Введение
Ежегодно на территории Российской Федерации образуется около 9 млрд. тонн отходов производства и потребления, на настоящее время накоплено – около 40 млрд. тонн, а объемы образования твердых коммунальных отходов (ТКО) составляют порядка 46 млн. тонн в год [1]. Для предотвращения и сокращения негативного влияния образования отходов на экосистемы и здоровье человека в масштабах страны требуется развитие эффективной системы государственного регулирования отрасли. Формирование данной системы предполагает консолидацию производственных возможностей, технологического и финансового обеспечения. Важным условием является разработка достижимых конкретных целевых индикаторов, отражающих возможности и амбиции всех участников цикла обращения с отходами. Целью исследования является анализ нормативного и правового сопровождения отрасли обращения с отходами, в том числе механизмов экономического стимулирования, и разработка рекомендаций по совершенствованию реализуемых мер.
Материалы и методы исследования
При подготовке статьи использовались нормативные и правовые документы России в сфере управления отходами, государственные программы и стратегии, материалы отраслевых организаций. В работе задействованы методы анализа, обобщения, декомпозиции факторов.
Результаты исследования и их обсуждение
Важнейшим документом в сфере обращения с отходами является Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», утвержденный в 1998 г. [2]. Документ регламентирует основные требования и принципы управления отходами, определяет полномочия Российской Федерации и субъектов в области обращения с отходами, формирует направления государственной политики.
Происходят планомерные изменения в ФЗ «Об отходах производства и потребления». Так, в 2008 г. документ дополнен классификацией отходов [3]. В 2014 г. введен термин «твердые коммунальные отходы – отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами» [4]. Кроме того, для производителей и импортеров введено обязательство утилизации отходов (расширенная ответственность производителя, РОП) либо уплаты экологического сбора. Важным нововведением стало создание Единой государственной информационной системы учета отходов от использования товаров, которая аккумулирует информацию о ключевых участниках отрасли, мощностях основного технологического оборудования, существующей инфраструктуре и др. С 2015 г. в сфере обращения с отходами расширен перечень лицензируемых видов деятельности [4].
Однако, несмотря на значительное количество принятых мер, ситуация в рассматриваемой сфере требует большего включения системы государственного регулирования. Высокий уровень образования отходов, рост количества мусорных полигонов, неэффективность системы сбора и переработки отходов, технологическое отставание отрасли обуславливали необходимость поэтапного введения новой комплексной системы обращения с отходами. С 01 января 2019 г. в Российской Федерации была запущена реформа в сфере управления отходами.
Ключевым элементом реформы является разработка и актуализация территориальных схем, предполагающих описание региональных систем управления отходами [5]. Кроме того, утверждена Федеральная схема обращения с ТКО, которая интегрирует данные по всем субъектам страны и позволяет отслеживать действующие и планировать размещение перспективных объектов обращения с ТКО.
В рамках реализации реформы состоялся переход на систему обращения с ТКО с определением регионального оператора. К ключевым задачам деятельности регионального оператора относятся управление всем циклом обращения с отходами, развитие перерабатывающей инфраструктуры, а также обеспечение эффективного взаимодействия всех участников цепочки обращения с отходами [4].
Указом Президента РФ от 14.01.2019 N 8 создана новая структура – «Российский экологический оператор» (РЭО) [6]. Деятельность РЭО направлена на развитие системы обращения с ТКО, стимулирование инвестиций в отрасль переработки отходов, разработку и продвижение инновационных проектов и передовых технологий. В 2024 г. РЭО планирует выпустить первые зеленые облигации, средства от которых будут направлены на формирование отраслевой инфраструктуры [7].
В 2022 г. получает развитие концепция «экопромышленных парков», резидентами которых станут предприятия по обработке отходов [8]. До конца 2024 г. планируется ввести в эксплуатацию шесть экопромышленных парков с совокупной мощностью резидентов не меньше 785 тыс. тонн отходов в год [9].
В 2023 г. претерпел существенные изменения механизм РОП. К ключевым нововведениям относятся:
1. Перенос ответственности между производителями. Ответственность за утилизацию отходов ложится на производителей упаковки, а не производителей товаров.
2. Введение норматива утилизации для упаковки (с 2025 г. – 55% производимой упаковки, с 2026 г. – 75%, с 2027 г. наступает 100% ответственность) для стимулирования производителей развивать собственные мощности по переработке.
3. Разработка методики дифференцированного расчета экологического сбора для мотивации производителей к использованию инновационных технологий переработки отходов.
