Введение
Сфера обращения с твердыми коммунальными отходами (далее – ТКО), затрагивая экологические, социальные, экономические и общественно-здравоохранительные аспекты жизнедеятельности, на протяжении уже ни одного десятка лет приковывает к себе внимание ученых, политиков, управленцев, общественников и руководства страны.
Государственная политика в сфере обращения с ТКО, базирующаяся на таких принципах, как поддержание и восстановление окружающей среды, её биологического разнообразия и охраны здоровья человека, обеспечение сочетания экологических и экономических интересов общества, использование научных методов и внедрение современных технологий при обращении с отходами потребления, нацелена на проведение их комплексной переработки. Существующая обработка и утилизация ТКО, препятствуя устойчивому развитию Российской Федерации, в настоящее время не обеспечивает достижение её стратегических целей.
В 2024 году завершился срок выполнения Национального проекта «Экология» (далее – НП), но необходимость решения экологических проблем в России не потеряла своей актуальности, о чём свидетельствует принятие нового НП «Экологическое благополучие» [1], который по сути является продолжением НП «Экология». В его рамках намечается не только завершить ликвидацию крупных свалок и других объектов накопленного вреда, но и обеспечить решение новых экологических задач, которые не удалось комплексно решить в рамках предыдущего пятилетнего цикла. Одной из таких задач, принципиально важной для развития страны, является изменение отношения к сфере обращения с ТКО [2].
В экономически развитых странах стратегии обращения с ТКО, являясь прямым отражением экологической политики государства, представляются посредством цепочек удаления отходов, которые, как правило, могут включать широкий набор различных методов и производств, позволяющих осуществлять сепарацию ТКО с последующей индивидуальной переработкой различных фракций.
На рисунке представлена цепочка обращения с ТКО, принятая за основу во многих западноевропейских странах.
Совершенная западная цепочка обращения с ТКО
Несмотря на то, что в настоящее время в мире не существует цепочек удаления ТКО, исключающих захоронение, однако масса отходов, подлежащих захоронению, существенно меняется в зависимости от структуры цепочки обезвреживания ТКО – чем она совершеннее, тем меньше объем остатков, подлежащих конечному складированию. В научной литературе описаны модели, применяемые в экономике замкнутого цикла, как по отдельности, так и в комбинации. В сфере обращения с ТКО Россия существенно отстает от передовых европейских стран, демонстрирующих значительные успехи на пути к созданию безотходных технологий в сфере обращения с ТКО [3]. По данным Сербского онлайн-сайта «Numbeo», специализирующегося на составлении международных рейтингов, Россия по индексу загрязнения занимает 57 место из 111 представленных стран мира [4].
Стратегия Российской Федерации также нацелена не только на обезвреживание отходов, а вместе с этим на ресурсосбережение – снижение количества отходов и их максимальное использование посредством внедрения системы селективного сбора отдельных видов вторичного сырья, находящегося в составе ТКО [2].
Актуальность темы обусловливается тем, что существующая система обращения с ТКО в Российской Федерации, влияя на важнейшие процессы жизнедеятельности граждан, относится к одной из самых обсуждаемых тем. Она вызывает значительный интерес со стороны государственных деятелей, научного сообщества, представителей бизнеса, общественности и неравнодушных людей.
Целью исследования является определение актуальных проблем и установление их причин в сфере обращения с ТКО на территории Российской Федерации.
Материалы и методы исследования
Основу исследования составили законодательные и другие нормативно-правовые акты, устанавливающие: порядок и способы обращения с ТКО, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления (далее – МСУ), инструменты и механизмы реализации политики государства в этой сфере. При этом использовались методы анализа: содержания научных статей и обобщения их материалов, информации, размещаемой на официальных сайтах Правительства РФ, других федеральных органов исполнительной власти; законодательных и исполнительных органов власти различных субъектов РФ, а также органов МСУ.
Результаты исследования и их обсуждение
На территориях многих субъектов РФ возникают острые проблем с размещением (захоронением) отходов, наблюдаются переполненные полигоны, отмечаются регулярно возникающие стихийные свалки. Такие случаи неоднократно фиксировались в Московской области, в регионах, граничащих с Москвой, они нередко появляются и в других субъектах РФ [5].
