Научный журнал

Вестник Алтайской академии экономики и права

Print ISSN 1818-4057

Online ISSN 2226-3977

Перечень ВАК

Введение

Организация бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации является сложной системой, которая регулируется бюджетным законодательством и строится с учетом бюджетных полномочий региональных органов власти и других участников бюджетного процесса на всех его основных этапах. Финансовой основой деятельности регионов являются бюджеты субъектов Российской Федерации, которые формируются с учетом установленных расходных обязательств регионов, в том числе те, которые определены разграничением полномочий региональных органов власти по вопросам совместного ведения федерации и регионов.

Актуальность исследования заключается в необходимости совершенствования механизмов бюджетного процесса в условиях изменяющейся экономической ситуации и постоянного развития бюджетного законодательства с учетом различий в региональном социально-экономическом развитии, отраслевой структуре, территориальном и климатическом расположении регионов, нормативной правовой базе. Практическая значимость состоит в разработке рекомендаций по улучшению организации бюджетного процесса по результатам анализа конкретных примеров.

Цель исследования – на основе анализа организации бюджетного процесса и исследования основных характеристик бюджета субъектов Российской Федерации на примере Донецкой Народной Республики (далее – ДНР) и Ямало-Ненецкого автономного округа (далее – ЯНАО) выявить специфические особенности и подготовить рекомендации по улучшению организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации с позиции повышения его эффективности.

Материалы и методы исследования

Предметом исследования выступают особенности организации бюджетного процесса в ДНР и ЯНАО.

В качестве информационной базы использованы материалы Министерства финансов Российской Федерации, органов государственной власти Донецкой Народной Республики, органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа, Счетной палаты Российской Федерации, Федерального казначейства Российской Федерации.В ходе исследования был использован комплекс общенаучных и специальных методов экономических исследований: анализ и синтез, абстрактно-логический, графический, а также методы эмпирического исследования.

Результаты исследования и их обсуждение

Бюджетный процесс представляет собой сложную и многогранную систему, включающую в себя множество этапов и участников. В теоретическом плане бюджетный процесс определяется как последовательность действий, направленных на управление бюджетом, и включает в себя этапы формирования и исполнения бюджета, начиная с момента его разработки и заканчивая утверждением отчета об исполнении. Важность цели осуществления бюджетного процесса подчеркивается многими авторами, такими как О.И. Тимофеева [16] и Т.Л. Ищук [13], которые акцентируют внимание на этапах бюджетного процесса и их тесной связи с реализацией бюджетных полномочий органами государственной власти и местного самоуправления.

М.Е. Кудашова и С.В. Бизин [14] предлагают схему бюджетного процесса, представленную на рисунке. Целью бюджетного процесса авторы считают создание и поддержание сбалансированной бюджетной системы, построенной на принципах устойчивости.

В федеративных государствах, таких как Российская Федерация, бюджетная система включает три уровня: федеральный, региональный и местный бюджеты. Принципы бюджетной системы Российской Федерации включают единство, самостоятельность бюджетов, равенство бюджетных прав субъектов и муниципальных образований, эффективность использования бюджетных средств, полнота отражения доходов и расходов, а также разграничение доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы. Особенно важным является принцип самостоятельности бюджетов, который наделяет органы государственной власти и местного самоуправления ответственностью за сбалансированность и устойчивость соответствующего бюджета.

Стадии бюджетного процесса Источник: составлено по [14]

Бюджетный процесс в субъектах Российской Федерации регулируется федеральным законодательством, в первую очередь Конституцией РФ [1] и Бюджетным кодексом РФ (далее – БК РФ) [2]. Конституция Российской Федерации определяет основные положения бюджетно-правового регулирования, а БК РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства и функционирования бюджетной системы. Субъекты Российской Федерации имеют право самостоятельно регулировать установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, их утверждения и исполнения, а также контроля за их исполнением.

