Введение
В свете современных тенденций развития и активного использования информационно-коммуникационных технологий (далее ИКТ), их внедрение в сферу государственного и муниципального управления является не просто трендом, а направлением процесса модернизации взаимодействия государства и граждан страны. Цифровизация государственного управления – сложный и многогранный процесс, предполагающий не только автоматизацию существующих процессов, но и кардинальную трансформацию подхода к взаимодействию органов власти и граждан.
Цель исследования – теоретическое осмысление перехода традиционных форм государственного управления к более прогрессивным, цифровым, а именно модели электронного и цифрового правительства.
Гипотеза. Эволюция государственного управления в цифровую эпоху, характеризующаяся переходом от электронного правительства к цифровому и далее к умному, обусловлена системным внедрением инновационных информационно-коммуникационных технологий и способствует значительному повышению эффективности и адаптивности государственных структур.
Материалы и методы исследования
Материалы и методы исследования: анализ, синтез, структурный и функциональный методы. Теоретической базой для изучения данной тематики послужили научные труды и работы Беденковой А.С. [1], Голобуцкого А.П. [3], Иванова В.Е. [4], Красильникова О.Ю. [6], Сморчковой Л.Н. [11]. В их работах раскрываются различные аспекты, затрагивающие цифровую трансформацию государственного управления. Изучением этого процесса также занимаются международные организации и научные центры, исследования которых положены в основу написания данной исследовательской работы. Данные для рисунков 1 и 2, представляющих результаты исследований ООН и Waseda University In cooperation with International Academy of CIO, собирались с использованием комплексного подхода, включающего анализ статистических данных, экспертные оценки и результаты опросов, для оценки различных аспектов цифрового и электронного правительства. Эти данные были обработаны и визуализированы для наглядного представления динамики и сравнения показателей, связанных с цифровой трансформацией.
Результаты исследования и их обсуждение
Цифровизация государственного управления представляет собой наисложнейший и многогранный процесс, означающий не просто автоматизацию существующих процессов, но и коренную трансформацию подхода к взаимодействию между органами власти и гражданами страны.
Уместным представляется упомянуть трехэтапную периодизацию, представленную экспертами ОЭСР:
– оцифровка процессов, т.е. перевод традиционной бумажной документации в электронный формат;
– электронное правительство, а именно создание государственных сайтов, порталов, систем, направленных на предоставления услуг населению и совершенствование взаимодействия органов государственной власти;
– цифровое правительство, при котором цифровые технологии последнего поколения позволяют учитывать предпочтения пользователей при формировании состава предоставляемых услуг и процедур, связанных с их получением [1, с. 29].
Однако, на сегодняшний день, обсуждается дальнейший переход от цифрового правительства к более сложной организации – умному правительству. В отличие от прошлых этапов цифровизации государственного сектора, умное правительство стремится к проактивному управлению с использованием возможностей искусственного интеллекта.
В контексте данной тематики необходимо учитывать теоретико-методологические аспекты, связанные с концепциями «электронной правительство» и «цифровое правительство». Представленные термины выступают не как взаимозаменяемые синонимы, а являются самодостаточными системами, осуществляющими полномасштабную трансформацию государственного сектора.
На сегодняшний день, несмотря на новизну протекающих процессов, в отечественной научной литературе представлен значительный объем трудов, посвященный концепциям электронного и цифрового правительства. Однако, в ходе их изучения, была выявлена терминологическая неоднозначность трактовки данных понятий или же вовсе использование терминов в качестве синонимов.
Так в начале 21 века на Всероссийской научной конференции «Электронное правительство в информационном обществе: теория и практика» Иванов В.Е. обозначил электронное правительство как государство в сети [4, c. 286]. В контексте обсуждения речь шла об использовании сети Интернет для возможности обращений граждан со своими вопросами к Правительству РФ на официальном сайте. Вершинин М.С. также полагает, что «электронное правительство – это система интерактивного взаимодействия государства и граждан при помощи интернета» [2, c. 99]. В своей работе ученый рассматривает данный термин как новую форму государственного управления и взаимодействия власти с населением.
