Введение
Одним из результатов структурных реформ социального обеспечения во многих странах, включая Российскую Федерацию, стало расширение участия негосударственных институтов в управлении его финансовыми ресурсами. При этом учитывается опыт таких участников по дополнительной аккумуляции средств за счет размещения в финансовые инструменты – фондированию, что не только увеличивает средства социального обеспечения, но и расширяет внутренние источники инвестирования в экономику. Фондирование касается пенсионного обеспечения и обеспечения бесплатной медицинской помощи как важных элементов социального обеспечения, с которыми связано аккумулирование наибольшего объема денежных средств – более 70% от всех расходов на финансирование программ социального обеспечения и более 14% ВВП в среднем в мире по данным Международной организации труда [1]. В условиях появления и развития новых подходов к осуществлению социальной деятельности, основанных на приложении способов управления бизнесом к объектам социальной сферы, возникает вопрос, возможно ли связать инвестиционный потенциал негосударственного социального обеспечения и финансирование социального бизнеса (соответствующих объектов социальной сферы) (с определенной долей условности в данном случае деятельность негосударственных участников системы социального обеспечения и негосударственное социальное обеспечение рассматриваются как синонимы).
Актуальность поиска новых финансовых механизмов в социальной сфере во многом предопределена довольно высокой долей публичных расходов в процентах к ВВП в странах БРИКС и ОЭСР, которая колеблется от 12% в среднем в 2020-2022 г. в Иране до 59% во Франции (рисунок 1).
Целью исследования является оценка возможности расширения инвестирования средств частными участниками системы социального обеспечения (СО) в объекты социальной сферы как альтернатива финансированию из публичных источников.
Материалы и методы исследования
Основной метод проведенного исследования – контент-анализ публикаций, посвященных отечественному и зарубежному опыту инвестирования средств СО в объекты социальной сферы.
Частными участниками системы СО в Российской Федерации являются: негосударственные пенсионные фонды (НПФ), страховые медицинские организации (СМО) и негосударственные медицинские организации (НМО). НПФ выступают: одним из страховщиков по выбору застрахованными по обязательному пенсионному страхованию (ОПС), одной из сторон договора негосударственного пенсионного обеспечения (НПО), а с 2024 года – программы долгосрочных сбережений (ПДС). СМО и НМО – участники в системе обязательного медицинского страхования (ОМС).
Рис. 1. Публичные расходы стран БРИКС и ОЭСР в 2020-2022 гг., в % к ВВП Источник: составлено автором на основе статистики госфинансов МВФ
Число негосударственных финансовых участников системы социального обеспечения и располагаемые ими ресурсы в 2023 году
|
Негосударственный участник Показатель |
НПО |
СМО |
|
Число |
37 |
24 |
|
Объем располагаемых финансовых ресурсов |
2,2 трлн рублей (в совокупности пенсионных накоплений по ОПС и пенсионных резервов по НПО) |
2,6 трлн рублей |
Источник: составлено автором на основе данных Центрального банка Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
НМО (около 3000 в 2023 году) реинвестируют полученные доходы в основную деятельность, по данным Росстата, доля собственных средств медицинских организаций в источниках финансирования в основной капитал составляла в 2022 году составила 10,2%. Поэтому основной вопрос касается инвестирования в социальные объекты финансовыми участниками СО, располагающими в 2023 около 5 трлн рублей (таблица).
Потенциально и государственные институты СО обладают инвестиционным потенциалом, связанным с тем, что по ОПС и ОМС основные выплаты осуществляются регулярно раз в месяц, разная демографическая и эпидемиологическая обстановки могли бы предусматривать создание и использование долгосрочных резервов – раскладка рисков во времени, свойственная страхованию. Но, несмотря на этот инвестиционный потенциал Социального фонда России (СФР) и фондов ОМС возможность фондирования временно свободных средств ограничена нормами бюджетного законодательства, а долгосрочный резерв создается только в рамках социального страхования на случай травматизма. В соответствии со ст. 361.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации остатки средств на счетах СФР и Федерального фонда ОМС в конце операционного дня зачисляются на счет федерального бюджета и восстанавливаются «под потребность», а остатки средств на счетах территориальных фондов ОМС привлекаются на счета бюджетов субъектов Российской Федерации.
В публикациях, посвященных инвестированию средств фондов СО, как правило, при характеристике структуры активов не всегда отмечается связь эмитентов долговых ценных бумаг или объектов недвижимости с реализаций проектов в социальной сфере. На данный момент существуют лишь отрывочные данные в разных источниках об инвестировании средств СО в объекты социальной сферы.