На региональном уровне участники бюджетного процесса включают высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, законодательный орган государственной власти, высший исполнительный орган, финансовый орган, органы государственного финансового контроля, главные администраторы и администраторы бюджетных средств (ГАБС и АБС соответственно) и получатели бюджетных средств (ПБС). Каждый из этих участников обладает соответствующими бюджетными полномочиями на различных этапах бюджетного процесса.

Таким образом, можно составить обобщённую схему, определяющую методические особенности бюджетного процесса на региональном уровне. Она представлена в таблице 1.

Таблица 1

Бюджетный процесс на региональном уровне

Источник: составлено автором.

Таким образом, бюджетный процесс – это последовательность этапов, осуществляемых органами государственной власти и органами местного самоуправления на соответствующих уровнях, включающих в себя составление, утверждение, исполнение и формирование отчетности об исполнении бюджета публично-правового образования.

Переходя к практической части, целесообразно изучить законы выбранных для анализа регионов: ЯНАО и ДНР.

ЯНАО характеризуется высокой бюджетной обеспеченностью и качеством управления региональными финансами, в то время как ДНР нуждается в значительной финансовой и инфраструктурной поддержке. Особенность бюджетного процесса в ДНР связана с тем, что данный субъект Российской Федерации принят в ее состав Российской Федерации не так давно, в 2022 году [3, 6].

Реализация стадий бюджетного процесса в анализируемых регионах осуществляется с учетом БК РФ, а также законов субъектов Российской Федерации:

1) в ЯНАО: Закон ЯНАО от 3 марта 2008 года №2-ЗАО «О бюджетном процесса в Ямало-Ненецком автономном округе» (далее – Закон ЯНАО №2-ЗАО) [10];

2) в ДНР: Постановление Правительства Российской Федерации от 22.12.2022 №2377 «Об особенностях составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области, Херсонской области, проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и местных бюджетов, а также исполнения указанных бюджетов и формирования бюджетной отчетности на 2023-2025 годы» (далее – Постановление №2377) [7], Закон ДНР от 7 ноября 2023 года №17-РЗ «О бюджетном процессе в Донецкой Народной Республике» (далее – Закон ДНР №17-РЗ) [9].

Дальнейший анализ особенностей бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации будет проведен в соответствии с выделенными на рисунке 1 этапами бюджетного процесса.

В части составления проекта бюджета

В ЯНАО составление проекта бюджета регулируется Законом ЯНАО №2-ЗАО. Процесс начинается с прогнозирования доходов окружного бюджета, которое осуществляется на основе прогноза социально-экономического развития региона, законодательства о налогах и сборах, а также бюджетного законодательства Российской Федерации. Планирование бюджетных ассигнований проводится отдельно и осуществляется по методике, определенной финансовым органом ЯНАО. Особое внимание уделяется налогу на прибыль организаций, который формирует значительную часть доходов бюджета, включая поступления от топливно-энергетического комплекса.

В ДНР составление проекта бюджета осуществляется в соответствии с Постановлением №2377 и Законом ДНР №17-РЗ. Особенностью этого этапа является учет специфики интеграции региона в систему российского законодательства. Проект бюджета ДНР составляется на один год (в 2023 –2024 годах), в то время как в других регионах он обычно формируется на три года. Это связано с необходимостью восстановления экономики и инфраструктуры ДНР, что требует более гибкого подхода к бюджетному планированию. Однако положения Закона ДНР №17-РЗ позволяют сделать вывод, что в дальнейшем этот вопрос будет регулироваться в соответствии с общепринятым для всех субъектов Российской Федерации порядком.

Этап составления проекта бюджета завершается представлением всех необходимых материалов в Правительство субъекта Российской Федерации. Так, в ЯНАО первый этап бюджетного процесса завершается до 25 октября [12]. График разработки проекта бюджета ДНР в открытых источниках отсутствует. Тем не менее, в соответствии с БК РФ, проект бюджет субъекта Российской Федерации должен быть внесен в его законодательный орган в течение 5 дней до 1 ноября.

