Введение
24 октября 2013 года на заседании Правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока были одобрены предложения Минвостокразвития России о реализации новой модели и институтах социально-экономического развития Дальнего Востока [1], в том числе предусматривающей создание территорий с особым правовым режимом осуществления предпринимательской и иной деятельности.
По итогам Послания Федеральному Собранию Российской Федерации в декабре 2013 года предложение о создании на Дальнем Востоке сети специальных территорий опережающего экономического развития было закреплено президентским поручением [2].
В дальнейшем соответствующее решение было оформлено законодательно. Федеральный закон, который определил правовой режим территорий опережающего развития (далее – ТОР), меры государственной поддержки и порядок осуществления деятельности на таких территориях был принят в декабре 2014 года и вступил в силу после 30 марта 2014 года [3].
Исходя из положений указанного федерального закона ТОР создаются сроком на 70 лет для достижения трех целей: формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечение ускоренного социально-экономического развития и создание комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения.
Резидентам ТОР предоставляется широкий перечень налоговых льгот и неналоговых мер поддержки (освобождение от уплаты НДС в связи с применением процедуры свободной таможенной зоны, пониженные ставки по налогу на прибыль, льготный коэффициент Ктд по НДПИ, пониженная ставка по налогу на имущество, освобождение от уплаты земельного налога, пониженные тарифы страховых взносов, а также освобождение от уплаты ввозной таможенной пошлины) [4].
С начала реализации данного механизма на Дальнем Востоке созданы 16 территорий опережающего социально-экономического развития (далее – ТОР) в 10 из 11 субъектов Российской Федерации (с учетом объединения ТОР), резидентами которых на ноябрь 2024 года стали 792 юридических лица и индивидуальных предпринимателя. Реализация инвестиционных проектов резидентов предполагает создание 163,3 тыс. рабочих мест [5].
Перечень созданных ТОР в разрезе дальневосточных субъектов Российской Федерации приведен в таблице 1.
Таблица 1
Перечень созданных ТОР в разрезе дальневосточных субъектов Российской Федерации
|
Наименование субъекта Российской Федерации |
Наименование ТОР, год создания |
|
Республика Бурятия |
«Бурятия» (2019 год), «Селенгинск» (2020 год) с 2023 года ТОР «Бурятия» и «Селенгинск» объединены в ТОР «Бурятия» |
|
Республика Саха (Якутия) |
«Якутия» (2015 год), «Южная Якутия» (2016 год) |
|
Забайкальский край |
«Забайкалье» (2019 год), «Краснокаменск» (2020 год) |
|
Камчатский край |
«Камчатка» (2015 год) |
|
Приморский край |
«Михайловский» (2015 год), «Приморье» (2015 год), «Большой Камень» (2016 год), «Находка» (2017 год) |
|
Хабаровский край |
«Комсомольск» (2015 год), «Хабаровск» (2015 год), «Николаевск» (2017 год) с 2023 года ТОР «Комсомольск», «Хабаровск» и «Николаевск» объединены в ТОР «Хабаровск» |
|
Амурская область |
«Белогорск» (2015 год), «Приамурская» (2015 год), «Свободный» (2017 год) с 2023 года ТОР «Белогорск», «Приамурская» и «Свободный» объединены в ТОР «Амурская» |
|
Сахалинская область |
«Горный воздух» (2016 год), «Южная» (2016 год), «Курилы» (2017 год) с 2023 года ТОР «Горный воздух» и «Южная» объединены в ТОР «Сахалин» |
|
Еврейская автономная область |
«Амуро-Хинганская» (2016 год) |
|
Чукотский автономный округ |
«Чукотка» (2015 год) |
Источник: составлено автором на основе решений Правительства Российской Федерации.
