Введение
Потребность в создании эффективной системы государственного управления, неотъемлемой частью которой является государственный финансовый контроль, обращает внимание на необходимость формирования общих принципов его реализации. На современном этапе страны-члены ИНТОСАИ при развитии систем государственного финансового контроля опираются на вышеуказанные принципы, следование которым является гарантом ответственного управления общественными финансовыми ресурсами со стороны государства.
В то же время необходимо отметить, что путь и процесс становления каждой из систем является уникальным результатом влияния как традиций управления, международного опыта, так и сложившихся финансово-экономических условий. Таким образом, анализ на основе имплементации основополагающих принципов финансового контроля, закрепленных в Лимской декларации, позволяет исследовать как факторы развития, таки и эффективность системы в целом.
Систематизация исследуемых периодов основана на этапах развития системы государственного финансового контроля основанных как на реализации ключевых реформ, так и ведомственных преобразований и содержит два периода: советский период (1918-1991 гг.) (рис. 1) и новейшая история государственного финансового контроля (1992 г. – настоящее время) (рис. 2).
Цель исследования – выявление и анализ ключевых событий, оказавших влияние на формирование системы государственного финансового контроля в советский и постсоветский периоды.
Материал и методы исследования
Информационную базу исследования составили как нормативно-правовые акты, регламентирующие основы функционирования финансово-бюджетной сферы в исследуемых периодах, так и труды отечественных специалистов и зарубежных специалистов.
Результаты исследования и их обсуждение
Развитие государственного контроля в финансово-бюджетной сфере, являющегося неотъемлемой частью системы государственного управления, становится первоочередной задачей на каждом из исторических этапов. Именно поэтому реформирование системы государственного контроля становится одним из ключевых моментов реформ, принятых после 1917 года.
Система государственного финансового контроля, сформированная после 1917 года подразумевала создание контрольного органа как Народного комиссариата государственного контроля, основы организации деятельности которого были близки к ведомству Государственного контроля, осуществлявшего свою деятельность в период с 1836 по 1917 гг. (рис. 1).
Но уже в 1923 году, как отмечает Ванькович И.М. [7], в результате наделения Народного комиссариата государственного контроля более широким кругом полномочий, и, как следствие, «исключения из ведения НК РКИ [5] предварительного контроля и сплошной последующей ревизии доходных и расходных документов, появляется необходимость создания специального органа финансового контроля» [7].
Таким образом, 1923 год становится не только датой образования Финансово-контрольного управления в структуре Народного комиссариата финансов, но и является отправной точкой при обозначении разделения государственного финансового контроля на 2 направления: контроль, реализуемый структурными подразделениями Народного комиссариата финансов и контроль, реализуемый Народным комиссариатом рабоче-крестьянской инспекции.
Следует отметить неизменность принципов, составляющих основу системы по сравнению с периодом до 1917 г. [6]. Однако необходимо «выделить опыт формирования Комиссии советского контроля СССР и комиссий союзных республик в 1957 г. Особенностью подобной организации было отсутствие прямого подчинения республиканских комиссий союзной, которая, в свою очередь, лишь координировала их работу, предполагая определенную степень независимости» [7], однако в условиях плановой экономики данная практика не показала успешных результатов.
Также значимой вехой имплементации основополагающих принципов финансового контроля можно считать положения, закрепленные в ст. 92 Конституции СССР [4] и закрепляющей образование органов народного контроля Советами народных депутатов.
Система органов государственного финансового контроля советского периода не только закрепляет в своей организации основополагающие принципы финансового контроля, но и закладывает основу для формирования 2 видов контроля, получивших свое окончательное представление уже на современном этапе.
Стабильность имплементации основополагающих принципов финансового контроля в советский период указывает на формирование зрелой контрольно-ревизионной системы, отвечающей запросам действующего аппарата государственного управления, однако преобразования, имеющие место с 1991 г. показывают необходимость ее реорганизации (рис. 2).
Градации степени соответствия организации деятельности контрольно-ревизионных органов основополагающим принципам финансового контроля:
|
несоблюдение принципа |
|
|
|
формирование предпосылок к соблюдению принципа |
|
|
соблюдение принципа |
Рис. 1. Исторические этапы: советский период (1917–1991 гг.) [8]
|
независимость |
||||||
|
гласность |
||||||
|
объективность |
||||||
|
ответственность |
||||||
|
разграничение |
||||||
|
законность |
||||||
|
системность |
||||||
|
Контрольно-бюджетный комитет при Верховном совете Российской Федерации |
Счетная палата Российской Федерации как высший орган аудита |
|||||
|
1992г. |
1995г. |
1998г. |
2001г. |
2004г. |
2016г. |
|
|
Федеральное казначейство в составе Министерства финансов Российской Федерации |
Департаменте государственного финансового контроля и аудита Минфина России |
Департамент государственного финансового контроля |
Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (как контрольно-надзорные службы) |
Федеральное казначейство как орган внутреннего финансового контроля на федеральном уровне |
Градации степени соответствия организации деятельности контрольно-ревизионных органов основополагающим принципам финансового контроля:
|
несоблюдение принципа |
|
|
|
формирование предпосылок к соблюдению принципа |
|
|
соблюдение принципа |
Рис. 2. Исторические этапы: Новейшая история государственного финансового контроля (1992 гг. – настоящее время) [8]
Реформа системы государственного управления не только ставит перед органами государственного финансового контроля новые цели и задачи, влекущие за собой изменение основ его организации, но и является катализатором перехода на новый этап развития.
С 2004 г. Федеральное казначейство как контрольно-надзорная служба начнет свою деятельность в сфере государственного финансового контроля, с 2016 г. став единственным органом внутреннего государственного финансового контроля на федеральном уровне.
В то же время, с 1995 г. свою деятельность начинает Счетная палата Российской Федерации как высший орган аудита, образованный для «осуществления контроля за исполнением федерального бюджета» [1] и в соответствии основополагающими принципами финансового контроля [2,3]. Как отмечает в своей работе Ванькович И.М., «одновременно происходит развитие системы органов финансово-бюджетного контроля со стороны исполнительной ветви власти. На данном этапе происходит развитие двух видов государственного финансового контроля, позволяющих эффективно управлять общественными ресурсами.
Имплементация основополагающих принципов финансового контроля на современном этапе находит свое отражение в деятельности каждого из видов государственного финансового контроля, как внешнего, так и внутреннего, позволяя определить степень исполнения основного предназначения данного элемента системы государственного управления» [7] как «вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры» [6].
Трансформации форм и методов государственного финансового контроля на протяжении рассматриваемых периодов наглядно демонстрируют не только изменение целей, стоящих перед системой государственного управления, но и самих подходов к решению поставленных задач. Так, создание двух ветвей государственного финансового контроля в 1923 г. на основе НК РКИ и НКФ СССР, позволило не только заложить основы современной системы, но и распределить полномочия, повысив тем самым эффективность в целом.