В части рассмотрения и утверждения бюджета

Этот этап заключается в представлении материалов и их рассмотрении законодательным органом субъекта Российской Федерации. Результат – выдвижение мотивированного заключения в форме принятия или отклонения и направления на доработку законопроекта о бюджете. Принятие к рассмотрению проекта бюджета происходит сроком до 1 ноября по общему правилу.

Важно отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 21.12.2021 №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [5] должны назначаться и проводиться публичные слушания по проекту бюджета субъекта Российской Федерации.

В ЯНАО проект бюджета рассматривается и утверждается Законодательным Собранием автономного округа. В соответствии с Законом ЯНАО №2-ЗАО, проект бюджета вносится на рассмотрение до 1 ноября, после чего проводятся публичные слушания в течение трех дней. Законодательный орган ЯНАО рассматривает проект бюджета в двух чтениях. В первом чтении проект бюджета рассматривается в течение 30 дней, а во втором чтении допускаются только редакционные поправки. В случае отклонения проекта бюджета создается согласительная комиссия для урегулирования разногласий.

В ДНР проект бюджета рассматривается Народным Советом ДНР. В отличие от ЯНАО, в ДНР нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации не регламентированы публичные слушания, что связано с процессом интеграции ДНР в систему российского законодательства. Проект бюджета также рассматривается в двух чтениях. Особенностью является, что в первом чтении предусмотрено заслушивание доклада представителя Правительства ДНР и содоклада представителя комитета по бюджету. В случае отклонения проекта бюджета в первом чтении он направляется на доработку в Правительство ДНР сроком 5 дней.

После принятия законодательным органом субъекта Российской Федерации закона о бюджете субъекта Российской Федерации он должен быть подписан и обнародован высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Согласно статье 17 Закона ЯНАО №2-ЗАО, подписанный Губернатором автономного округа закон об окружном бюджете и постановление Законодательного Собрания о его принятии публикуется в течение 5 дней после подписания. Аналогичные сроки установлены Законом ДНР №17-РЗ.

Действие закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации начинается с 1 января финансового года и завершается 31 декабря финансового года.

В части исполнения бюджета

Исполнение бюджета должно отвечать характерным для российской бюджетной системы принципам единства кассы, подведомственности расходов, сбалансированности бюджета, совокупного покрытия расходов, а также адресности и целевого характера расходования бюджетных средств.

Таблица 2

Исполнение бюджета ДНР по доходам в 2023 году

Источник: составлено по [17].

Министерство финансов ДНР организует исполнение бюджета ДНР, Правительство ДНР осуществляет обеспечение этого этапа бюджетного процесса. Исполнение, согласно Закону ДНР №17-РЗ, подразделяется на исполнение по доходам и исполнение по расходам.

В таблице 2 представлены данные по наиболее показательным укрупненным статьям доходов регионального бюджета ДНР.

Из анализа данных, представленных в таблице, следует вывод, что положительным результатом деятельности участников бюджетного процесса ДНР является полное исполнение уточненных прогнозных показателей.

Наибольшее отклонение демонстрируют субвенции, исполнение которых составило менее четверти от прогнозируемой суммы. Значительно отклоняются от прогнозируемых показатели по субсидиям и иным межбюджетным трансфертам. Вместе с тем, благодаря превышению фактических значений по статьям доходов, связанных с использованием государственного имущества, оказанием платных услуг и продажи материальных и нематериальных активов, удается сохранить баланс между прогнозируемыми и фактически исполненными доходами регионального бюджета. При этом, следует отметить, что наибольшую долю в доходах занимают безвозмездные поступления (более 81%), являющиеся бюджетообразующими для ДНР.

В таблице 3 представлены значения по исполнению расходной части бюджета ДНР.

Из представленных в таблице данных следует вывод о значительном превышении фактических расходов в сравнении с планируемыми в законе о бюджете ДНР, что может свидетельствовать о неэффективном планирование расходов.

