Введение
Деятельность органов исполнительной власти в России на современном этапе нуждается в оптимизации и внедрении механизмов повышения гибкости управления. Это обусловлено тем, что вследствие значительных различий в территориальном развитии в разных субъектах Российской Федерации сегодня необходимо применять различные методы и механизмы управления, исходя из текущей экономической ситуации субъекта (является ли он дотационным или экономически самостоятельным), отдаленности от центра, наличия на территории природных ресурсов, уровня развития инфраструктуры [1].
Одним из способов обеспечения высокой гибкости в управлении территориями является использование в качестве инструментов планирования и организации взаимосвязи субъектов проектов управления и развития. Однако на современном этапе различные регионы демонстрируют различные успехи в области внедрения механизмов управления проектами, что обуславливает актуальность систематизации такой практики, исследования особенностей внедрения методологии управления проектами.
Цель исследования. На основании актуальности, цель исследования – анализ внедрения методологий и (в зависимости от методов) результатов управления проектами в различных субъектах Российской Федерации.
Материал и методы исследования
Материалы и методы исследования включают в себя исследование программ развития территорий субъектов РФ, а также анализ нормативных правовых актов и литературных источников.
Результаты исследования
и их обсуждение
В частности, в результате исследования выявлено, что на современном этапе в большинстве регионов метод проектного управления применяется достаточно хаотично. В свою очередь, это является достаточно серьезной проблемой, поскольку внедрение проектного подхода позволяет в целом повысить эффективность государственного управления [2–3].
Одно из ключевых преимуществ проектного подхода заключается в организации продуктивного и целенаправленного взаимодействия экономических субъектов – органов государственной власти (как распорядителей бюджетных средств), привлеченных партнеров-предпринимателей (организаций), населения территории, институтов гражданского общества. Эффективность проектного управления в сфере развития территорий достигается, в первую очередь, благодаря согласованию интересов различных субъектов, участвующих в развитии территории – государства, граждан, представителей бизнеса и общественных организаций, в рамках конкретной планируемой на территории экономической и хозяйственной деятельности.
Важным фактором является и то, что проектный подход в планировании и управлении территориями позволяет достичь прозрачности работы публичного сектора (органов власти), повысить в целом качество планирования процесса развития территорий, точность прогнозирования результатов этого развития и сократить сроки достижения результатов, запланированных в рамках реализации того или иного проекта. В соответствии со статистическими данными Международной ассоциации управления проектами, использование в процессе развития территорий регионов государства методологии и инструментов проектного планирования и проектного управления позволяет экономить порядка 20–30 % времени, отводимого на развитие конкретного элемента экономической деятельности или инфраструктуры территории и 15–20 % государственных финансовых средств [3].
Кроме того, в России различия в социально-экономическом развитии регионов (например, более благополучная ситуация в Москве и Санкт-Петербурге и менее благополучная – в отдаленных от центра районах) провоцируют социальную напряженность в стране. Решение проблемы неравномерного развития разных регионов (которое обусловлено различием в уровне транспортной инфраструктуры, местоположении, экономической ситуации, господствующем типе хозяйства, наличии/отсутствии предприятий) лежит через государственное регулирование процессом целенаправленного развития этих регионов, в первую очередь – через проектное управление.
На современном этапе политика регионального развития России нацелена на обеспечение полноценного и устойчивого социально-экономического развития ее субъектов, максимальной реализации их потенциала, в том числе через снятие инфраструктурных барьеров и реализацию различных стратегических планов и программ.
Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [4] предусмотрен документ, сочетающий в себе подходы стратегического и территориального планирования развития территорий – Стратегия пространственного развития РФ.
Стратегия является «проекцией» и ориентиров в установке социально-экономических приоритетов развития различных по своему местоположению и экономическому развитию территорий страны, кроме того, Стратегия призвана оценить существующую систему расселения в России, предложить пути по ее развитию и гармонизации.