Среди обзоров инвестиционной деятельности фондов СО выделяются африканские страны. Такие страны как Камерун, Нигер, Тунис, Буркина-Фасо, Алжир, Мозамбик среди общих принципов инвестирования (безопасность, доходность, ликвидность) применяют также такой принцип как экономическая и социальная полезность. Активную политику социальных инвестиций проводят Камерун (детские сады, начальные школы, больницы, жилье), Тунис, Гамбия, Марокко (жилищное строительство и ипотечное кредитование). При этом именно Камерун, Тунис и Марокко относятся к группе с наибольшим объемом инвестиций, но если у Камеруна доходность на треть ниже, чем у других африканских стран, Тунис и Марокко показывают уровень дохода, сопоставимый с доходностью инвестиций в финансовые инструменты у других стран. При этом отмечается, что общей тенденцией с начала 2000х годов было снижение инвестирования в социальные объекты из-за уменьшения объема финансовых ресурсов фондов СО в результате роста неформальной занятости и старения населения [2].
В Великобритании традиционно половина коэффициента замещения пенсией предшествующих заработков обеспечивается пенсионными накоплениями на индивидуальных или корпоративных пенсионных счетах, в том числе в рамках пенсионных планов для работников госсектора (например, учителя, пожарные). В 2008 г. были стандартизированы минимальные требования к накопительным пенсионным планам, введена автоматическая «подписка» при вступлении в пенсионный план NEST (National Employment Saving Trust) в момент приема на работу (работодатели могут бесплатно выбрать NEST), пенсионный план управляется одноименной корпорацией [3,4].
Принятию решения о NEST предшествовала, запустившаяся в 1992 г. программа «частная финансовая инициатива» (PFI), которая предусматривала инвестирование институциональными инвесторами средств в инфраструктурные проекты, в том числе. и социальные. Бюджетные средства, включая средства, предназначенные для государственной системы здравоохранения, выступали компенсацией для частных инвесторов, профинансировавших такие проекты.
После кризиса 2008-2009 программа PFI была скорректирована. В 2012 году по заказу Казначейства Великобритании был подготовлен научный отчет об инвестировании пенсионных резервов в социальную инфраструктуру, в котором отмечено, что «Инвестиции в социальную инфраструктуру по своей природе обладают характеристиками, которые пенсионные фонды находят привлекательными: долгосрочные контракты со стабильным и предсказуемым доходом, с минимальным инфляционным риском, высокой операционной маржой и высокой доходностью с поправкой на риск… Социальная инфраструктура характеризуется меньшими по размеру и относительно однородными активами и может предлагать лучшие возможности для диверсификации, предоставляя доступ к характеристикам денежного потока, которые являются желательными для инвесторов» [5]. Основная идея корректировки программы PFI заключалась в том, чтобы снизить стоимость заимствования в результате задолженности госорганов перед частными инвесторами за счет привлечения активов НПФ, но после преодоления кризисной ситуации 2008-2009 гг. необходимость в этом отпала и реального привлечения пенсионных накоплений для финансирования проектов PFI не было [6].
Целесообразность PFI дискутировалась в научной литературе (например, Барлоу, Рерих, Райт [7). Вместе с этим Офис национального аудита дал отрицательное заключение, и новые проекты на основе PFI перестали финансироваться, основная аргументация противников PFI состояла в росте скрытой задолженности правительства [6].
В результате привлечение средств НПФ к инвестированию объектов PFI не произошло, а объем активов НПФ в абсолютном выражении практически не менялся с 2002 по 2022 год, волатильность роста пенсионных активов в % к ВВП поэтому отражает волатильность самого ВВП, что наглядно демонстрирует рисунок 2.
Относительно новым явлением в инвестировании резервов пенсионных фондов и страховых компаний является impact-инвестирование (инвестирование в проекты воздействия), направленное на достижение целей устойчивого развития, определенных ООН в 2015 г.
Рис. 2. Рост активов НПФ Великобритании в 2002-2022 гг., (в млн долларов США к предыдущему году и в % к ВВП к предыдущему году) Источник: составлено авторами на основе данных ОЭСР
В целом в мире инвесторами проектов воздействия являются организации разного типа (всего в мире 308), в 2023 году страховые компании в составе инвесторов составляли 2% от общего числа, пенсионные фонды – 1% , институциональные инвесторы, к которым относятся НПФ и страховые компании, выступали impact-инвесторами только 3 проектов. Вместе с тем инвестиционные менеджеры, занимающие наибольший удельный вес в составе инвесторов, из всех привлеченных средств наибольшую часть привлекли от НПФ (20%). Примечательно, что инвесторы, работающие по рыночным ставкам, привлекли 20% своего капитала из пенсионных фондов, в то время как инвесторы, работающие по ставкам ниже рыночных, привлекли всего 0,2% [8].
