Научный журнал

Вестник Алтайской академии экономики и права

Print ISSN 1818-4057

Online ISSN 2226-3977

Перечень ВАК

На сегодняшний день управление качеством закупок играет колоссальную роль в удовлетворении социально-значимых потребностей населения. Сложность, многогранность и постоянная изменчивость законодательной базы, регулирующей процесс организации закупочной деятельности, приводит к ряду нарушений и отклонений, допускаемых заказчиками при осуществлении, в том числе, закупок на сумму равную или превышающую один миллиард рублей. При таких обстоятельствах, в целях построения закупочной деятельности, необходимо рассмотреть процесс организации закупок с внедрением основ менеджмента качества. Концепция всеобщего управления качеством (TQM) основывается, в том числе, на принципе постоянного улучшения, на системном подходе к менеджменту качества и на принятии решений, основанных на фактах. «Организация должна не только отслеживать возникающие проблемы, но и после тщательного анализа со стороны руководства, предпринимать необходимые корректирующие и предупреждающие действия для предотвращения таких проблем в дальнейшем» [4]. Достижение конечной цели, направленной на удовлетворение потребителя, возможно лишь с созданием и управлением системой взаимосвязанных процессов.

Актуальность выбранной темы в первую очередь обусловлена тем, что заказчики Санкт-Петербурга на сумму, равную или превышающую один миллиард рублей (далее – бюджетоемкие контракты) осуществляют закупки предметом которых является строительство, реконструкция, капитальный ремонт метрополитена, автомобильных дорог, мостов, образовательных организаций, учреждений систем здравоохранения, благоустройство территории, что непосредственно влияет на качество жизни граждан [5]. В рамках сравнительного анализа закупок, проведенных с 2015 года по 2018 год, осуществляемых такими крупными заказчиками Санкт-Петербурга, как Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение «Дирекция транспортного строительства», Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение «Фонд капитального строительства и реконструкции», Комитет по строительству Санкт-Петербурга, Комитет по развитию транспортной инфраструктуры Санкт-Петербурга, Государственное унитарное предприятие «Водоканал Санкт-Петербурга», наблюдается тенденция сокращения сумм и количества заключаемых бюджетоемких контрактов при сохранении достаточно большого финансирования из бюджета Санкт-Петербурга, приведенная в таблице № 1. Вместе с тем, темп роста заключённых бюджетоемких контрактов в 2015–2016 годах обусловлен подготовкой к Кубку Конфедерации FIFA-2017 и к Чемпионату мира по футболу FIFA 2018.

Таблица 1

«Тенденция заключаемых контрактов заказчиками» Санкт-Петербурга с 2015 года по 2018 год на сумму равную или превышающую один миллиард рублей

Помимо того, необходимо отметить, что сумма выданных авансов из бюджета Санкт-Петербурга по данным контрактам за 2016, 2017, 2018 год составляет 12,1 млрд рублей. Таким образом, из бюджета Санкт-Петербурга выделяются значительные средства для возведения социально-значимых объектов, тем самым, в случае каких-либо нарушений или отклонений, допускаемых заказчиками, как при планировании, так и на стадии исполнения контракта, имеется риск недостижения целей, направленных на удовлетворение потребностей нужд населения.

Кроме того, важность и современность выбранной темы обусловлена выявляемыми нарушениями и/или отклонениями, установленными в рамках контрольных мероприятий, проводимых Комитетом государственного финансового контроля Санкт-Петербурга (далее – Комитет). Так, в Санкт-Петербурге Комитет является органом исполнительной власти, осуществляющим контроль, в том числе, за соблюдением требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе, Закон № 44-ФЗ). Комитет на постоянной основе, в соответствии с пунктом 1.9 Положения о порядке осуществления контроля за соблюдением Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» органом внутреннего государственного финансового контроля Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2013 № 1095, в целях надлежащего исполнения заказчиками Санкт-Петербурга социально-значимых закупок на сумму, равную или превышающую один миллиард рублей осуществляет непрерывный контроль.

