Научный журнал

Вестник Алтайской академии экономики и права

Print ISSN 1818-4057

Online ISSN 2226-3977

Перечень ВАК

Введение

В условиях трансформации системы контроля и усиления требований к результативности использования бюджетных средств особую актуальность приобретает развитие инструментов мониторинга расходов бюджета. Традиционные формы контроля, ориентированные преимущественно на выявление нарушений постфактум, постепенно дополняются аналитическими механизмами, позволяющими оценивать устойчивость финансово-результативных связей и выявлять риски на ранних стадиях в процессе исполнения бюджета. Особое значение это приобретает для государственных (муниципальных) учреждений, деятельность которых финансируется преимущественно за счет субсидии на финансовое обеспечение государственного задания и требует сопоставления объемов финансового обеспечения с достигнутыми результатами. В этой связи исследование мониторинга как инструмента контроля за расходами бюджета на финансовое обеспечение учреждений представляется актуальным как с теоретической, так и с прикладной точки зрения.

Цель исследования обоснование мониторинга как инструмента контроля за расходами бюджета на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) учреждений и разработка прикладного подхода к его использованию на основе системы расчетных индикаторов и риск-ориентированной оценки

Материал и методы исследования

Информационную базу исследования составили нормы бюджетного законодательства Российской Федерации, научные работы по проблематике контроля и мониторинга в сфере финансового обеспечения государственных (муниципальных) учреждений, данные публичной отчетности образовательной организации. В работе использованы методы анализа и обобщения, сравнительного и логического анализа, а также расчетные методы, основанные на системе индикаторов исполнения финансирования и выполнения государственного задания. Интерпретация результатов осуществлялась с применением элементов риск-ориентированного подхода

Результаты исследования и их обсуждение

Мониторинг как инструмент контроля за расходами бюджета является предметом исследования в трудах многих отечественных ученых, рассматривающих его как важный элемент современной системы контроля. В научных работах мониторинг анализируется с позиций его контрольной и аналитической функций, возможностей непрерывного наблюдения за процессами формирования и использования бюджетных средств, а также роли в повышении обоснованности и прозрачности финансового обеспечения государственных (муниципальных) учреждений. Различные авторские подходы акцентируют внимание на превентивном характере мониторинга, его связи с управленческими решениями и потенциале интеграции в действующие механизмы бюджетного контроля. В научной литературе мониторинг бюджетных процессов рассматривается как многокомпонентный управленческий и контрольный инструмент, интегрированный в систему публичных финансов. Подход Солянниковой С. П. акцентирует внимание на его институциональной встроенности в деятельность органов власти и ориентации на преобразование данных в управленческие решения, что обеспечивает повышение результативности использования бюджетных средств [13]. Белова С. Н. трактует финансовый мониторинг как совокупность регламентированных организационно-экономических и правовых отношений участников бюджетного процесса, направленных на аналитическую оценку исполнения бюджетных полномочий, профилактику нарушений и управление бюджетными рисками, подчеркивая его связь с государственным финансовым контролем [2]. Бедоева З. Н., в свою очередь, рассматривает бюджетный мониторинг как форму текущего внутреннего государственного контроля, основанную на систематическом наблюдении и аналитической обработке информации для своевременного реагирования на отклонения [3]. Обобщение данных подходов позволяет интерпретировать мониторинг как системный, аналитически ориентированный и превентивный механизм управления бюджетными расходами, ключевой функцией которого выступает не накопление сведений, а их использование для обоснования управленческих решений, минимизации рисков и предупреждения неэффективного использования бюджетных средств.

В современной научной дискуссии цифровизация государственного финансового контроля рассматривается как фактор институциональной трансформации всей системы управления публичными финансами. Так, Костоусова Ю. А. и Комарова О. В. подчеркивают, что внедрение цифровых технологий обусловливает переход от традиционных проверочных процедур к риск-ориентированной модели контроля, основанной на интеграции информационных систем, использовании аналитики больших данных и расширении цифровых каналов взаимодействия между государством и участниками бюджетного процесса [11]. По их мнению, цифровая трансформация позволяет снизить транзакционные издержки, повысить прозрачность использования бюджетных средств и обеспечить более эффективное управление общественными ресурсами [11]. Сходную позицию развивает Исаев Э. А., рассматривающий цифровизацию как необходимое условие формирования «цифрового контроля», предполагающего переход взаимодействия органов контроля и подконтрольных субъектов в единую цифровую среду [10]. Исследователь отмечает, что внедрение цифровых инструментов способствует развитию дистанционных форм наблюдения, повышению качества аналитики и формированию нового формата управленческого диалога, ориентированного на предупреждение нарушений, а не только на их фиксацию [10]. Дополняя указанные подходы, Янькова Е. И. и Моисеенко С. Л. подчеркивают необходимость рассматривать систему государственного финансового контроля как целостную экосистему взаимосвязанных уровней, где цифровизация усиливает риск-ориентированный характер контрольной деятельности и повышает скорость анализа и мониторинга операций [17].

