Введение
Реструктуризация задолженности регионов перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам под влиянием внешних шоков на российскую экономику трансформировалась в 2020 году из инструмента снижения долговой нагрузки субъектов Российской Федерации в механизм увеличения доходов региональных бюджетов, однако объем государственного долга регионов по бюджетным кредитам перед Российской Федерацией за четыре года вырос вдвое – с 1,1 трлн рублей по состоянию на январь 2021 года до 2,5 трлн рублей по состоянию на февраль 2025 года, что может свидетельствовать о низкой эффективности проведенной реструктуризации региональной задолженности.
Оценка результатов проведенной к 2025 году Правительством Российской Федерации реструктуризации задолженности регионов перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам актуальна при формировании предложений по совершенствованию механизма списания двух третей задолженности регионов по бюджетным кредитам, озвученного в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в феврале 2024 года и начавшим свое действие в 2025 году.
Целью исследования является оценка результатов проведенной к 2025 году Правительством Российской Федерации реструктуризации задолженности регионов перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам в части широты использованных регионами возможностей реструктуризации для снижения своей долговой нагрузки.
Материал и методы исследования
Для оценки результатов реструктуризации задолженности регионов перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам систематизированы положения нормативно-правовой базы указанной реструктуризации, а также научные публикации по теме исследования, проанализированы статистические данные, содержащие величину государственного долга регионов в различные отчетные периоды, плановые и фактические расходы высвобождаемых в результате рассматриваемой реструктуризации средств регионов на установленные бюджетным законодательством направления, фактические объемы списания задолженности регионов по бюджетным кредитам в сумме федеральных налогов от реализации новых инвестиционных проектов.
Результаты исследования и их обсуждение
Реструктуризация задолженности регионов перед Российской Федерацией рассматривалась российскими исследователями в качестве основного инструмента оптимизации региональных бюджетов [14, 15, 18, 19], однако с 2021 года, когда Правительством Российской Федерации были изменены условия реструктуризации задолженности субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией, ряд авторов научных работ активно определяют реструктуризацию как возможность и социально-экономического развития регионов [13, 16, 17, 20, 21, 22].
Предоставление регионам из федерального бюджета кредитов берет начало в 2004 году, когда такие федеральные займы служили источниками покрытия временных кассовых разрывов, в том числе связанных с реализацией мероприятий по устранению последствий стихийных бедствий [15]. Практика применения указанных бюджетных кредитов оказала влияние на становление нового этапа межбюджетных отношений в связи с возвратностью федеральных займов и четкими условиями их предоставления и погашения.
Вместе с тем в 2017 году появилась необходимость оздоровление региональных бюджетов путем снижения рисков роста государственного долга регионов России и невозможности обеспечения первоочередных расходов [24], в связи с чем Правительством Российской Федерации был утвержден порядок реструктуризации обязательств регионов по бюджетным кредитам [2], который предусматривал перенос основного объема погашения долга на три года позднее установленного срока, что облегчало долговую нагрузку регионов только на ближайшую перспективу.
В 2020-2022 годах в связи с ухудшением бюджетной ситуации ряда субъектов Российской Федерации по причине распространения коронавирусной инфекции и санкционного воздействия на российскую экономику порядок реструктуризации бюджетных кредитов претерпел изменения. В частности, теперь перенос срока погашения задолженности регионов рассматривался не только как инструмент снижения долговой нагрузки, но и как дополнительный источник выполнения первоочередных бюджетных обязательств регионов.
Так, был перенесен срок погашения основной суммы государственного долга по бюджетным кредитам регионов перед Российской Федерацией на период после 2025 года, а разница между суммами выплаты долга при текущих условиях и с учетом очередного переноса срока платежа еще на четыре года «вправо» определялась как высвобождаемые средства, которые в 2021-2024 годах было необходимо направить на:
а) создание (развитие) объектов инфраструктуры новых инвестиционных проектов (НИП);
б) обеспечение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией региональных проектов, обеспечивающих достижение целей, показателей и результатов федеральных проектов («региональные проекты»);
в) финансовое обеспечение мероприятий, связанных с предотвращением влияния ухудшения геополитической и экономической ситуации на развитие отраслей экономики («геополитика»);
г) финансовое обеспечение мероприятий, связанных с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции («антиковид») [1; 2].
Указанная возможность использования регионами средств реструктуризации была направлена на обеспечение субъектов Российской Федерации источниками финансирования первоочередных расходных обязательств, а также на получение дополнительных бюджетных доходов. Результаты эффективности использования регионами данной возможности будут приведены и обсуждены по ходу данного исследования.