В свою очередь, заказчики Санкт-Петербурга в силу распоряжения Комитета «О форме и сроках представления информации о закупках на сумму, равную или превышающую один миллиард рублей» от 17.02.2016 № 2-р обязаны каждый месяц направлять информацию о закупках на сумму, равную или превышающую один миллиард рублей. Так, в рамках контрольных мероприятий, на основе поступившей информации от заказчиков с применением риск-ориентированного подхода, Комитетом осуществлен ряд контрольных мероприятий, по результатам которых установлено, что заказчики не осуществляют должный контроль за контрактами на сумму, равную или превышающую один миллиард рублей на предмет соблюдения требований Закона о контрактной системе:

1. Не проводя претензионную работу в отношении подрядчиков в нарушение части 6–8 статьи 34 Закона 44-ФЗ. Так, по результатам контрольных мероприятий, проводимых Комитетом на постоянной основе в форме обследований по контрактам на сумму равную, или превышающую один миллиард рублей, за 2018 год в адрес заказчиков направлено 16 обязательных для исполнения предписаний на сумму 60,5 млн руб.:

– о взыскании с подрядчика суммы неустойки в виде пени за нарушение сроков погашения аванса;

– о взыскании с подрядчика суммы неустойки в виде пени за нарушение сроков, установленных контрактом;

– о принятии мер по надлежащему обеспечению исполнения контракта;

– об отмене закупки.

2. Заключая соглашения к контрактам в нарушение части 2 статьи 34 и части 1 статьи 95 Закона 44-ФЗ, изменяя условия заключенного контракта в ходе его исполнения, в том числе, предмета контракта, цены контракта, количества поставляемых товаров, объемов выполняемых работ и оказываемых услуг, изменяя сроки исполнения контракта, иных его существенных условий, при отсутствии правовых оснований.

3. Включая в контракт условия об ответственности поставщика, подрядчика, исполнителя, несоответствующие требованиям статьи 34 Закона № 44-ФЗ во взаимосвязи с постановлением № 1042.

При таких обстоятельствах, весь цикл закупок, осуществляемых заказчиками Санкт-Петербурга на сумму равную или превышающую один миллиард рублей, начиная с планирования закупки и завершая исполнением контракта, необходимо рассмотреть, основываясь на основных принципах (TQM) управления качеством [5]. Необходимость разработки и внедрения карты процессов на каждом этапе закупки направлена на выполнение предупреждающих действий, исключение потенциальных нарушений, а также анализ любых несоответствий, которые возникают в процессе осуществления закупок, и принятие мер по их предотвращению. Карта процессов позволит заказчикам надлежащим образом организовать работу и осуществлять должный контроль в полной мере за циклом закупки на сумму равную или превышающую один миллиард рублей. Так, необходимо весь цикл закупки представить в виде трех этапов:

– планирование закупки;

– осуществление закупки;

– заключение и исполнение контракта.

Так на этапе планирования необходимо предусмотреть следующую карту процессов (рис. 1), включающую в себя следующее:

Во-первых, необходимо исходить из цели закупки, руководствуясь статьей 13 Закона о контрактной системе. Данной статьей установлено, что закупки для обеспечения нужд субъекта осуществляются для:

– достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами субъекта Санкт-Петербурга;

– для выполнения функций и полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации [1].

Во-вторых, определив назначение планируемой закупки, необходимо осуществить надлежащее обоснование начальной (максимальной) цены контракта (далее – НМЦК). В случае расчёта НМЦК анализом рынка, заказчику необходимо осуществить следующие действия:

– направить запросы потенциальным поставщикам с описанием объекта закупки, в отношении которого запрашиваются коммерческие предложения. В силу статьи 22 Закона о контрактной системе, запросы должны быть направлены в организации, деятельность которых связана с осуществлением планируемой закупки;

– получить коммерческие предложения и проверить их на условия соответствия планируемой закупке;

– при получении надлежащей ценовой информации, произвести расчет НМЦК согласно полученным коммерческим предложениям.

Обоснование начальной (максимальной) цены контракта посредством применения проектно-сметного метода, как правило, необходимо при осуществлении закупок на строительство или капитальный ремонт социально-значимых объектов, в этом случае заказчик обязан осуществить следующие действия, а именно:

– разработать проектно-сметную документацию;

– получить заключение государственной экспертизы проектной документации и заключение определения достоверности сметной стоимости строительства;

– осуществить расчет стоимости начальной (максимальной) цены контракта с применением индексов-дефляторов по годам.