Согласно определению Голобуцкого А. «электронное правительство – это концепция осуществления государственного управления, присущая информационному обществу, основывается на возможностях информационно-телекоммуникационных технологий и ценностях открытого гражданского общества» [3, c. 4]. В целом незначительные отличия в трактовках электронного правительства разными учеными можно отнести к эволюционной динамике внедрения и использования данной формы управления. Ведь изначально система функционировала на основе Интернет-ресурса и официальных сайтов государственных органов, как и отмечали Иванов В.Е. и Вершинин М.С., а в дальнейшем уже при помощи более современных информационно-телекоммуникационных технологий, включая платформы и единые системы государства.
Таким образом, можно обобщить электронное правительство – цифровая система на основе применения возможностей ИКТ, используемая в целях удаленного взаимодействия органов власти и предоставления государственных (муниципальных) услуг населению преимущественно в электронном формате.
Рассмотрим новую концепцию «цифрового правительства». Например, Красильников О.Ю. отожествляет сравниваемые понятия и подразумевает, что «цифровое правительство – эффективный способ предоставления информации о деятельности органов государственного управления, оказание государственных услуг гражданам, бизнесу, другим ветвям государственной власти, при котором личное взаимодействие между чиновником и заявителем минимизировано, зато максимально используются возможности, предоставляемые ИКТ и мобильными технологиями на основе Интернет» [6, c. 28]. В своей работе автор использует термины как синонимы, не разграничивая модели и стадии развития цифровых услуг.
Сморчкова Л. Н. же считает, что с вышеназванным функционалом, а именно предоставлением информации и услуг, справляется электронное правительство. Согласно ее мнению, «цифровое правительство – это большие данные, их сбор, перекрестная обработка, извлечение из них полезной информации, ее анализ, получение новых знаний и их интеграция для решения управленческих вопросов» [10, c. 26]. Данное определение наиболее точно отражает сущность концепции и ее отличие от предыдущей.
Можно сказать, что цифровое правительство – это наиболее широкая и интегрированная концепция, направленная на цифровое совершенствование существующей модели управления, где основой являются не услуги и процессы, а информация и данные, что является главным признаком данной концепции. Также стоит отметить переход предоставления услуг в полностью онлайн-формат и разработку новейших ИКТ, ранее не использовавшихся.
Для полноценного понимания тематики исследования необходимо понимать дифференциацию представленных концепций. Рассмотрим ключевые отличия «электронного» и «цифрового» правительства, которые представлены в таблице.
Таблица содержит три ключевых параметра: основополагающая цель, технологический уровень, интеграция. Первый ключевой параметр подчеркивает функциональный аспект представленных концепций, для электронного правительства это автоматизация процессов предоставления госуслуг, а для цифрового – применение передовых технологий, создание нового способа взаимодействия между государством и гражданами, включая создание платформ. Технологический уровень отражает степень применения информационно-коммуникационных технологий в каждую из моделей. Первая из них опирается на базовые ИТ-сервисы, а новейшая внедряет более сложные технологические решения: аналитическую обработку, искусственный интеллект, облачные технологии и т.д. Интеграция показывает степень взаимодействия и координации между различными государственными структурами.
Ключевые отличиями «электронного» и «цифрового» правительства
|
Отличительные Черты |
Концепции |
|
|
Электронное правительство |
Цифровое правительство |
|
|
Основополагающая цель |
Перевод традиционных методов предоставления уже существующих государственных и муниципальных услуг в электронный формат, упрощение доступа и повышение прозрачности деятельности органов власти |
Преобразование всех административных процессов органов власти в онлайн версию на основе использования новых механизмов оптимизации деятельности государственного сектора, создание проактивного государства |
|
Технологический уровень |
Функционирует на основе интернет ресурса, почты и базовых, традиционных ИКТ: сайты органов государственной власти, порталы, системы электронного взаимодействия и документооборота и т.д. |
Применяются передовые технологии, инновации, а именно «большие данные», облачные технологии, искусственный интеллект, блокчейн, интернет вещей. |
|
Интеграция |
Частична интеграция, набор отдельных государственных сайтов, онлайн-сервисов и порталов |
Полная интеграция различных государственных и муниципальных услуг в единую цифровую экосистему |
Примечание: составлено авторами.