Данная Стратегия устанавливает приоритеты, цели и особенности развития различных регионов и федеральных округов России, а также основные задачи и средства достижения целей. В Стратегии установлены и отдельные предложения по совершенствованию системы развития территорий России.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2015 г. № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации» [5] упомянутая выше Стратегия разрабатывается и принимается для всей территории (всех регионов) России с детализацией ее отдельных положений для конкретных субъектов Федерации.
В Стратегии, согласно данному Постановлению Правительства РФ, фиксируются следующие основы пространственного развития: совершенствование системы расселения по территории России и механизмы стимулирования процесса расселения; оптимизация структуры экономики России в региональном аспекте; конкурентные преимущества, экономическая специализация и основы экономической безопасности субъектов Российской Федерации; прогноз, мониторинг и оценка потребности различных субъектов Российской Федерации в трудовых и экономических ресурсах с учетом их специализации и особенностей социально-экономического развития; прогноз, мониторинг и оценка потребности в размещении инфраструктуры на территориях различных субъектов Российской Федерации; перечень планируемых территорий опережающего развития, на основании проведенной комплексной оценки условий и потенциалов территорий страны; особенности территориального размещения технологических платформ на территории субъектов Федерации; особенности интеграции России в мировое экономическое пространство; результаты классификации регионов Российской Федерации и перечень макрорегионов и особых территорий, требующих пристального внимания в процессе планирования развития.
Стратегия также в обязательном порядке включает в себя анализ особенностей и условий, основных проблем, возможных механизмов и инструментов пространственного развития России, а также устанавливает базовые принципы и основные приоритеты пространственного развития России, цели и сценарии развития, показатели достижения целей, этапы реализации планов развития, основные средства.
В рамках разработки Стратегии, а также и ее концепции, определены основные диспропорции развития регионов России, на основании которых создаются уже специализированные – для отдельно взятых территорий и субъектов Федерации -программы развития.
Программы развития сегодня могут стать основой для создания проектов управления территориями, что и реализуется в ряде регионов России. Наиболее типичным современным примером комплексного подхода к внедрению методологии проектного управления является подход в Москве, где интересы региона согласуются с интересами бизнеса [6]. Например, программа реновации территорий призвана не только оптимизировать пространство центра города Москвы, но и создать выгодные условия для работы ряда строительных организаций, заключить им выгодные контракты в области социально-экономического развития территорий и предоставить новые рабочие места.
Достаточно интересным примером подхода к внедрению методологии проектного управления является использование проектного управления в рамках Программы «Развитие Северо-Кавказского федерального округа (СКФО) на период до 2025 года» [7]. В рамках данной программы осуществляется сотрудничество государства – в лице органов исполнительной власти субъектов СКФО и предпринимательства. Данная территория отличается большим числом населения, но низким уровнем жизни, традиционным укладом жизни, недостаточно развитым уровнем инфраструктуры. Указанные особенности региона предусмотрены в рамках принятых проектов развития территории.
Основные цели программы включают в себя:
1) создание условий для развития экономики на территории СКФО – что возложено на органы исполнительной власти;
2) рост качества жизни жителей региона и их благосостояния – что осуществляется совместно, как органами власти (через предоставление мер социальной поддержки), так и частными предприятиями (через создание квотированных рабочих мест);
3) формирование инвестиционного спроса – что возложено на бизнес, работа которого предусматривает разработку перспективных инвестиционных проектов;
4) уменьшение дотационности бюджетов субъектов Федерации, которые входят в состав федерального округа, что также возложено на бизнес – за счет наращивания производительности труда и ВРП;
5) уменьшение безработицы за счет роста численности рабочих мест;
6) создание комплексного информационного ресурса по Северо-Кавказскому федеральному округу в области проектного управления территорией – что возложено на органы исполнительной власти.
В данном примере можно наблюдать (в отличие от Москвы) менее зарегулированное взаимодействие органов власти и представителей бизнеса. По сути, бизнес выступает равноправным партнером и частично двигателем развития территорий, а органы власти регионов СКФО оказывают поддержку его деятельности.