В-третьих, следует отметить, что в силу статьи 20 Закона о контрактной системе во взаимосвязи с постановлением Правительства РФ от 22.08.2016 № 835 «Об утверждении Правил проведения обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Постановление № 835) обязательному общественному обсуждению, в том числе, подлежат закупки на сумму свыше одного миллиарда рублей. При осуществлении обязательного общественного обсуждения заказчику необходимо осуществить следующие действия:

– произвести в рамках первого этапа обсуждение в течение 20 дней с даты размещения плана закупок [2];

– в течение двух дней разместить ответ или предложение на поступившие замечание или предложение;

– произвести очные публичные слушания в течение 10 дней после проведения первого этапа обсуждения;

– разместить протокол первого этапа обсуждения в течение 2 дней после первого этапа обязательного общественного обсуждения.

– разместить протокол второго этапа обсуждения в течение 2 дней после проведения второго этапа обсуждения.

Рис. 1. Карта процессов на этапе планирования

Не менее важным этапом является процедура осуществления закупки, ввиду того, что от выбора способа осуществления закупки и установления дополнительных требований, а также условий контракта, содержащихся в проекте контракта напрямую будет зависеть его надлежащее исполнение. Проанализировав статью 34 Закона № 44-ФЗ, в проекте контракта должны быть предусмотрены следующие обязательные условия:

1) о сроках исполнения обязательств по контракту;

2) о предмете и цене;

3) об ответственности заказчика и поставщика за ненадлежащее исполнение обязательств по контракту;

4) график исполнения условий контракта;

5) условие об обязанности подрядчика предоставлять информацию о всех соисполнителях, субподрядчиках, заключивших договор или договоры с поставщиком (подрядчиком, исполнителем), цена которого или общая цена которых составляет более чем десять процентов цены контракта [3];

6) условие о банковском сопровождении контракта, порядок, которого предусмотрен постановлением Правительства РФ от 20.09.2014 № 963 «Об осуществлении банковского сопровождения контрактов».

Кроме того, необходимо отметить, что на сегодняшний день Закон о контрактной системе не содержит условия о том, что подрядчик, в случае отзыва лицензии банка, выдавшего банковскую гарантию, обязуется в течение определённого времени предоставить заказчику иное (новое) надлежащее обеспечение исполнения контракта. Ввиду этого, при отсутствии такого условия в контракте, заказчик подвергается рискам о невозврате требований, предъявляемых по банковской гарантии.

Согласно информации, размещенной на официальном сайте Центрального банка Российской Федерации, наблюдается рост отзыва банковских лицензий у кредитных организаций [6]. Рисунок 2 содержит в себе информацию, подтверждающую тенденцию роста отзыва лицензией у кредитных организаций.

Рис. 2. Динамика кредитных организаций, находящихся в стадии ликвидации
в связи с отзывом лицензии с 2011 по 2018 год

Принципиальное значение о невключении в контракт положения о том, что подрядчик, в случае отзыва лицензии банка, выдавшего банковскую гарантию, обязуется в течение определённого времени предоставить заказчику иное (новое) надлежащее обеспечение исполнения контракта, подтверждается амбивалентной судебной практикой, приведенной в табл. 2.

При таких обстоятельствах, учитывая неоднозначную правоприменительную судебную практику, динамику роста отзыва лицензий у кредитных организаций, и в целях минимизации рисков, которым подвергается заказчик при невозврате требований по банковской гарантии, необходимо продекларировать условие о том, что подрядчик, в случае отзыва лицензии банка, выдавшего банковскую гарантию, обязуется предоставить заказчику иное (новое) надлежащее обеспечение исполнения контракта. При этом необходимо также в контракте указать разумный срок предоставления такого обеспечения.

Также необходимо отметить, что проектом контракта должно быть предусмотрено условие о порядке и сроках оплаты по государственному контракту. Пунктом 13 статьи 34 Закона о контрактной системе, установлено, что заказчики обязуются осуществить оплату по контракту в течение 30 дней после подписания документов о приемке. Зачастую заказчики Санкт-Петербурга устанавливают срок оплаты менее 30 дней, тем самым подвергаясь рискам о взыскании штрафных санкций со стороны подрядчика за несвоевременную оплату по контракту.

Таблица 2

Анализ судебной практики, в случае отзыва у банка лицензии

При таких обстоятельствах, заказчикам в проектах контрактов необходимо предусматривать максимальный срок оплаты по контракту, установленный пунктом 13.1 статьи 34 Закон № 44-ФЗ в целях предотвращения образования кредиторской задолженности, и применения штрафных санкций к заказчику.