По результатам Восточного экономического форума, проведенного в сентябре 2024 года, Президентом Российской Федерации поставлена масштабная цель по социально-экономическому развитию Дальнего Востока, предусматривающая привлечение частных инвестиций в объеме не менее 12 трлн рублей накопленным итогом за период 2015 – 2030 годы [6]. В рамках механизма ТОР на ноябрь 2024 года объем инвестиций, заявленных резидентами по соглашениям, оценивается в размере 6,3 трлн рублей [7], что свидетельствует о значительности потенциального вклада данного механизма в достижение цели, поставленной Президентом Российской Федерации.
Цель исследования заключается в оценке комплексности процедур мониторинга и оценки эффективности ТОР и обосновании предложений по их совершенствованию.
Материалы и методы исследования
Исследование основано на материалах Минфина России, Счетной палаты Российской Федерации, управляющей компании ТОР – акционерного общества «Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики», федеральных законах и иных нормативно-правовых актах, поручениях Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Методология исследования построена на использовании теоретической и нормативно-правовой информации, системном и сравнительном анализе.
Результаты исследования и их обсуждение
В научной литературе имеется достаточное количество публикаций, посвященных мировому опыту и теоретическим аспектам реализации преференциального налогообложения юридических лиц [8], эффективности налогового стимулирования и рисков государства в рамках ТОР [9-11], методическим вопросам оценки эффективности территорий опережающего развития и авторским подходам к ее проведению [12-15], в том числе применительно к отдельным дальневосточным субъектам Российской Федерации [16-17]. Вместе с тем в научных работах вопросы концепции мониторинга и оценки эффективности, обеспечения их полноты, последовательности, качества и доступности сведений о результатах их проведения представлены пока в меньшей степени.
За период с 2015 по ноябрь 2024 года охват механизмом ТОР дальневосточных муниципальных образований увеличился с 0,7 % (15 муниципальных образований) до 7,7 % (122 муниципальных образования). В связи с этим увеличился объем расходов на создание инфраструктуры ТОР: c 22,2 млрд рублей в 2015 году до 146,7 млрд рублей в 2024 году, в том числе увеличился и объем расходов федерального бюджета с 12,2 млрд рублей в 2015 году до 124,7 млрд рублей в 2024 году. При этом заметно увеличилась доля расходов федерального бюджета в общем объеме расходов на создание инфраструктуры ТОР: c 55 % в 2015 году до 85 % в 2024 году [18-33]. За период 2015 – 2023 годы объем расходов на инфраструктуру ТОР из федерального бюджета составил 71 млрд рублей Наибольший объем фактических расходов федерального бюджета на инфраструктуру пришелся на ТОР в Приморском крае 27,7 млрд рублей, в Камчатском крае 13,2 млрд рублей и в Забайкальском крае 10,0 млрд рублей (ТОР в Еврейской автономной области не предусматривает привлечение средств федерального бюджета) [34].
Помимо указанных источников дополнительно предусмотрены федеральные меры финансовой поддержки резидентов ТОР [35].
По состоянию на ноябрь 2024 года утверждены следующие параметры функционирования ТОР (таблица 2).
Объем налоговых расходов, обусловленных механизмом ТОР, согласно оценкам Минфина России, проведенным с 2017 года по 2024 год, составит 334,1 млрд рублей [36-40].
Учитывая, что на функционирование механизма ТОР, во многом обеспечивающего достижение целей ускоренного социально-экономического развития, определенных Президентом Российской Федерации [41], предусмотрен значительный объем бюджетных средств, а применение налоговых и неналоговых льгот для резидентов влечет возникновение выпадающих доходов бюджетов, необходимо обеспечить эффективность процедур мониторинга и оценки использования всей совокупности финансовых инструментов поддержки.
