Введение

В эпоху постиндустриальной экономики, характеризующейся дематериализацией производства и переходом к экономике знаний, организации высшего образования и их профессорско-преподавательский состав приобретают статус критических институтов не просто образовательной, а цивилизационной инфраструктуры. Их значимость выходит далеко за рамки трансляции академических знаний и охватывает самые разнообразные аспекты развития современного общества, связанные с наукой, творчеством, креативностью, развитием интеллекта, накоплением и диффузией базы инновационных знаний и опыта.

Также в условиях глобализации высшие учебные заведения выступают якорными институтами, удерживающими человеческий капитал на отдельной территории. Преподаватель, будучи «привязанным» к конкретному региону и его экономической специфике, обеспечивает кастомизацию образовательных треков под запросы локального рынка труда, что оказывает влияние на снижение маятниковой миграции и способствует сбалансированному пространственному развитию государства.

Необходимо отметить, что основные цели Правительства РФ в области технологического лидерства и суверенитета сводятся к обеспечению независимости от зарубежных технологий и созданию собственной конкурентоспособной экономики, основанной на передовых отечественных разработках. Опыт СССР показывает, что именно благодаря построению высокого уровня системы высшего образования и научной деятельности после его получения, возможно достижение колоссальных показателей индустриализации, инноваций в стратегически важных сферах деятельности и технологического развития.

Все вышеперечисленные аргументы подтверждают, что организации высшего образования выступают системообразующими элементами современных инновационных экосистем. Государственная поддержка и финансирование их развития являются не социальной льготой, а стратегическим вложением в будущее отдельной социально-экономической системы.

Целью исследования выступает анализ существующих проблем стратегического государственного управления сферой высшего образования в России и формирование предложений по ее дальнейшему развитию.

Материал и методы исследования

При проведении исследования использовались такие методы научных исследований, как формализации, визуализации, сравнения, синтеза, индукции и обобщения.

Научная новизна исследования заключается в комплексной диагностике системных недостатков стратегического государственного управления сферой высшего образования в России, в частности выявлен и обоснован разрыв между декларируемой стратегической ролью университетов как критических институтов инновационной и цивилизационной инфраструктуры и фактическим отсутствием в российской нормативно-правовой системе отраслевой Стратегии развития высшего образования как самостоятельного документа, эмпирически доказано доминирование процессных (текущих) расходов над проектными (инвестиционными) в бюджетном финансировании высшего образования, предложена авторская гипотеза о необходимости синхронизации образовательных программ с региональными стратегиями социально-экономического развития.

Результаты исследования и их обсуждение

Сфера высшего образования в России находится в перманентной трансформации, этот процесс не останавливается уже порядка 35 лет после распада СССР [1, с. 3590]. В целом за столь значительный период были достигнуты отдельные положительные результаты, сформировавшиеся в основном благодаря воздействию экзогенных факторов, связанных с глобализацией. К ним можно отнести рост мобильности обучающихся и работников организаций высшего образования, увеличение контингента иностранных студентов и межкультурного общения, межуниверситетское сотрудничество и обмен опытом, участие в крупных международных проектах, конкурсах, олимпиадах и пр.

С 2022 года внешнее воздействие приобрело устойчиво негативный характер. Ограничительные меры со стороны недружественных стран затронули деятельность многих секторов российской экономики, и сфера высшего образования не стала исключением. Среди отрицательных последствий можно выделить утрату многих образовательных и научных контактов, сужение возможностей для международной академической мобильности, а также отключение от международных баз научного цитирования.

Последствия этих мер привели к решению отказаться от модели Болонской системы и перейти на свой национальный вариант, который уже функционирует в России в виде пилотного проекта. Так планируется увеличение продолжительности обучения студентов по программам базового высшего образования до 6-ти лет, а по программам магистратуры специализированного высшего образования до 3-х лет [2]. Это потребует от организаций высшего образования реализации всего имеющегося потенциала, а также наличия специалистов, ориентированных на эффективную разработку и долгосрочную реализацию новых образовательных программ.

Несмотря на значительное воздействие экзогенных факторов на состояние высшего образования в России, наиболее сильное влияние оказывают внутренние составляющие. Так проведенное исследование позволило выявить ряд эндогенных проблем, среди которых наиболее значимые связаны с неэффективным стратегическим государственным управлением анализируемой сферы.