Бюджет ДНР характеризуется низкой обеспеченностью и нуждается в отчислениях дотаций для восстановления экономики и инфраструктуры региона, реализации региональных социальных программ. Именно поэтому основную часть бюджета данного субъекта Российской Федерации составляют дотации.

Исполнение бюджета в ЯНАО осуществляется Департаментом финансов ЯНАО, который организует исполнение бюджета в соответствии с положениями главы 5 Закона ЯНАО №2-ЗАО.

В целях анализа сопоставимых данных по исполнению регионального бюджета, целесообразно также использовать портал «Электронный бюджет», а также показатели за 2023 год. Таким образом, данные по исполнению доходной части бюджет ЯНАО представлены в таблице 4.

Исходя из данных, представленных в таблице 4, следует вывод о полном исполнении бюджета ЯНАО по доходам. При этом, стоит обратить, что этот результат достигнут благодаря существенному превышению фактических показателей над прогнозными по ряду неналоговых доходов, в числе которых доходы от использования государственной собственности субъекта Российской Федерации, от оказания платных услуг, а также штрафы и санкции. Это говорит об эффективности деятельности участников бюджетного процесса в ЯНАО по привлечению соответствующих поступлений в региональный бюджет.

При этом, не достигнут уровень 100%-ного исполнения доходной части бюджета ЯНАО по статьям безвозмездных поступлений, платежей за пользование природными ресурсами, а также налогов на совокупный доход.

Таблица 3

Исполнение бюджета ДНР по расходам в 2023 году

Источник: составлено по [17].

Таблица 4

Исполнение бюджета Ямало-Ненецкого автономного округа по доходам за 2023 год

Источник: составлено по [17].

Таблица 5

Исполнение бюджета Ямало-Ненецкого автономного округа по расходам в 2023 году

Источник: составлено по [17].

Исходя из того, что доходная часть бюджета ЯНАО формируется в основном за счет налога на прибыль организаций, в том числе топливно-энергетического комплекса, можно сделать вывод, что изменение доходов окружного бюджета объясняется объективными факторами, такими как ценовые колебания на нефтепродукты и реализация крупных инвестиционных проектов.

В вопросе расходной части бюджета ЯНАО рассмотрим в таблице 5 результаты по его исполнению так же за 2023 год на базе данных, представленных на портале ГИИС «Электронный бюджет».

Отклонение от планируемых расходов более, чем на 3%, говорит об экономии средств, особенно учитывая, что по доходам бюджет был перевыполнен на 2%. На основании изложенного следует вывод об эффективности исполнения бюджета и качественной работе участников этого этапа бюджетного процесса.

Необходимо выделить отдельно ряд особенностей по исполнению бюджета ЯНАО. Так, например, в структуре расходов наибольшую долю занимают расходы на национальную экономику, что связано с территориальной удаленностью, неразвитой транспортной инфраструктурой и климатическими условиями.

Стоит так же упомянуть областную программу сотрудничества, регламентируемую постановлением Правительства Тюменской области от 30.12.2014 года №705-п «Об утверждении государственной программы по реализации договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа «Сотрудничество»» [11]. Данным документ устанавливается, что названные регионы составляют по сути сложносоставной субъект. Это обуславливает особенности распределения налогов, которые почти в полном объеме попадают в бюджет Тюменской области в целях финансирования соответствующей государственной программы.

Для проведения сравнительного анализа бюджетов по регионам может быть учтен показатель бюджетной обеспеченности. Таким образом, согласно данным, представленным на портале «Электронный бюджет» [17], в 2023 году уровень бюджетной обеспеченности ДНР составил 0,459 и 0,849 до и после распределения дотаций соответственно.

В ЯНАО мы видим полностью противоположенную ситуацию. Во-первых, изначально можно сделать вывод о том, что регион относится к числу наиболее обеспеченных. Во-вторых, показатель в 2023 году составил 2,994, что говорит об очень высокой бюджетной обеспеченности и по сути самостоятельности и независимости доходов бюджета от безвозмездных поступлений.