Таблица 2
Перечень созданных ТОР в разрезе дальневосточных субъектов Российской Федерации
|
Наименование ТОР |
Объем расходов на создание инфраструктуры ТОР, млрд рублей |
в том числе |
Количество резидентов, ед. |
Заявленный объем инвестиций резидентов ТОР, млрд рублей |
Заявленное количество новых рабочих мест, созданных резидентами ТОР, тыс. рабочих мест |
|
|
за счет федерального бюджета, млрд рублей |
за счет консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, млрд рублей |
|||||
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
|
Амуро-Хинганская |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
8 |
39,1 |
2,6 |
|
Амурская |
16,3 |
16,3 |
0,0 |
46 |
2 249,1 |
12,2 |
|
Большой Камень |
5,2 |
5,2 |
0,0 |
38 |
553,6 |
25,6 |
|
Бурятия |
0,3 |
0,3 |
0,0 |
16 |
24,1 |
1,8 |
|
Забайкалье |
13,7 |
13,7 |
0,0 |
71 |
504,9 |
28,5 |
|
Камчатка |
20,1 |
17,3 |
2,8 |
147 |
179,0 |
14,2 |
|
Краснокаменск |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
6 |
14,7 |
1,3 |
|
Курилы |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
8 |
22,3 |
2,6 |
|
Михайловский |
7,4 |
5,2 |
2,2 |
25 |
122,3 |
7,1 |
|
Находка |
8,7 |
8,7 |
0,0 |
5 |
861,6 |
6,1 |
|
Приморье |
35,6 |
33,6 |
2,0 |
118 |
228,2 |
18,2 |
|
Сахалин |
11,7 |
0,2 |
11,5 |
62 |
182,6 |
6,4 |
|
Хабаровск |
16,3 |
13,5 |
2,8 |
109 |
393,0 |
14,5 |
|
Чукотка |
0,8 |
0,8 |
0,0 |
58 |
696,7 |
9,9 |
|
Южная Якутия |
9,1 |
9,1 |
0,0 |
19 |
124,2 |
10,1 |
|
Якутия |
0,9 |
0,8 |
0,1 |
56 |
85,6 |
2,3 |
|
Всего |
146,2 |
124,7 |
21,5 |
792 |
6 281,0 |
163,3 |
Источник: составлено автором на основе решений Правительства Российской Федерации и данных управляющей компании ТОР – акционерного общества «Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики».
Основываясь на ежегодной отчетности управляющей компании ТОР – акционерного общества «Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики» можно сформировать отдельные оценки функционирования ТОР в дальневосточных субъектах Российской Федерации накопленным итогом по состоянию на 1 января 2024 года [42].
В частности, согласно отчетности управляющей компании всего на 1 января 2024 года количество резидентов, зарегистрированных во всех дальневосточных ТОР, составило 754 резидента. Суммарный объем привлеченных резидентами ТОР инвестиций накопленным итогом составил 2 670,4 млрд рублей, или 22,3 % от общего объема инвестиций в основной капитал на Дальнем Востоке за период с 2015 по 2023 годы, а также создано 70 тыс. новых рабочих мест.
Результаты анализа данных управляющей компании свидетельствуют о наличии значительной дифференциации результатов функционирования ТОР и их резидентов в разрезе субъектов Российской Федерации (таблица 3).
Для таких субъектов РФ как Республика Бурятия, Республика Саха (Якутия), Сахалинская область и Еврейская автономная область ТОР пока не стали источником, определяющим основной приток инвестиций в соответствующий регион. Доля инвестиций резидентов ТОР в данных субъектах Российской Федерации составляет менее 10 % общего объема инвестиций по субъекту Российской Федерации за соответствующий период.