Данные показатели позволяют наглядно продемонстрировать эволюцию от отдельных электронных услуг и сервисов к стратегически ориентированной, технологически продвинутой и единой модели государственного управления.
Первым шагом к модернизации управления и внедрения цифровых технологий в истории нашей страны принято считать реализацию программы «Электронная Россия» с 2002 года по 2010 год на всей территории РФ. В рамках данной программы происходило развитие информационной инфраструктуры, а именно создание государственных сайтов, вовлечение граждан и разработка нормативно-правовой базы предоставления услуг в электронном формате. В дальнейшем основные идеи, цели и задачи программы вошли в «Концепцию формирования в РФ электронного правительства до 2010 года», утвержденную Распоряжением Правительства РФ от 06.05.2008 г. № 632 [6].
Как результат первоначальной трансформации можно отметить начало функционирования «Единого портала государственных услуг» с 2009 года, и создание в 2010 году «Единой системы идентификации и аутентификации» (ФГИС ЕСИА). Следующим шагом было внедрение программы «Информационное общество» (2010-2020 гг.), основные аспекты которой на сегодняшний день продолжают реализовываться в «Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы», определенной указом президента РФ от 09.05.2017 № 203 [8].
Принято считать, первым предложением перехода от электронного правительства к совершенно новому цифровому, более адаптированному современности, доклад Организации Объединенных Наций (далее ООН) 2014 года «Электронное правительство для будущего, которого мы хотим» [5]. На рисунке 1, представлена динамика изменения индекса развития электронного правительства РФ 2010-2024 гг. согласно данным исследования ООН.
За время исследований и составления рейтинга индекса развития электронного правительства 193 стран мира, проводимой ООН, Российская Федерация занимала наивысшую позицию в 2012-2014 годах, что соответствовало 27 месту рейтинга (рисунок 1). Это говорит о достойной и эффективной работе, которая с 2010 года подняла Россию с 59 позиции на 27.
Рейтинг (рисунок 1) составлялся по общему индексу, в совокупности оценивающему 3 показателя: человеческий капитал, цифровую инфраструктуру и онлайн услуги, оказанные через официальные сайта органов государственной власти соответствующей страны. На рисунке 1 наблюдается общий тренд роста индекса, начиная c 2010 года и достигая значительных высот к 2024 году. Первоначально показатель находится на относительно низком уровне, отражая начальную стадию внедрения электронных сервисов и технологий.
Рис. 1. Динамика изменения индекса развития электронного правительства РФ 2010-2024 гг. Источник: составлено авторами на основе [5]
Рис. 2. Рейтинг цифрового правительства 2023 г. стран бывшей «Большой восьмерки» Составлено авторами на основе [12]
С 2016 год индикатор демонстрирует умеренный, но устойчивый рост, что связано с активными мерами по модернизации административных процессов и увеличением доступности онлайн-услуг.
В 2022 году наша страна занимала 42 место, в 2024 году – 43. Как уже было сказано выше, в 2012-2014 году РФ занимает наивысшую позицию рейтинга. Именно этот период характеризуется пиком цифровой трансформации государства, полноценно функционируют портал «Государственных и муниципальных услуг», ФГИС ЕСИА, также Система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), Единая система нормативно-справочной информации, расширяется перечень государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном формате. Стоит отметить, что в последующие года индекс РФ демонстрирует положительную динамику развития и относится к группе с «очень высоким индексом», однако страна занимает более слабые позиции рейтинга. Данная тенденция связана с общей экономической, политической ситуацией в России и мире в целом [14], а также с совершенствованием и изменением критериев оценки показателей, используемых в исследовании и классификации стран по уровню развития электронного правительства.