В карте процесса на этапе осуществления закупки необходимо, в том числе, определить способ осуществления закупки. Закупки на сумму равную или превышающую один миллиард рублей в основном направлены на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов. Так, согласно части 2,5 статьи 24 и 34 Закона 44-ФЗ во взаимосвязи с постановлением Правительства РФ от 04.02.2015 № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям» (далее – Постановление № 99), способ осуществления закупки возможен аукционом или конкурсом с ограниченным участием с учетом особенностей изменений, внесенных в Постановление № 99 от 21.03.2019 (рис. 3).

Не менее важным этапом является заключение и исполнение контракта, так как от надлежащего соблюдения подрядчиком условий контракта напрямую зависит достижение цели закупки. На данном этапе предусмотрена карта процесса исполнения контракта, которая должна содержать в себе информацию, предусмотренную табл. 3.

Таблица 3

Карта процесса исполнения контракта

Заполнение карты процесса исполнения контракта следует осуществлять по итогам каждого месяца, что позволит заказчику осуществлять должный контроль за ходом исполнения подрядчиком обязательств по контракту, а также в случае нарушения подрядчиком обязательств по контракту, своевременно принять меры по их устранению.

Так, карта процесса исполнения контракта должна быть заполнена в следующем порядке и содержать следующую информацию:

– в графе 1 указывается предмет контракта.

– в графе 2 указывается цена контракта. В случае изменения цены контракта указать реквизиты соответствующего соглашения.

– в графе 3 указывается наименование и организационно-правовая форма юридического лица.

– в графе 4 указывается дата истечения срока действия контракта. В случае изменения срока действия контракта, следует также указать реквизиты соответствующего соглашения.

– в графе 5 указывается конечный срок исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств по контракту. При наличии этапов, следует указать срок исполнения по каждому этапу.

– в графе 6 указывается сумма принятых и оплаченных работ по контракту (нарастающим итогом).

– в графе 7 указываются реквизиты документов, подтверждающих исполнение контракта (акт по форме КС-3, акт по форме КС-14, акт оказанных услуг, накладная на поставку товара и т. п.), с указанием суммы исполненного обязательства. В данной графе необходимо указывать сведения о приемке выполненных работ (оказанных услугах, поставке товара) за отчетный период.

– в графе 8 указывается информация об изменении сроков с указанием реквизитов соответствующего соглашения.

– в графе 9 указываются реквизиты документа (пункт контракта, пункт постановления Правительства СПб), являющегося правовым основанием для выдачи аванса, объем от цены контракта в процентном отношении, сумма аванса, срок и график погашения аванса, реквизиты документов, подтверждающих погашение аванса с указанием сумм за отчетный период.

– в графе 10 указываются реквизиты соглашения, которым утвержден новый график выполнения работ (оказания услуг, поставке товара). Данная графа заполняется в случае изменения графика выполнения работ (оказания услуг, поставке товара).

Рис. 3. Алгоритм действий при выборе способа осуществления закупки на сумму,
равную или превышающую один миллиард рублей и установление дополнительных требований к потенциальным участникам

– в графе 11 указываются реквизиты претензии и документа, подтверждающего исполнение претензии, а в случае неудовлетворения требований, указать принятые заказчиком меры. В случае обращения сторон в суд, указать номер дела и кратко описать результат судебного разбирательства.

– в графе 12 указываются реквизиты банковской гарантии/платежного
поручения. В случае обеспечения исполнения контракта банковской гарантией указать название банка, сумму и срок действия банковской гарантии, а в случае внесения изменений в условия.

Кроме того, заказчику в рамках этапа заключения и исполнения контракта необходимо осуществить ряд существенных действий до подписания контракта, представленных в рис. 4.

Рис. 4. Карта процесса до заключения контаркта

Осуществление всего цикла закупок на сумму равную или превышающую один миллиард рублей начиная от планирования и завершая исполнением контракта с применения риск-ориентированного подхода позволит заказчикам минимизировать нарушения и/или отклонения при их осуществлении. Внедрение разработанных карт процессов на каждом этапе бюджетоемких контрактов позволит заказчикам минимизировать нарушения и/или отклонения, что в свою очередь приведет к надлежащему процессу организации закупочной деятельности, и как следствие достижение цели закупки и повышение качества жизни граждан.