В первую очередь, необходимо акцентировать внимание на отсутствии Стратегии развития сферы высшего образования в России в виде отдельного документа. Федеральным законом «О стратегическом планировании в РФ» от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ (ФЗ-172) предусмотрено стратегическое планирование в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу [3]. Так большинство отраслей и сфер деятельности имеют соответствующие стратегии, например «Транспортная стратегия РФ до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года», «Стратегия повышения финансовой грамотности и формировании финансовой культуры до 2030 года» и др. Система же высшего образования лишена подобного вектора, который бы позволили в себе объединить и скоординировать все важные долгосрочные аспекты ее развития.

На данное время стратегические направления развития системы высшего образования частично затронуты такими нормативно-правовыми актами, как «Стратегия научно-технологического развития РФ» от 28.02.2024 г. № 145 [4], «О национальных целях развития РФ на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» от 7.05.2024 г. № 309 [5] и «Об утверждении приоритетных направлений научно-технологического развития и перечня важнейших наукоемких технологий» от 18.06.2024 г. № 529 [6]. В перечисленных документах в обобщенном виде зафиксировано, что основными направлениями государственной политики в этой сфере являются создание условий для самореализации граждан, раскрытие их способностей, формирование гражданской ответственности и патриотизма. При этом ключевой задачей научно-технологического прогресса страны объявлено последовательное повышение образовательного уровня населения. Очевидно, что указанные направления носят общий характер и не затрагивают детально стратегические цели, которые стоят перед системой высшего образования в государстве.

В целом, как для сферы высшего образования, так и для всей системы стратегического государственного управления характерен ряд недочетов в ее функционировании, которые необходимо учесть при разработке документа предлагаемой Стратегии развития сферы высшего образования, что позволит повысить эффективность ее реализации. К важным, из которых надо отнести следующие нижеперечисленные, которые детально были проанализированы авторами в работе [7]:

1. Институционально-правовые недостатки, связанные с несовершенством практики реализации ФЗ-172. Также в законе не закреплены четкие группы механизмов управления (организационные, финансовые, кадровые, информационные и др.), что приводит к их фрагментарному и разнородному применению на разных уровнях власти.

2. Несовершенство целеполагания, при котором происходит нарушение принципа приоритета долгосрочных целей над средне- и краткосрочными. В реальной российской практике доминируют среднесрочные государственные программы и национальные проекты, которые могут быть не связаны с соответствующими стратегиями, что противоречит классической логике стратегического управления. Также наблюдается отсутствие сквозной увязки целей и индикаторов федерального, регионального и муниципального уровней, что делает систему стратегических документов несогласованной, неконтролируемой и труднореализуемой.

Государственные расходы на высшее образование в процентах от ВВП в России, % Примечание: составлено авторами на основе источника [8-11]

3. Организационно-управленческие недостатки из-за размытости ответственности за эффективность реализации стратегий. В отличие от корпоративного сектора, где за каждой целью закреплено конкретное лицо, в государственном управлении ответственность формально возлагается на отдельные министерства и должностные лица, но реальных организационных выводов и наказаний за невыполнение стратегических задач в открытом доступе нет. Еще необходимо отметить, что контроль реализации стратегий на всех уровнях носит формальный характер, что подтверждается низкой эффективностью государственных программ и частой сменой целевых показателей в ходе их исполнения.

4. Методологические и содержательные проблемы, связанные с недостаточной научной проработкой внутренних условий и потенциала страны. Сложность формирования стратегий обусловлена не только внешней неопределенностью, но и отсутствием глубокого анализа внутренних ресурсов, ограничений и рисков. Игнорирование принципа адаптивности стратегий, когда вместо корректировки действующих документов при изменении внешней или внутренней среды принимаются новые, часто дублирующие предыдущие (например, при сравнении «Стратегии научно-технологического развития РФ» от 2024 года и одноименного документа от 2016 года их тексты практически полностью идентичны), что противоречит основам стратегического менеджмента.