Фундаментом для модернизации государственного сектора в начале 21 века, а именно внедрения ИКТ, стала Окинавская хартия, принятая лидерами стран «Большой восьмерки». В данном документе одним из ключевых направлений использования возможностей цифровых технологий является: «активное использование ИКТ в государственном секторе и содействие предоставлению в режиме реального времени услуг, необходимых для повышения уровня доступности власти для всех граждан» [9].
Окинавская хартия стала отправной точкой для начала цифровизации во всех странах-участниках, причем их индекс развития цифрового правительства значительно отличается. Согласно статистическим данным исследования 18tnWaseda-YAKWorldDigitalGovernmentRanking 2023, проводимым Университетом Васэда в сотрудничестве с Международной Академией CIO станы G7 и Российская Федерация имеют следующие показатели: США 88,7400; Великобритания 91,9278; Германия 83,4543; Италия 76,3371; Канада 92,2459; Франция 77,1086; Япония 83,5541; Россия 69,4431.
Рассмотрим рейтинг цифрового правительства за 2023 год стран бывшей «Большой восьмерки» (рис. 2).
Рейтинг (рис. 2) составлялся на основе 10 показателей, ключевыми из которых являются: онлайн обслуживание электронных систем, удобство государственных порталов, использование передовых ИКТ, участие граждан и кибербезопасность. Однако, в результате анализа всего рейтинга, составленного по индексам развития цифрового правительства 66 стран мира, наблюдается следующее: наибольшие значения показателей имеют Дания (93,2902), Канада (92,2459), Великобритания (91,9278), Новая Зеландия (91,4979), наименьшие индексы у Португалии (49,8242), Фиджи (48,0853), Коста-Рика (47,6883), Гана (41,8802). Россия с индексом 69,4431, уступает более развитым в этом плане странам большой восьмерки, но в более обширном и показательном исследовании среди 66 стран, занимает 35 место, что следует воспринимать как средний результат уровня развития новейшей концепции «цифрового правительства».
Исходя из проведенного анализа международных рейтингов цифровизации государственного управления, можно отметить, что за последние годы Российской Федерацией были предприняты значительные шаги в области модернизации процесса предоставления услуг населению и внедрению ИКТ в деятельность учреждений органов власти. Однако, несмотря на достигнутый прогресс, государству предстоит проделать значительную работу для достижения более высоких позиций на международной арене и повышения качества цифровых процессов. Для этого необходимо применять комплексный подход и учитывать различные аспекты: управленческие, технологические, экономические и социальные.
На сегодняшний день в цифровом правительстве РФ существует ряд ключевых проблем, которые во многом влияют на динамику внедрения и развития цифровизации государственного сектора:
- цифровой разрыв между субъектами РФ, неравномерное внедрение ИКТ в деятельность органов государственной власти, значительное отставание территорий Дальневосточного, Сибирского, Северо-Кавказского федеральных округов;
- низкая защита персональных и государственных данных в условиях активного роста угроз кибербезопасности и интернет-телефон мошенничества. Согласно аналитическому отчету, проводимому экспертно-аналитическим центром InfoWatch, за 2022 год утекло 667,6 млн персональных записей, что в среднем на 25% больше чем в прошлые года. Утечка данных из госорганов и силовых структур составляет 9,7 % и занимает 5 место в отраслевой карте утечек [10].
- отсутствие единой российской методики оценки уровня развития «цифрового правительства», работы государственных платформ, и механизмов контроля, протекания данных процессов.
Осознавая важность цифровых трансформаций, государство активно предпринимает меры для решения вышеперечисленных проблем. В конце 2024 года завершила свою реализацию национальная программа «Цифровая экономика», благодаря которой Россия заняла 10 место в мире по цифровизации государственного управлении. На смену нацпрограммы был разработан национальный проект «Экономика данных и цифровая трансформация государства», свою реализацию начнет с 2025 года. В рамках реализации проекта одним из ключевых направлений определен федеральный проект «Цифровое государственное управление», результатом которого станет предоставление 99% государственных (муниципальных) услуг в электронном формате, а также использование ИИ – технологий, борьба с IT-преступностью, повышение информационной безопасности, разработка и переход на отечественное программное обеспечение и подготовка IT-кадров.