Таблица 3
Информация о результатах функционирования ТОР в разрезе субъектов Российской Федерации, в том числе в разрезе резидентов ТОР
|
Наименование субъекта Российской Федерации |
Количество резидентов на конец 2023 года, ед. |
Объем инвестиций резидентов накопленным итогом по состоянию на конец 2023 год, млрд рублей |
Доля инвестиций резидентов ТОР в общем объеме инвестиций по субъекту Российской Федерации за соответствующий период, % |
Объем инвестиций резидентов накопленным итогом по состоянию на конец 2023 год, приходящийся на одного резидента ТОР, млрд рублей |
Количество созданных рабочих мест накопленным итогом на конец 2023 года, ед. |
Количество созданных рабочих мест накопленным итогом на конец 2023 года, приходящийся на одного резидента ТОР ед. |
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
|
Республика Бурятия |
17 |
3,7 |
1,3% |
0,2 |
268 |
16 |
|
Республика Саха (Якутия) |
71 |
108,8 |
4,0% |
1,5 |
9 626 |
136 |
|
Забайкальский край |
60 |
261,9 |
49,5% |
4,4 |
9 569 |
159 |
|
Камчатский край |
145 |
65,6 |
14,2% |
0,5 |
9 036 |
62 |
|
Приморский край |
175 |
325,1 |
28,5% |
1,9 |
19 628 |
112 |
|
Хабаровский край |
101 |
200,9 |
11,7% |
2,0 |
6 648 |
66 |
|
Амурская область |
51 |
1491,5 |
69,8% |
29,2 |
8 140 |
160 |
|
Сахалинская область |
62 |
40,2 |
2,3% |
0,6 |
4 077 |
66 |
|
Еврейская автономная область |
7 |
9,5 |
7,7% |
1,4 |
239 |
34 |
|
Чукотский автономный округ |
65 |
163,2 |
50,3% |
2,5 |
2 812 |
43 |
Источник: составлено автором на основе данных управляющей компании ТОР – акционерного общества «Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики» и Росстата.
Наибольшие значения вклада инвестиции резидентов ТОР в общий объем инвестиций отмечается в Забайкальском крае, Амурской области и Чукотской автономном округе, где доля инвестиций резидентов составляет от половины до почти 70 % общего объема инвестиций по субъекту Российской Федерации за соответствующий период.
В структуре инвестиций, фактически осуществленных резидентами ТОР за период с 2015 по 2023 год, выделяется Амурская область – 1 492 млрд рублей, или 55,9 % от общего объема инвестиций всех резидентов ТОР. Наличие таких значений в части функционирования ТОР в Амурской области объясняется реализацией капиталоемких проектов по созданию Амурского газохимического комплекса и Амурского газоперерабатывающего завода. Кроме того, значительный объем фактических инвестиций резидентов ТОР приходится на Приморский край – 325,1 млрд рублей, или 12,2 % от общего объема инвестиций всех резидентов ТОР.
В части ТОР, функционирующих в Республике Бурятия, Камчатском крае и Сахалинской области одновременно отмечается как наименьший объем инвестиций, приходящийся на одного резидента (от 0,2 до 0,6 млрд рублей), так и незначительное количество созданных новых рабочих мест на одного резидента (от 16 до 66 новых рабочих мест).
В Республике Саха (Якутия) и в Камчатском крае при относительно незначительном объеме инвестиций, приходящемся на одного резидента (от 1,5 млрд рублей до 1,9 млрд рублей) отмечается большее количество новых рабочих мест на одного резидента (от 112 до 136 новых рабочих мест), что может свидетельствовать о значительной доле в ТОР субъектов малого и среднего предпринимательства – резидентах ТОР.
Указанные факты различий в динамике и качестве развития ТОР подтверждают актуальность задачи по формированию комплексной методики мониторинга и оценки эффективности ТОР.
Пробел в регулировании механизма ТОР в части отсутствия соответствующей методики существовал достаточно продолжительное время. Правительством Российской Федерации методика оценки эффективности и мониторинга показателей эффективности ТОР утверждена 2019 году [43].
Общими недостатками для процедур оценки эффективности и мониторинга показателей эффективности ТОР является отсутствие прямой увязки используемых критериев и показателей оценки с такими целями создания ТОР как обеспечение ускоренного социально-экономического развития и создание комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения.