В этом контексте стоит обратить внимание на уровень дотационности исследуемых субъектов Российской Федерации. ЯНАО, например, не относится к получателям дотаций, что объясняется высоким уровнем бюджетной обеспеченности и эффективным управлением региональными финансами.

С другой стороны, бюджет ДНР характеризуется низкой обеспеченностью и нуждается в отчислениях дотаций для восстановления экономики и инфраструктуры региона, реализации региональных социальных программ. Именно поэтому основную часть бюджета данного субъекта Российской Федерации составляют дотации.

В части подготовки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности

В ЯНАО годовой отчет об исполнении бюджета утверждается Законодательным Собранием автономного округа. В соответствии с Законом ЯНАО №2-ЗАО, отчет должен быть представлен не позднее 1 июня текущего года. После его утверждения он подлежит внешней проверке Счетной палаты ЯНАО, которая предоставляет заключение до 22 мая.

В ДНР годовой отчет об исполнении бюджета утверждается Народным Советом ДНР. В отличие от ЯНАО, срок представления отчета в ДНР сокращен до 1 апреля. Счетная палата ДНР также проводит внешнюю проверку отчета и предоставляет заключение до 1 июня.

В ДНР предусмотрены отдельные нормы, регламентирующие случаи отклонения закона об исполнении бюджета. В этом случае Народный Совет ДНР направляет закон на доработку сроком до 1 месяца. Законом ЯНАО №2-ЗАО такие условия не предусмотрены.

Бюджетные процессы проанализированных регионов во многом схожи. Тем не менее, выбранные субъекты Российской Федерации достаточно контрастны в связи с особенностям бюджетного процесса.

Управление бюджетным процессом на региональном уровне в Российской Федерации нуждается в определенных корректировках, которые будут осуществляться в соответствии с основными направлениями бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на период 2024-2026 годов [8]. Современные обстоятельства только усложняют проблему регионального неравенства из-за санкционного давления на экономику. В этих условиях необходима развитая система межбюджетных отношений, которая способствует сохранению стабильности и устойчивости бюджетов на всех уровнях. В настоящее время это происходит за счет развития межбюджетных отношений, которые основываются не только на финансовой поддержке бюджетов, но и на системе контроля за эффективностью расходования средств, выделяемых в форме МБТ.

Регулирование и развитие межбюджетных отношений основывается в том числе на положениях федерального закона от 21.12.2021 №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»[5]. На данный момент в данном нормативном правовом акте обозначено порядка 170 полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации. Вместе с тем действуют и другие нормативные правовые акты регионального уровня, которые в совокупности формируют более 800 полномочий. Следовательно, можно сделать вывод о том, что необходимо провести «инвентаризацию» полномочий, сокращая второстепенные, поскольку, несмотря на высокую степень самостоятельности регионов в федеративном государстве, процесс контроля и сохранения качества исполнения этих полномочий существенно усложняется. При этом важно принимать во внимание, что самостоятельность регионального бюджета должна быть сохранена, а вместе с ней ответственность субъектов Российской Федерации за устойчивость и сбалансированность бюджета региона.

Сбалансированность бюджета во многом зависит от согласованности регионального уровня в межбюджетных трансфертах, дополнительных нормативах отчислений и расходных полномочиях с муниципалитетами. Из этого следует вывод о том, что развитие бюджетного процесса субъекта Российской Федерации напрямую связано с качеством организации местного самоуправления на муниципальном уровне. C 20 марта 2025 года вступил в силу федеральный закон от 20.03.2025 №33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»[], определяющий особенности взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта Российской Федерации в части межбюджетных отношений. Точное определение положений в федеральном законе позволит сделать систему бюджетного процесса более понятной для ее участников.