Перспективы smart-goverment
На сегодняшний день глобальным трендом в области цифровизации государственного управления является внедрение искусственного интеллекта (ИИ), который в дальнейшем поспособствует к переходу от «цифрового правительства» к «умному правительству». Что будет являться новым этапом эволюции процесса модернизации сферы государственного управления и предоставления услуг гражданам страны.
Для понимания современных моделей государственного управления целесообразно уточнить и разграничить понятия электронного, цифрового и умного правительства. Каждое из представленных понятий отражает эволюцию взаимодействия государства и граждан при помощи использования информационно-коммуникационных технологий.
- Электронное правительство (E-GOV) – базовый уровень цифровизации госуправления, ориентированный на перевод традиционных услуг и процессов в электронный формат (онлайн заявления, электронные платежи, цифровые документы).
- Цифровое правительство (DIGITAL-GOV) – более развития модель, в которой цифровые технологии интегрируются не только в предоставление услуг, но и в сам процесс управления (создание систем электронного документооборота (СЭД), государственных платформ и сайтов органов власти, мобильные приложения)
- Умное правительство (SMART-GOV) – следующий этап развития, основанный на применении искусственного интеллекта, умных городов (IoT), платформенном подходе Government-as-a-platform, предиктивном реагировании на потребности граждан и формировании устойчивых цифровых систем с отечественным программным обеспечением.
Согласно статистическим данным исследования индекса готовности правительств к SMART-GOV, внедрению и активному использованию ИИ, Российская Федерация на момент 2023 года получила общую оценку готовности равную 62.92, соответствующую 38 позиции рейтинга, который составлялся на основе данных 193 стран мира [13]. Повышенная готовность отмечена у таких стран как США (84.80), Сингапур (81.97), Великобритания (78.57) и Финляндия (77.37). Рейтинг составлялся на основе 39 показателей классифицированных в 3 группы: доступность данных и инфраструктура, технологический сектор, стратегическое видение и управление ИИ правительством.
Рис. 3. Лестница зрелости электронного правительства Источник: составлено авторами на основе [12]
Наименее приспособленный к внедрению ИИ в Российской Федерации был отмечен технологический сектор (43.38), что свидетельствует о недостаточном инновационном потенциале и цифровых инструментов для полноценного внедрения технологий ИИ в управленческий процесс на сегодняшнем этапе.
Заключение
Таким образом, анализ показал, что страна находится на пути развития, общий уровень цифровизации государственного сектора РФ достаточно высокий, в рейтинге индекса развития электронного правительства на протяжении последних 10 лет страна входит в топ 50. Однако, несмотря на достигнутый результат, существуют сдерживающие факторы, а именно технологические аспекты, которые не позволяют РФ занять лидирующие позиции в цифровом мире. Ключевыми сдерживающими факторами на данный момент являются: цифровой разрыв субъектов РФ, низкая защищенность персональных данных, отсутствие единой российской методики оценки уровня развития «цифрового правительства», работы государственных платформ, и механизмов контроля, протекания данных процессов. Но уже на сегодняшний день данная форма управления с применением новейших ИКТ существенно упрощает процесс обращения граждан в государственные органы, предлагая ряд преимуществ перед традиционными методами. Во-первых, цифровизация позволяет автоматизировать многие операции, снижая бюрократию и увеличивая персонализацию услуг. Во-вторых, использование современных технологий повышает качество и делает государственные услуги более доступными для людей с ограниченными возможностями, обеспечивая равный доступ ко всем услугам. Важность процесса цифровой трансформации государственного сектора неоспорима, поэтому государству необходимо уделить особое внимание этому стратегически значимому направлению – формированию цифрового будущего Российской Федерации.