно-ориентированного бюджетирования. Учитывая тот факт, что в настоящее время местные бюджеты финансируют большинство услуг для населения, основными сферами возможного применения этой управленческой технологии является именно социальные услуги, финансируемые государственным и местными бюджетами. Стоит отметить, что именно здесь едва ли не самым четко отражены гендерные потребности мужчин и женщин, которые зачастую являются отличными. Поэтому внедрение гендерных подходов к формированию программ и бюджетирования на местном уровне дает возможность не только оценить, как на практике обеспечивается равенство прав и возможностей мужчин и женщин в конкретной сфере или регионе, но и способствовать улучшению качества этих услуг для населения в целом, что положительно отражается на региональном развития [11].