Особенностью оценки эффективности ТОР является то, что такая оценка проводится Минвостокразвития России на ежегодной основе начиная с тринадцатого года, следующего за годом создания такой ТОР. Соответственно, первые оценки эффективности семи ТОР, созданных в 2015 – 2016 годы, будут рассчитываться в 2028 – 2029 годах. Вместе с тем в условиях отсутствия реальной практики применения оценки эффективности ТОР существуют риски получения недостаточно объективных данных о функционировании каждого ТОР, а, следовательно, потребуется корректировка методики уже в ходе ее применения.
При этом представляется, что объединение ТОР на базе ранее действовавших ТОР может служить формальным основанием для установления новых сроков для осуществления оценки эффективности. Так, например, в 2023-2024 годах Правительством Российской Федерации были созданы объединенные ТОР «Амурская», «Бурятия», «Сахалин» и «Хабаровск».
В связи с отложенным характером проведения оценки эффективности ТОР существенно возрастает значимость процедуры мониторинга на основе показателей эффективности. Ежегодный мониторинг показателей эффективности ТОР осуществляется Минвостокразвития России со второго года после создания ТОР.
Тем не менее в настоящее время при проведении мониторинга показателей эффективности ТОР не учитываются результаты параллельно проводимого Минфином России анализа эффективности инвестиционных налоговых льгот [44]. Соответствующие результаты формируются отдельно и не являются элементом мониторинга и оценки эффективности ТОР в рамках методики, утвержденной Правительством Российской Федерации.
В соответствии с подходом, применяемым Минфином России, выделяются две категории резидентов-налогоплательщиков преференциальных режимов: «зеленые» и «красные». Так, категория «красный» резидент-налогоплательщик, применяется если использование льгот приводит к формированию у таких резидентов сверхдоходности, или если у таких резидентов отмечается низкий уровень инвестиционной активности, отсутствует прирост численности сотрудников и расходов на оплату труда и НИОКР, а также если в последний год анализируемого периода резиденту присвоен высокий налоговый риск. Если резидент-налогоплательщик по указанным основаниям не отнесен к «красной» категории, то ему присваивается «зеленая» категория.
Критерии, применяемые в рамках подхода Минфина России представлены в таблице 4.
По итогам 2023 года в четырех ТОР Минфином России выявлена сверхдоходность или низкая инвестиционная активность. К ним относятся ТОР «Забайкалье», «Чукотка», «Южная Якутия» и «Николаевск» (с июля 2023 года вошла в состав объеденной ТОР «Хабаровск»).
К иным недостаткам процедуры мониторинга показателей эффективности ТОР следует также отнести отсутствие установленных диапазонов значений показателей, используемых при мониторинге, достижение критических значений которых служило бы основанием для принятия соответствующих мер реагирования со стороны Правительства Российской Федерации или Минвостокразвития России.
Полученные Минвостокразвития России результаты оценки эффективности и мониторинга показателей эффективности ТОР по сравнению с оценкой эффективности особых экономических зон [45] не являются публичными, что существенным образом ограничивает возможности общественного контроля и наблюдения за функционированием ТОР.
Таблица 4
Информация о критериях, применяемых Минфином России для оценки эффективности инвестиционных налоговых льгот
|
Формулировка критерия |
Вывод Минфина России по результатам оценки эффективности |
|
доля выручки «красных» налогоплательщиков превышает значение 70 % в общем объеме выручки налогоплательщиков преференциального режима |
преференциальный режим в целом требует «донастройки» и, как следствие, необходимо уточнение применяемых налоговых льгот и неналоговых мер поддержки в преференциальном режиме |
|
доля выручки «красных» налогоплательщиков в целом по режиму не превышает значение 70% в общем объеме выручки налогоплательщиков данного режима, однако, имеется превышение по отдельным отраслям |
по ряду направлений преференциальный режим требует «донастройки» |
|
превышение значения доля выручки «красных» налогоплательщиков в общем объеме выручки налогоплательщиков преференциального режима не превышает 70% как в целом по преференциальном режиму, так и по отдельным отраслям |
преференциальный режим признается эффективным |
Источник: составлено автором на основе информации Минфина России.