Вторым проблемным аспектом, влияющим на развитие сферы высшего образования, выступают ограничения бюджетного финансирования и доминирование процессной части государственных программ и национальных проектов над планами развития системы высшего образования в России. Так за период 2010-2025 годы наблюдается устойчивое снижение государственных расходов на высшее образование, что видно из рисунка.

К стратегическим документам в рамках планирования и программирования, которые направлены на финансирование развития сферы высшего образования, можно отнести государственную программу (ГП) «Развитие образования» от 26.12.2017 г. № 1642 [12] и ГП «Научно-технологическое развитие РФ» от 29.03.2019 г. № 377 [13]. Необходимо отметить, что указанные ГП направлены не только на развитие и поддержку высшего образования в России, т.е. только часть бюджетных средств и планируемых мероприятий, предусмотренных этими программами, связана с исследуемым сектором. Основываясь на материалах «Докладов о реализации государственной политики в сфере высшего образования и соответствующего дополнительного профессионального образования» в таблице представлены данные государственного финансирования ГП в разрезе анализируемой сферы высшего образования.

На основании данных таблицы можно сделать следующие выводы: за период 2023-2025 годы номинальный объем финансирования (суммарно по двум ГП) вырос с 730,3 млрд руб. до 866,4 млрд руб.; реальное финансирование (скорректированное на инфляцию) в 2023 году составило 679,8 млрд руб., в 2025 г. – 820,4 млрд руб., что показывает отставание реального роста от инфляции; ежегодное снижение реального объема бюджетных ассигнований (от -5,3% до -8,7%) свидетельствует о хроническом недофинансировании сферы высшего образования в реальном выражении; комплексы процессных мероприятий составляли в 2023 году – 75% от всего объема ассигнований Минобрнауки, в 2024 году – 73% и в 2025 году – 81%.

Кассовое исполнение бюджетных ассигнований Минобрнауки, млн. руб.

Примечание: составлена авторами на основе источников [11, с. 180-185; 14, с. 156-160; 15, с. 142-147; 16]

Опираясь на содержание анализируемых ГП [12, 13], перечень комплексов процессных мероприятий [11, 14, 15] и основываясь на п. 14 Постановления Правительства «О системе управления государственными программами РФ» от 26.05.2021 г. №786 [17] можно утверждать, что основная сумма бюджетных затрат приходится не на инновационные проекты развития сферы высшего образования, а на текущие затраты, детализация которых содержится в соответствующем нормативно-правовом акте [18]. Таким образом, номенклатура бюджетных статей направлена на поддержание институциональной инфраструктуры и текущего функционирования организаций высшего образования, а не на прорывное развитие всей системы в России. Изложенные выше данные подтверждаются исследованиями более ранних периодов, проведенными в научной работе [19, с. 127-128], так автор провела анализ бюджетной статистики по функциональному разделу «Высшее образование», систематизированной в официальных реестрах в соответствии с классификационными нормативами, закрепленными ст. 21 Бюджетного кодекса РФ, и обнаружила существенное методологическое ограничение: учетные показатели в данном сегменте практически не аккумулируют затраты на реализацию национальных проектов масштабного характера, фокусируясь преимущественно только на текущих операционных расходах. Более того, в работе [20, с. 119] акцентируется внимание на том, что из фактически недостаточных объемов государственного финансирования еще более скромное их выделение происходит для организаций высшего образования так называемого «второго эшелона», т.е. университетов, которые не относятся к флагманским в России.

Выводы

К основным направлениям дальнейшего развития сферы высшего образования в России с позиций стратегического государственного управления необходимо отнести следующее:

1. Разработать и утвердить Стратегию развития высшего образования до 2040 года, где будут четко прописаны целевые показатели численности профессорско-преподавательского состава и соотношение студентов/преподавателей; механизмы омоложения кадров и привлечения талантливой молодежи; дорожная карта перехода к новой национальной системе образования.

2. Пересмотреть структуру бюджетного финансирования и увеличить долю проектной (инвестиционной) составляющей в расходах на сферу высшего образования, а также обеспечить ежегодный рост бюджетных ассигнований с опережением инфляции.

3. Привязать новые образовательные программы к стратегиям социально-экономического развития регионов, чтобы организации высшего образования становились якорными работодателями и центрами компетенций на своей территории.