Актуальным представляется рассмотреть и методологию проектного управления Калининградской области, как также достаточно неординарный способ реализации проектного управления органами исполнительной власти региона. В отличие от СКФО, в Калининградской области ситуация с уровнем жизни населения более благоприятная. Однако развитие области сегодня требует более выверенного и комплексного подхода, для реализации которого применяется метод проектного управления процессом развития территорий. В данном случае проектное управление выступает не столько движущей силой развития территорий – как в случае СКФО и Москвы, а своеобразным инструментом координации действий органов власти, организаций, институтов гражданского общества, населения.
В рамках проектного управления развитием Калининградской области внедрены проекты, координирующие деятельность органов государственной власти и бизнеса, в частности, проект формирования опорной инфраструктуры Калининградской области; поддержка (за счет государства и частных инвестиций) производства на территории области, сохранение и увеличение числа рабочих мест, формирование на территории области конкурентоспособных секторов экономики, рост качества жизни населения области, развитие туризма средствами государственно-частного партнерства и создание объектов инфраструктуры.
Достаточно интересным является и опыт внедрения методологии проектного управления в Костромской области [8]. Его спецификой является назначение проектного управления в области, в частности, основной целью внедрения проектного управления является повышение и контроль эффективности управления. Для указанной цели подбираются соответствующие методы, используемые в проектном управлении, в частности:
1) введение в регионе элементов маркетингового управления;
2) снижение объемов (исключение) неэффективных работ (сокращение отрасли АПК, с акцентом на развитие промышленности);
3) улучшение системы управления на предприятиях и на уровне региона в целом;
4) привлечение инвестиций и контроль расходования субсидий из федерального бюджета, предоставляемых региону;
5) построение рационального организации технологического процесса на ключевых градообразующих предприятиях Костромской области;
6) рост эффективности организации рабочих мест с целью создания высокопроизводительных рабочих мест.
В рассматриваемых регионах, несмотря на разницу в назначении и методологии внедрения проектного управления развитием территорий, можно выделить общие негативные и позитивные факторы внедрения проектного управлении.
Условиями, положительно влияющими на возможность реализации методов проектного управления, являются наличие значительного объема средств производства (предприятий), высокая инвестиционная привлекательность регионов, а также действия правительства субъектов РФ, направленные на привлечение капитала.
Негативными факторами обеспечения экономической безопасности регионов являются:
1) экономические показатели регионов (ВРП, объем промышленности) не вполне отражают уровень эффективности государственного управления и развития территорий, поскольку расходятся с социальными показателями – безработицей, оттоком населения. Это обусловлено убыточностью и устареванием ряда предприятий рассмотренных регионов;
2) акцент на сельском хозяйстве в достаточно жестких для сельского хозяйства климатических условиях, особенно это характерно для Северо-Кавказского округа;
3) присутствует работа добывающей промышленности, но регионы (кроме непосредственно Москвы) отдалены от центра России, а транспортная доступность обеспечена не в полной мере;
4) не развита сфера услуг;
5) устаревшие средства производства (предприятия);
6) недостаточная помощь из федерального бюджета, направляемая не на развитие инфраструктуры и сферы услуг (что предполагается урегулировать средствами принятых проектов и программ развития территорий);
7) отсутствие эффективных внешних связей с другими регионами, в том числе в рамках планирования и реализации межрегиональных проектов;
8) трудности в области социальной сферы.
Заключение
В заключение следует отметить, что среди ключевых задач, которые позволит решить проектное управление при применении его в рамках территорий России, можно назвать:
1) установление сбалансированности и интегрированности социально-экономического пространства России на базе интенсификации инфраструктурных и экономических связей между регионами;
2) содействие росту конкурентоспособности экономики отстающих в социально-экономическом аспекте регионов и территорий России с учетом конкретных производительных сил в отдельно взятом регионе, использование новых, прогрессивных форм пространственной организации для некоторых территорий (территории-кластеры, территории опережающего развития, особые экономические зоны и т. д.);
3) повышение мобильности населения и транспортной доступности отдельных населенных пунктов, вовлечения их в экономические процессы регионов.