Таким образом, анализ научных публикаций позволяет сделать вывод о формировании новой парадигмы контроля, в рамках которой цифровые технологии выступают не вспомогательным инструментом автоматизации, а институциональной основой перехода к непрерывному мониторингу, аналитически ориентированному управлению рисками и повышению эффективности использования бюджетных средств.

В современных исследованиях, посвященных развитию системы контроля, все более отчетливо прослеживается смещение акцента с формального контроля соблюдения бюджетных параметров на оценку результативности и эффективности использования бюджетных средств. В частности, в работе, посвященной анализу бюджетирования, ориентированного на результат, Бондаренко И. А., Линкевич Е. Ф., утверждают, что система оценки результативности «должна базироваться на ускоренном внедрении цифровизации в бюджетный процесс и активном использовании аудита эффективности в рамках предварительного финансового контроля» [5]. Кроме того, нельзя не согласиться с тем, что важным остается реализация такого принципа, что распределение бюджетных средств должно осуществляться, в том числе на основании достигнутых результатов. Однако на наш взгляд, мониторинг достижения поставленных результатов должен быть реализован также и в процессе расходования бюджетных средств, а не только по ежегодным отчетам о достижении определенных показателей.

Бурделова Т. Н. на основании проведенного исследования нормативной правовой базы в сфере оценки эффективности общего образования субъектами Российской Федерации отмечает, что «существующие подходы к проведению оценки дают исключительно количественные характеристики эффективности, не основываясь на качестве» [6]. Ввиду того, что количество государственных (муниципальных) учреждений, созданных субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями значительно превалирует над федеральными государственными учреждениями [14], то и подходы к оценке эффективности устанавливаются соответствующим субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием), что является одной из существенных причин разрозненности в методиках оценки эффективности.

Важную роль количественных показателей при оценке эффективности отмечает Черных С. И., который утверждает, что для оценки эффективности необходима связь расходов с функциями «субъектов бюджетного планирования», а также установление количественных показателей, «измеряющих результаты и затраты на их достижение» [16]. Поддерживая позицию Черных С. И., следует подчеркнуть, что оценка количественных показателей должна являться первостепенной. Ввиду отсутствия единых объективных показателей эффективности, измеряемых качественными характеристиками, можно констатировать субъективный характер таких показателей [7], не учитывающих специфику отрасли, особенности социально-экономического положения отдельного региона.

Анализируя зарубежный опыт оценки эффективности, Беляев А. Ю. отмечает, что оценка эффективности состоит из оценки социально-экономического эффекта, качества государственных услуг и эффективности управления [4]. При этом, критерии в рамках указанных составляющих формируются в зависимости от конкретной сферы, например, «доля выпускников, трудоустроенных в течение полугода, среднее время необходимое для постановки диагноза». В исследовании, проводимом Добролюбовой Е. И., Старостиной А. Н. исследуется оценка эффективности бюджетных расходов на общее образование и на амбулаторную медицинскую помощь с позиции граждан. Авторы рассматривали оценку граждан, получающих соответствующие услуги в различных регионах, и сопоставляли с подушевыми расходами [9]. Отметим, что опрос удовлетворенность граждан содержит вопросы, касающиеся специфики конкретной сферы: образование, здравоохранение, социальная поддержка и т.д. Так, вопрос качественной оценки предоставляемых услуг государственными (муниципальными) учреждениями напрямую зависит от сферы деятельности и критериев, характеризующих качество в данной сфере.

Вместе с тем неоднородность подхода к оценке эффективности деятельности учреждений и преобладание количественных характеристик над качественными обуславливают необходимость разработки универсального инструментария мониторинга, позволяющего сопоставлять финансовые и результативные параметры деятельности учреждений в динамике. Представляется, что достижение указанной цели возможно посредством формализации ключевых показателей мониторинга и их последующего расчета на примере публичных данных образовательной организации.