Сбалансированность бюджетов может быть достигнута посредством использования казначейских технологий, позволяющих управлять ликвидностью свободного остатка бюджетных средств [15]. Необходимо также обратить особое внимание на те регионы, которые вошли в состав Российской Федерации и нуждаются в значительном финансировании расходов по общегосударственным вопросам региона, восстановлению и улучшению инфраструктуры, а также показателей бюджета. Индивидуальные планы развития региона являются не менее важной государственной инициативой, требующей значительных затрат из федерального бюджета и эффективной системы контроля за расходованием этих средств [19]. Эта инициатива представляется очень перспективной, особенно в вопросе восстановления, например, Донецкой Народной Республики. Кроме того, внедрение ESG-повестки может существенно повысить интерес граждан к инвестированию денежных средств в бюджет субъекта Российской Федерации, что обеспечит реализацию социально-экономических проектов. Примером применения устойчивого финансирования является размещение ESG-выпусков на базе адаптационных, социальных и зеленых облигаций [20]. Данный инструмент внедряется в практику регионов медленно относительно того, как это происходит в корпоративном секторе. Вероятно, необходимо усовершенствование ряда административных процедур, в том числе процессов утверждения плана мероприятий и назначения лиц, ответственных за их реализацию. Тем не менее, в 2023 году были выпущены зеленые облигации города Москвы [18], средства от размещения которых были направлены на замену автобусного парка путем закупки электробусов, использование которых не наносит сильного урона окружающей среде. Применение данного инструмента финансирования демонстрирует как успехи в вовлечении населения, так и в реализации важных инвестиционных проектов. Однако, стоит отметить, что основой всему этому является нормативная правовая база в форме бюджетного законодательства, которое требует ряда усовершенствований в части ограничения бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации и пересмотра принципов бюджетной системы Российской Федерации.

Заключение

Бюджетные процессы в субъектах Российской Федерации, таких как ДНР и ЯНАО, имеют существенные различия, обусловленные этапами их интеграции в российское законодательство, экономической спецификой и внешними факторами.

Для ДНР ключевыми вызовами остаются геополитическая нестабильность и зависимость от федеральной поддержки, включая инфраструктурные и бюджетные кредиты, тогда как ЯНАО демонстрирует высокую бюджетную обеспеченность благодаря доходам от топливно-энергетического комплекса, что усиливает его инвестиционную привлекательность.

Из анализа различий в бюджетном процессе ЯНАО и ДНР, где в ЯНАО – высокая самостоятельность, а в ДНР требуется усиление контроля, следует, что повышение эффективности бюджетного процесса в субъектах РФ требует оптимизации полномочий регионов (в части «инвентаризации» ряда полномочий, обозначенных в федеральном законе от 21.12.2021 №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», с целью формирования более понятной и прозрачной системы бюджетного процесса), развития межбюджетных отношений (в том числе в части взаимодействия с муниципальным уровнем, стабилизации и согласованность уровня дополнительных нормативов отчислений) и внедрения казначейских технологий, таких как Единый казначейский счет (ЕКС) (развитие системы управления ликвидностью с целью гарантировать наличие достаточного объема активов для покрытия текущих и будущих обязательств, сформировать дополнительные источники доходов, а также централизованно управлять ресурсами и повышать устойчивость бюджетов). Особое значение имеют адаптация к санкционным условиям, планирование с акцентом на экономность расходов, а также региональные инвестиционные стратегии (для ЯНАО – инвестиции в ТЭК, для ДНР – привлечение федеральных средств для восстановления). Достижение сбалансированности бюджетов всех уровней связано с совершенствованием нормативной базы (на основе выявленных проблем в ДНР, где законодательство еще не полностью синхронизировано с федеральным и нуждается в доработке), а также с интеграцией ESG-повестки (размещение ДНР зеленых облигация для повышения прозрачности и привлечения гражданских инвестиций, а самое главное – для формирования бюджетных средств на восстановление инфраструктуры). Реализация этих мер в рамках бюджетной политики 2024 –2026 гг. способна компенсировать региональное неравенство и усилить устойчивость финансовой системы в условиях внешних вызовов.