Также среди условий проведения прошедшей реструктуризации по бюджетным кредитам отмечаются соблюдение субъектами Российской Федерации предельного уровня дефицита регионального бюджета (не выше 10% от налоговых и неналоговых доходов), порогового значения долговой нагрузки бюджета (не выше 50%) [2].
Новая «волна» реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам регионов перед Российской Федерацией, порядок которой был определен в 2025 году, приобрела новую форму, а именно трансформировалась в непосредственное списание задолженности регионов по бюджетным кредитам в объеме направленных из регионального бюджета средств на широкий спектр направлений в рамках инвестиционного и инфраструктурного развития.
Указанное списание государственного долга не может превышать двух третей задолженности регионов перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам по состоянию на 1 марта 2024 года (без учета инфраструктурных и казначейских кредитов, средств, выделяемых на опережающее финансирование), а в случае неполного использования высвобожденных в результате новой реструктуризации средств, данный остаток подлежит возврату в федеральный бюджет после 2029 года [4].
Возвращаясь к цели настоящего исследования, рассмотрим основные результаты проведенной к 2025 году Правительством Российской Федерации реструктуризации задолженности регионов перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам в части широты использованных регионами возможностей реструктуризации для снижения своей долговой нагрузки.
Всего 73 регионам России (за исключением Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя, ХМАО, ЯНАО, Сахалинской, Ростовской, Тюменской областей, республик Марий Эл, Саха (Якутия), Камчатского края, НАО, ДНР, ЛНР, Запорожской и Херонской областей) было доступно 671 млрд рублей высвобождаемых в результате реструктуризации задолженности регионов перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам, из которых 70% были направлены на первоочередные обязательства, цели социальной направленности (рисунок).
С точки зрения использования реструктуризации в качестве инструмента роста доходной части регионального бюджета высвобождаемые средства необходимо было направлять на инфраструктурную поддержку новых инвестиционных проектов (НИП), на которые было направлено лишь 29% общего объема средств реструктуризации (рисунок).
Несмотря на то, что уже в 2021 году Сводный перечень НИП, утверждаемый актами Минэкономразвития России, включал в себя 428 инвестпроектов, планируемых к поддержке за счет высвобождающихся средств 68 регионами России, а на конец 2024 года уже 698 проектов, фактически поддержано только 614 проектов 63 регионами [12]. Республиками Ингушетия, Калмыкия, Мордовия, Костромской и Саратовской областями высвобожденные средства перераспределены на социальные направления.
Рис. 1. Фактическое использование регионами высвобождающихся в результате реструктуризации средств, % от общей суммы за 2021-2024 гг. Источник: составлено автором по материалам [23]
Кроме того, за 2021-2024 гг. не планировали поддерживать НИП Республика Крым, Приморский край и Псковская область, направившие высвобождаемые средства на социальные направления, а в 2024 году фактически сообщили об отказе поддержки НИП республики Алтай и Дагестан, лишив себя возможности списания задолженности по бюджетным кредитам в объеме федеральных налогов от НИП.
При этом отбор проектов для поддержки через механизм НИП, по мнению авторов, не наделен со стороны Федерации излишними требованиям – регионам было необходимо подобрать инвестиционные проекты в одной из тринадцати широких сфер реального сектора экономики, заключить в инвестором соглашение о намерениях по реализации НИП и предусмотреть в бюджете субъекта Российской Федерации средства для инфраструктурной поддержки инвесторов в любой форме, предусмотренной бюджетным законодательством Российской Федерации [3].
Вместе с тем среди общих причин незаинтересованности регионов в выборе НИП в качестве приоритетного направления расходования высвобожденных в результате реструктуризации бюджетных кредитов средств авторами выделаются следующие:
1. намерения по поддержке НИП необходимо согласовывать с Минэкономразвития России, Минфином России, Минпромторгом России и выносить на рассмотрение заседания (штаба) Правительственной комиссии по региональному развитию в Российской Федерации [3], что занимает не менее двух месяцев и делает данное направление негибким относительно социальных направлений, не требующих согласования с федеральным уровнем;
2. приоритетным правом определения направлений расходования средств регионального бюджета обладает финансовый орган власти региона, а поддержкой НИП занимается преимущественно экономический орган, в связи с чем, несмотря на наличие заключенных между регионом и инвесторами соглашений об оказании поддержки инвестиционных проектов, средства регионального бюджета направляются на социальные цели из-за ограниченности регионального бюджета;
3. риск неисполнения инвесторами условий представления поддержки, в том числе несвоевременный ввод в эксплуатацию объектов инфраструктуры, что не позволило регионам компенсировать расходы на их строительство до конца 2024 года, а также некорректный прогноз объема федеральных налогов от реализации НИП до 2029 года, не перекрывающий объем предоставленной поддержки.