В целях практической реализации мониторинга расходов бюджета на финансовое обеспечение образовательной организации целесообразно использовать систему расчетных индикаторов, позволяющих сопоставлять финансовые и результативные параметры деятельности учреждения. Применение количественных коэффициентов обеспечивает сопоставимость результатов мониторинга, снижает влияние субъективной интерпретации и формирует основу для дальнейшей качественной и риск-ориентированной оценки. Расчет показателей выполнен на основе данных отчетности бюджетного образовательного учреждения, размещенных в публичном доступе, включая сведения о плановом и фактическом объеме финансового обеспечения (в части субсидии на финансовое обеспечение государственного задания) по уровням образования и численности контингента обучающихся. В систему индикаторов включены коэффициенты исполнения финансового обеспечения, показатели выполнения государственного задания, удельные расходы на одного обучающегося, а также интегральный показатель согласованности между объемом финансового обеспечения и достигнутыми результатами образовательной деятельности (табл. 1). Использование указанных индикаторов позволяет оценить устойчивость финансово-результативных связей учреждения и определить направления дальнейшего анализа качественных характеристик для оценки эффективности расходов бюджета.

Представленные в таблице показатели свидетельствуют о высокой степени согласованности финансового обеспечения и достигнутых результатов деятельности образовательной организации (в част показателей, отраженных в государственном задании).

Таблица 1

Расчетные индикаторы мониторинга расходов на финансовое обеспечение образовательной организации (по данным публичной отчетности)

Источник: составлено автором на основе данных [19, 20].

Незначительное недоосвоение средств субсидии на финансовое обеспечение государственного задания при практически полном выполнении государственного задания (отклонения допустимы в соответствии с установленными пределами) позволяет интерпретировать выявленные отклонения как управляемые и не оказывающие существенного влияния на результативность, однако требуют внимания в динамке с целью установления причин отклонений и более тщательного планирования бюджетных ассигнований.

Следует отметить, что интерпретация расчетных индикаторов мониторинга не может носить универсального характера и в значительной степени зависит от отраслевой специфики деятельности учреждения и нормативных подходов, закрепленных на уровне субъекта Российской Федерации. Качественные характеристики результативности, применяемые в различных сферах государственного управления, формируются с учетом особенностей оказываемых услуг и потому могут существенно различаться по составу и методике оценки. В рамках настоящего исследования указанные характеристики рассматриваются как дополняющий аналитический контур, позволяющий уточнять выводы, полученные на основе количественных показателей, однако их детальная операционализация выходит за пределы поставленных задач. Такой подход позволяет сосредоточить дальнейший анализ на универсальных индикаторах мониторинга и перейти к рассмотрению риск-ориентированной модели оценки эффективности расходов бюджета.

В современной научной литературе риск-ориентированный подход рассматривается как одно из ключевых направлений трансформации государственного финансового контроля, обеспечивающее переход от сплошных контрольных мероприятий к селективной модели управления бюджетными рисками. Так, Чаленко Н. Н. обосновывает необходимость использования риск-ориентированного подхода для оптимизации распределения контрольных ресурсов и повышения результативности выявления нарушений, подчеркивая его методологическую роль в систематизации процедур идентификации и оценки рисков. Вместе с тем преимущественно обзорный характер исследования ограничивает уровень практической операционализации предлагаемых положений, что требует дальнейшей разработки унифицированных инструментов измерения риска [15]. В работе Гусаровой Л. В. и Балановой М. В. риск-ориентированный подход анализируется применительно к внутреннему государственному финансовому контролю. Авторы обращают внимание на отсутствие единой нормативной и научной трактовки категории риска, что приводит к неоднородности практик и снижает сопоставимость результатов контрольной деятельности [8]. Предлагаемая ими концепция интеграции риск-менеджмента во все стадии контрольного цикла представляется методически обоснованной, однако сохраняет риск излишней абстрактности без четко формализованных критериев ранжирования рисков.

Прикладной аспект риск-ориентиро-ванности раскрыт в исследовании авторского коллектива Финансового университета, где предложена количественная модель оценки результативности территориальных органов Федерального казначейства с использованием корректирующих коэффициентов и системы показателей эффективности [18]. Данный подход демонстрирует потенциал интеграции риск-аналитики в управленческие решения, однако требует дополнительной верификации методики, поскольку высокая зависимость результатов от качества исходных данных и выбора индикаторов может снижать устойчивость выводов.

В исследованиях С. А. Маркиной, А. О. Новиковой и С. А. Чефрановой управление казначейскими рисками рассматривается как важный элемент устойчивости системы государственного финансового контроля. Авторы подчеркивают значение внутреннего контроля как инструмента раннего выявления рисков и профилактики нарушений, что усиливает превентивный характер контрольной деятельности [12]. При этом авторы делают акцент на региональную специфику эмпирической базы, что ограничивает универсальность полученных результатов.

Таким образом, обобщение научных подходов позволяет сделать вывод о том, что риск-ориентированный подход выступает важнейшим инструментом развития мониторинга в системе государственного финансового контроля. Его применение обеспечивает переход от фиксации уже совершенных нарушений к их предупреждению посредством приоритизации объектов наблюдения, аналитической обработки данных и раннего выявления отклонений.