Аналитика по impact-инвестированию включает и проекты, реализуемые на территории Российской Федерации. Примером реализованного проекта социального воздействия в Российской Федерации связанного с социальным обслуживанием (по классификации Government Outcomes Lab «Здравоохранение»), инвестором которого выступил ВЭБ.РФ, является проект «Поддержка самостоятельной жизни людей с ограниченными возможностями в Республике Саха (Якутия)», проект реализован в 2024 году, ожидаемая доходность инвестиций – 6% [9]. В Республике Саха (Якутия) реализуются также проекты в сфере образования на основе выпуска социальных облигаций.
Примером успешного инвестирования средств пенсионных накоплений, пенсионных и страховых резервов в социальные проекты ГЧП был реализованный в 2011 году проект по строительству спортивно-оздоровительных комплексов в Нижегородской области, для финансирования проекта были выпущены облигации, основными инвесторами в которые выступили НПФ «Благосостояние», НПФ «Промагрофонд», Страховая группа «СОГАЗ» [10,11]. Согласно отчету ОЭСР за 2021 год НПФ ВТБ фонд вошел в число мировых лидеров среди пенсионных фондов по доле социально значимых инвестиций (8,2% от портфеля) [12].
Наиболее популярной формой участия частных инвесторов, не являющихся участниками СО, в реализации социальных проектов является ГЧП. В настоящее время в Российской Федерации реализованы проекты ГЧП в здравоохранении [13-15], в рамках которых, как правило, основанных на концессионных соглашениях, реконструируются государственные учреждения здравоохранения частными инвесторами. Возврат средств частным участникам обеспечивает исходящий поток при эксплуатации объекта инвестиций, а именно поступление средств ОМС или бюджетных средств при оказании медицинской помощи в рамках программы госгарантий оказания бесплатной медицинской помощи, а также поступления за оказание платных услуг или по добровольному медицинскому страхованию (ДМС). В 2021 году 80% проектов ГЧП в здравоохранении финансировалось без участия бюджетных средств [16], в 2023 г. было заключено 56 соглашений ГЧП, 75 % которых финансировалось частными участниками [17].
Не только медицинские организации, но и стационары в сфере социального обслуживания предусматривают стабильный исходящий поток, поскольку только ограниченная категория лиц (несовершеннолетние, малоимущие, военные ветераны) освобождена от платы за пребывание в пансионатах для престарелых и инвалидов независимо от формы собственности поставщика социальных услуг [18]. Долговые обязательства, выпущенные под обеспечение такого потока, рассматриваются экспертами как объект для инвестиций не только НПФ и страховыми компаниями, но и суверенными фондами [19, с. 132]. В США есть примеры высокой доходности таких вложений. В российских нормативных правовых актов разделены понятия инвестирования средств в проекты ГЧП и инфраструктурные проекты, которые регулируются разными законодательными актами, но в зарубежных научных исследованиях инвестирование в социальные инфраструктурные проекты рассматривается как форма ГЧП.
Методика оценки эффективности проектов ГЧП в социальной сфере предусматривает в составе социально-экономических критериев сравнение расходов бюджетов при реализации проекта ГЧП и реализации проектов на основе государственных (муниципальных) контрактов [21]. Основная проблема существующих методик оценки социальных, как и других проектов в современных условиях состоит в том, что они построены на NPV, при этом корректно определить ставку дисконтирования в современных условиях довольно сложно.
Заключение
Таким образом, однозначно положительно оценить опыт инвестирования пенсионных накоплений и страховых резервов в социальные инфраструктурные объекты сложно. В ограниченных масштабах реализуются инфраструктурные проекты в социальной сфере на основе привлечения пенсионных накоплений. Макроэкономическая нестабильность не позволяет расширить этот опыт, но реализованные проекты и незаконченные проекты показывают, что такие объекты инвестирования могут принести инвесторам доход, а, значит, служить принципу диверсификации и доходности при инвестировании средств пенсионных накоплений, резервов и страховых резервов в системе СО.
Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет средств федерального бюджета по государственному заданию Финансовому университету на 2024 г.