Вместе с тем повсеместно поступают многочисленные обращения населения относительно нарушения сроков вывоза ТКО с контейнерных площадок. Так, на территории Московской области – активно развивающегося субъекта РФ, имеющего 11 комплексов по переработке отходов, занявшего в 2023 г. первое место среди регионов по утилизации и переработке ТКО (на её территории закрыты все 39 полигонов) – с января по май 2023 года жителями в чат-бот было направлено 70 тыс. жалоб, значительная часть которых касалась содержания контейнерных площадок и несвоевременного вывоза мусора. При этом зачастую отмечалось, что смешанные и отсортированные ТКО при погрузке сваливали в один мусоровоз [6]. Очевидно, что подобные случаи является демотиватором раздельного сбора ТКО и нарушением законодательства со стороны регионального оператора, возможной причиной которых могла стать нехватка контейнеров, которая в этом регионе на начало 2024 г. составляла 60 215 единиц [7].
Глава Совета Федерации Валентина Матвиенко привела данные, согласно которым в стране не хватает 172 тыс. контейнерных площадок, 423 тыс. контейнеров и более 1,5 тыс. единиц спецтехники [8]. По инициативе Совета Федерации при Минприроды России был создан Федеральный штаб по вопросам реализации реформы. Его задача – оперативное решение проблемных вопросов в сфере обращения с отходами на основе аккумулирования всего объёма данных по стране. Аналогичные штабы под председательством губернаторов созданы в каждом субъекте Российской Федерации.
Примеры результатов внеплановых проверок в сфере обращения с ТКО, проводимых Федеральной антимонопольной службой, в субъектах РФ в 2024 году
|
№ |
Результаты внеплановых проверок ФАС |
Наименование субъекта РФ |
|
1. |
Выявлено завышение региональным оператором расходов на обработку ТКО и их транспортировку |
1. Чукотский АО – 25% |
|
2. |
2. Камчатский край – 29% |
|
|
3. |
3. Амурская область – 5% |
|
|
4. |
Выявлен картельный сговор между региональным оператором и перевозчиками ТКО на сумму более 1,6 млрд рублей |
4. Хабаровский край на сумму более 1,6 млрд рублей |
|
5. |
Подозрение на существование сговора между региональным оператором и перевозчиками ТКО |
5. Рязанская область |
Примечание: составлено автором [8].
На экспертов штаба возложена оценка устойчивости региональных операторов, в т.ч. на основе обеспеченности региона контейнерными площадками, контейнерами, специальной техникой и др. необходимой инфраструктурой обращения с ТКО [9]. Заметим, что принятие подобных мер является свидетельством неблагополучия в этой сфере и, прежде всего, в её управляющей системе.
Подтверждением этого могут служить многочисленные публикации в СМИ о фактах превращения сферы обращения с ТКО в кормушку для местных чиновников и приближенных к ним бизнесменов. Так в 2023 г. в Белгородской области ФСБ была задержана группа местных чиновников, связанных со сферой ЖКХ и работники регионального оператора ООО «Центр экологической безопасности», которым было предъявлено обвинение в получении взяток. Кроме того, ФАС у ООО «ЦЭБ» были обнаружены необоснованные расходы на сумму 111 млн руб. [8]. Криминальные скандалы в этой сфере выявляются нередко, о чем свидетельствуют данные, представленные в таблице.
Председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко, изучив представленные отчеты, признала провал, так называемой «мусорной реформы», отметив, «что должно было стать реформой, оказалось больше похоже на деградацию и регресс». Региональные операторы, в распоряжении которых находятся сотни млрд руб. доходов, фактически оказались никому не подотчетны [10].
Таким образом, вышеотмеченное позволяет отнести сферу обращения с ТКО к одной из самых проблемных, причём эти проблемы накапливались годами [11].