Таблица 2

Индикаторы рисков для мониторинга за расходами бюджета на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) учреждений

Источник: составлено автором.

В целях практической реализации риск-ориентированного подхода в исследовании предлагается система мониторинга расходов на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) учреждений (на примере государственного (муниципального) задания), основанная на использовании совокупности взаимосвязанных индикаторов, позволяющих оценивать финансовые, результативные и операционные параметры деятельности. Предлагаемый инструментарий направлен на формирование комплексной оценки устойчивости финансово-результативных связей и раннее выявление отклонений, способных свидетельствовать о возникновении бюджетных рисков (табл. 2).

Для обобщенной оценки уровня рисков, возникающих при реализации деятельности учреждений, в рамках предлагаемой методики используется интегральный индекс риска (R), позволяющий агрегировать результаты анализа отдельных индикаторов мониторинга в единую количественную характеристику. Применение интегрального показателя обусловлено необходимостью интерпретации совокупности финансовых и результативных параметров деятельности учреждения.

Балльная шкала (r1, r2, r3) формируется исходя из степени отклонения фактических значений индикаторов от установленных порогов: значение 0 соответствует допустимому уровню, 1 – зоне повышенного риска, 2 – высокому уровню риска. Такой подход позволяет учитывать не только наличие отклонений, но и их интенсивность.

Пороговые значения индикаторов мониторинга не могут рассматриваться как универсальные и подлежат адаптации с учетом региональной специфики функционирования учреждений, в том числе образовательных. Их установление должно осуществляться на основе анализа социально-экономических условий субъекта Российской Федерации, особенностей и объемов нормативно-подушевого финансирования, территориальной дифференциации стоимости ресурсов, демографической структуры контингента обучающихся. Учитывая указанные аспекты, а также различия в уровне бюджетной обеспеченности, плотности сети учреждений, применение единых фиксированных порогов может приводить к искажению результатов мониторинга. Кроме того, например, бюджетным законодательством установлено, что допустимые (возможные) отклонения показателей государственного задания указаны в самом государственном задании [1], соответственно данный параметр необходимо оценивать отдельно в отношении каждой государственной услуги (работы). В это связи предлагаемые в исследовании авторские пороговые значения следует рассматривать как ориентировочные базовые критерии, требующие уточнения на уровне учредителя или региона с использованием данных динамического и сравнительного анализа.

Использование мониторинга в отношении учреждений способствует снижению контрольной нагрузки за счет перехода к дистанционным формам анализа данных и отказа от избыточных проверочных мероприятий. Это позволяет обеспечить баланс между усилением контроля за результативностью расходов и сохранением автономии учреждений в выборе способов достижения установленных показателей. В совокупности мониторинг формирует основу для превентивной модели контроля за расходами бюджета на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) учреждений, ориентированной на повышение прозрачности, обоснованности и эффективности использования публичных средств.

Заключение

Проведенное исследование позволило обосновать мониторинг как эффективный инструмент контроля за расходами бюджета на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) учреждений, обеспечивающий переход от последующей фиксации отклонений к их ранней диагностике на основе системного анализа финансовых и результативных показателей. В работе показано, что мониторинг целесообразно рассматривать не только как механизм сбора и обработки информации, но и как элемент управленческого контура, формирующий аналитическую основу для принятия решений в условиях возрастающих требований к эффективности бюджетных расходов.

Анализ научных подходов и нормативных изменений позволил определить ключевые характеристики мониторинга как инструмента превентивного государственного финансового контроля, ориентированного на выявление рисков и повышение прозрачности распределения бюджетных средств.

Предложенная система расчетных индикаторов, включающая показатели исполнения финансового обеспечения, выполнения государственного задания и согласованности, продемонстрировала возможность формализованной оценки устойчивости финансово-результативных связей образовательной организации на основе публичных данных.

Обосновано, что интерпретация количественных показателей должна учитывать отраслевую специфику и региональные особенности оценки результативности, что ограничивает универсализацию качественных характеристик и обусловливает необходимость использования риск-ориентированного подхода как методологической основы анализа. Применение риск-ориентированной модели позволяет дифференцировать контрольное воздействие, сосредоточив внимание на устойчивых отклонениях и потенциальных факторах снижения эффективности расходов бюджета. Таким образом, мониторинг выступает инструментом трансформации системы государственного финансового контроля, обеспечивающим интеграцию количественных индикаторов и аналитической оценки рисков в целях повышения обоснованности управленческих решений и результативности финансового обеспечения государственных (муниципальных) учреждений.