Источником для осуществления план-факт анализа показателей текущего мониторинга функционирования ТОР могли бы служить перспективные планы их развития, разработка которых предусмотрена в соответствии с Федеральным законом «О территориях опережающего развития в Российской Федерации». Требования к перспективным планам развития ТОР определены Минвостокразвития России и вступили в силу с сентября 2022 года [46].
По результатам анализа хода и результатов утверждения перспективных планов развития ТОР установлено, что по состоянию на ноябрь 2024 года такие планы не утверждены для двух ТОР «Краснокаменск» и «Сахалин», а восемь планов утверждены период до вступления единых требований к их разработке и в дальнейшем не корректировались (ТОР «Амуро-Хинганская», «Большой Камень», «Камчатка», «Курилы», «Михайловский», «Чукотка», «Южная Якутия» и «Якутия») [47].
Используемые в перспективных планах показатели эффективности ТОР не всегда имеют установленные значения по годам, количество и состав используемых показателей различны. Требования к разработке перспективных планов развития ТОР также не предусматривают единых требований к составу, показателей, порядку и методиками их расчета. Отдельно следует отметить, что положениями Федерального закона «О территориях опережающего развития в Российской Федерации» предусмотрены только требования к наличию порядка разработки перспективных планов развития ТОР, а в части вопросов организации и порядка контроля наблюдательными советами ТОР за реализацией таких планов пока остается законодательный пробел, что может формировать условия возникновения коррупционных рисков.
В целом, необходимо отметить, что базовый Федеральный закон «О территориях опережающего развития в Российской Федерации» не определяет условия и порядок досрочного прекращения существования ТОР, связанные их неэффективностью. Данный факт уже ранее отмечался Счетной палатой Российской Федерации [48]. Следствием этого могут являться риски использования совокупности финансовых инструментов поддержки для обеспечения функционирования неэффективных ТОР.
Заключение
Механизм ТОР на Дальнем Востоке является определяющим для достижения целей ускоренного социально-экономического развития, определенных Президентом Российской Федерации, в том числе по привлечению частных инвестиций в объеме не менее 12 трлн. рублей накопленным итогом за период 2015 – 2030 годы.
Однако установлены различия в динамике и качестве развития ТОР в субъектах Российской Федерации, что подтверждает актуальность задачи по формированию комплексной методики мониторинга и оценки эффективности ТОР.
По результатам анализа выявлена необходимость принятия дополнительных мер по повышению эффективности мониторинга и оценки использования всей совокупности финансовых инструментов поддержки в рамках механизма ТОР, а именно:
1) предусмотреть критерии, отражающие эффективность каждой из созданных ТОР по отношению к таким целям их создания как обеспечение ускоренного социально-экономического развития и создание комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения;
2) в рамках методики, утвержденной Правительством РФ, предусмотреть в качестве элемента мониторинга и оценки эффективности ТОР результаты проводимого Минфином России анализа эффективности инвестиционных налоговых льгот;
3) установить диапазоны значений показателей, используемых при мониторинге, достижение критических значений которых служило бы основанием для принятия соответствующих мер реагирования со стороны Правительства Российской Федерации или Минвостокразвития России;
4) предусмотреть требования к разработке перспективных планов развития ТОР в части состава используемых показателей, порядку и методиками их расчета, синхронизировав их с показателями, используемыми для мониторинга и оценки эффективности ТОР, периодами формирования отчетности, а также определить порядок контроля за реализацией таких планов;
5) определить условия и порядок досрочного прекращения существования ТОР, в связи с их неэффективностью;
6) предусмотреть публичный характер результатов оценки эффективности и мониторинга показателей эффективности ТОР;
7) осуществить тестирование методики оценки эффективности ТОР с целью определения необходимости ее корректировки для получения более объективных данных о функционировании ТОР.