Мониторинг и изучение содержания нормативно-правовых актов, регламентирующих организацию системы управления анализируемой сферой, а также, анализ экстренных мер, принимаемых субъектами государственной власти в целях устранения ими выявленных недостатков, позволили сделать вывод об излишней концентрация управленческих полномочий на федеральном уровне и отсутствии при этом системы оперативного и текущего контроля деятельности региональных операторов, а также налаженной системы взаимодействия основных участников этой сферы со всеми институциональными уровнями системы управления.
Очевидно, что проблемы в управляемой системе обусловлены недостатками в её управляющей системе. Диагностический анализ организации управления сферой обращения с ТКО позволяет сделать следующие выводы:
1) являясь предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ [12], в организации управления этой сферой наблюдается излишняя концентрация полномочий на федеральном уровне, а также отсутствие единого координационного центра при наличии трёх федеральных министерств (Минприроды, Минстроя и Минпромторга);
2) установленные контрольные полномочия Российской Федерации касаются лишь уплаты экологического сбора [12, ст. 5] и тарифов в сфере обращения с ТКО [12, ст.24.9], при этом проведение плановых контрольных (надзорных) мероприятий в области регулирования тарифов не предусматривается;
3) полномочия органов власти регионального уровня связаны с госрегулированием тарифов и осуществлением регионального контроля (надзора) в части правильности их применения [13];
4) к полномочиям органов МСУ отнесены: создание и содержания мест накопления ТКО, определение схемы размещения площадок для накопления ТКО, ведение реестра мест накопления, а также организация экологического воспитания граждан и формирование экологической культуры [12, ст. 8]. Необходимо отметить, что положениями закона № 89-ФЗ [12] эти виды деятельности предусматриваются только для трех видов муниципальных образований: городских округов, городских поселений и муниципальных районов при упоминании сельских поселений. Законом не указываются муниципальные округа, несмотря на то, что муниципальные образования этого вида установлены действующим законом № 131-ФЗ [14] и при дальнейшем реформировании территориальной организации МСУ их количество будет увеличиваться.
Таким образом, мониторинг и изучение содержания нормативно-правовых актов, регламентирующих организацию системы управления анализируемой сферой, а также, анализ экстренных мер, принимаемых субъектами государственной власти в целях устранения ими выявленных недостатков, позволяют сделать вывод об излишней концентрация управленческих полномочий на федеральном уровне, отсутствии при этом системы оперативного и текущего контроля деятельности региональных операторов, а также налаженной системы взаимодействия основных участников этой сферы со всеми институциональными уровнями системы управления.
Заключение
Проведенный диагностический анализ сферы обращения с ТКО позволил выявить ряд актуальных проблем, в их числе существующие не один десяток лет, т. е. «застарелые». Их не удалось решить в рамках НП «Экология» и теперь их решение будет продолжено в рамках следующего НП.
Разрешению выявленных проблем должно способствовать, прежде всего, уточнение терминологии, так как в научной литературе обращение с ТКО рассматривается и как «сфера деятельности», и как «область деятельности», и как «отрасль деятельности».
На наш взгляд, как с точки зрения экологической безопасности, так и экономической целесообразности необходимо создание отрасли переработки компонентов, извлекаемых из состава ТКО, для использования их в качестве вторичных ресурсов. Очевидно, что переработка различных фракций ТКО относительно производства первичного материала значительно выше и по уровню рентабельности, и энергосбережения. Изменение целевых ориентиров будет способствовать достижению целей, поставленных в новом НП.
Целенаправленно формируя правовую основу отрасли обращения с отходами, необходимо в нормативно-правовых актах четко прописать основные функции управления (планирование, организация, координация, стимулирование и контроль), закрепив их за субъектами управления в виде задач;
в) обеспечить контроль качества содержания законодательных и других нормативно- правовых актов, исключая нестыковки, противоречия;
г) поскольку в основе организации управления обращением с ТКО лежит принцип сочетания отраслевого и территориального управления, то целесообразно закрепить необходимые функции управления (обязанности) за соответствующими органами исполнительной власти, создавая регламенты взаимодействия этих органов (должностных лиц), включая органы МСУ. Их разработка позволяет исключить дублирование функций и снизить риск их «потери».