Таким образом, регионам за счет механизма реструктуризации бюджетных кредитов более предпочтительным было удовлетворение целей «здесь и сейчас», чем обеспечение бюджета долгосрочными доходными источниками в виде налогов от инвестиционных проектов.
Представляют интерес для обсуждения эффективности проведенной к 2025 году реструктуризации бюджетных кредитов и итоги списания задолженности по бюджетным кредитам в объеме федеральных налогов от реализации НИП – одного из ключевых инструментов снижения долговой нагрузки регионов в рамках проведенной реструктуризации.
Всего 29 регионам списано более 41 млрд рублей бюджетных кредитов [5-12], однако 95% от данного результата принадлежит Республике Татарстан (19,1 млрд рублей), Московской области (19,1 млрд рублей) и Пермскому краю (1,3 млрд рублей) – лидирующим по уровню социально-экономического развития регионам. Кроме того, Республика Татарстан является единственным регионом, списавшим свою задолженность по бюджетным кредитам в объеме, превышающем объем предоставленной на НИП поддержки (18,9 млрд рублей составила поддержка при списании 19,1 млрд рублей). Указанный результат Республики Татарстан является показательным примером эффективной реализации нового механизма реструктуризации бюджетных кредитов.
Незначительные результаты списания задолженности у других регионов, в числе которых, помимо названных, республики Башкортостан, Карелия, Коми, Хакасия, Удмуртская и Чувашская республики, Алтайский, Забайкальский, Краснодарский, Ставропольский края, Астраханская, Белгородская, Владимирская, Волгоградская, Воронежская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Курская, Липецкая, Нижегородская, Новосибирская, Пензенская, Томская, Тульская, Ярославская области, по бюджетным кредитам в объеме федеральных налогов от реализации НИП связаны со следующими факторами:
1. учет федеральных налогов от реализации НИП в списание задолженности региона невозможен до момента ввода в эксплуатацию основных средств НИП, который у более чем половины утвержденных НИП запланирован после 2024 года;
2. фактически уплаченные федеральные налоги от реализации НИП ниже прогнозных данных инвесторов;
3. не принимаются к учету федеральные налоги от НИП, на инфраструктурную поддержку которых регионами фактически не были направлены высвобождаемые средства.
В целом условия реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам выполнили все 73 региона, участвующих в ней. Однако с точки зрения долгосрочного вклада механизма реструктуризации бюджетных кредитов в социально-экономическое развития регионов России могут быть выделены следующие регионы-лидеры:
1. Республика Татарстан (100% использования средств на инвестиции, 100% «касса», списание 19,1 млрд рублей, 7 из 7 НИП поддержаны);
2. Пермский край (94% использования средств на инвестиции, 100% «касса», списание 1,3 млрд рублей, 9 из 9 НИП поддержаны);
3. Новгородская область (93% использования средств на инвестиции, 100% «касса», списания не было, 14 из 14 НИП поддержаны);
4. Рязанская область (84% использования средств на инвестиции, 99% «касса», списания не было, 21 из 21 НИП поддержаны);
5. Новосибирская область (87% использования средств на инвестиции, 99% «касса», списание 0,1 млрд рублей, 45 из 45 НИП поддержаны);
6. Московская область (65% использования средств на инвестиции, 78% «касса», списание 19,1 млрд рублей, 98 из 100 НИП поддержаны) [23].
Заключение
По итогам данного исследования выявлено, что субъекты Российской Федерации не в полной мере воспользовались современным механизмом прошедшей реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам как с точки зрения снижения долговой нагрузки, так и обеспечения бюджета собственными доходными источниками.
По мнению авторов, подход к определению эффективности современной реструктуризации задолженности регионов по бюджетным кредитам только с точки зрения выполнения условия указанной реструктуризации требует изменений в части комплексной оценки долгосрочного эффекта от реструктуризации региональной задолженности.
В частности, в рамках нового этапа реструктуризации – механизме списания двух третей задолженности регионов по бюджетным кредитам, озвученном в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в феврале 2024 года – предлагается установить обязательство по направлению регионами части высвобождаемых в результате списания задолженности регионов по бюджетным кредитам средств на инвестиционные цели, учитывая уровень социально-экономического развития региона: для регионов-аутсайдеров по уровню социально-экономического развития определить более высокую долю обязательных расходов на инвестиционные цели, чем для регионов-лидеров, что, по мнению авторов, обеспечит регионы с низким уровнем социально-экономического развития долгосрочными источниками доходов.