4. Создание реестра верифицированных утилизаторов, подтвердивших наличие производственных мощностей [10].
Важно отметить нормативные и правовые нововведения в части развития экономики замкнутого цикла. В 2023 г. в правовое поле введены новые понятия: «вторичные ресурсы» и «вторичное сырье» [11]. Зафиксирована необходимость направления средств, поступивших в федеральный бюджет от экологического сбора, на субсидии производителям, выпускающим продукцию из переработанных отходов [12]. Ранее значительная часть экологического сбора направлялась на развитие мощностей переработки отходов, обустройство мест накопления отходов, строительство объектов инфраструктуры экопромышленных парков. В 2023 г. утвержден перечень видов продукции, которая должна производиться с использованием вторичного сырья [13].
В начале 2024 г. были подведены предварительные итоги реформы. Так в 2018 г. объем ТКО составил 66 млн. тонн, из которых переработано или вовлечено во вторичный оборот 2%, отправлено на сортировку 11%. По итогам 2023 г. уровень образования ТКО снизился до 46 млн. тонн, из них на переработку направлено 12,8%, на объекты временного накопления – 6,7%, 53% прошли сортировку [14].
Согласно данным РЭО, за пять лет реализации реформы обращения с отходами принято 59 нормативно-правовых актов [15]. Однако, точечное совершенствование нормативно-правовой базы продолжается. Так, в разработке находится проект закона, направленного на решение проблем обеспечения вывоза ТКО из регионов со сложными географическими и природно-климатическими условиями [16]. Законопроект предполагает введение понятия «мусороперегрузочной станции», на которой можно будет накапливать ТКО на срок до 12 месяцев ввиду высокой капиталоемкости развития инфраструктуры обращения с отходами в труднодоступных регионах.
Обращение с отходами выделено в качестве одного из приоритетов в рамках ключевых направлений социально-экономического развития страны, зафиксированных в Указе Президента Российской Федерации от 07.05.2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [17].
В «Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» объем образованных отходов на единицу валового внутреннего продукта отнесен к ключевым индикаторам оценки состояния экологической безопасности в стране [18].
В «Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года», эффективное обращение с отходами признается действенным механизмом снижения выбросов парковых газов [19].
В 2013 г. принята «Комплексная стратегия обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации» [20]. В Стратегии отмечается проблема кризиса системы обращения с отходами в «постсоветский» период, которая усугубилась ростом потребления населением товаров и, соответственно, увеличением количества упаковочных отходов. Кроме того, отмечается слабое развитие инфраструктуры обращения с отходами, которое обусловлено, прежде всего, неэффективностью действующих механизмов привлечения финансирования. Реализация стратегии предполагает развитие нормативного и правового обеспечения отрасли, разработку механизмов экономического регулирования деятельности по обращению с ТКО, формирование системы экологического образования и просвещения населения по вопросам обращения с отходами. Поскольку стратегия была утверждена за несколько лет до начала реформы, на сегодняшний день ряд положений требует пересмотра и актуализации.
В 2018 г. утверждена «Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года» [21]. В документе учтен зарубежный опыт формирования системы управления отходами.
В 2021 г. проекты в сфере управления отходами вошли в таксономию проектов устойчивого (в том числе зеленого) развития [22]. Такие проекты получают преимущества для получения мер государственной поддержки и имеют более высокую инвестиционную привлекательность для частных инвесторов.
На настоящее время реализуется Программа «Применение вторичных ресурсов и вторичного сырья из отходов в промышленном производстве», начало реализации – 2022 г. В рамках реализации Программы предусмотрен запуск пилотных проектов по рециклингу отходов [23].
Согласно данным Союза переработчиков пластмасс в 2023 г. в России появилось более 2,3 тыс. новых предприятий по переработке полимерных отходов. Совокупно работают более 10 тыс. компаний, ежегодно перерабатывая около 6,5 млн. тонн отходов [24]. На отрасль переработки полимерных отходов приходится 18% государственной поддержки химического комплекса России в 2023 г.
В 2021 г. РЭО направил в Министерство промышленности и торговли и Министерство природных ресурсов и экологии РФ перечень пластиковых товаров и упаковки, переработка которых крайне сложна.
Заключение
В Российской Федерации реализуются преобразования в сфере управления отходами, которые имеют четкие направления, связанные с сокращением захоронения отходов на полигонах и максимизацию их возврата в промышленный оборот. В рамках реформы приняты фундаментальные нормативные и правовые акты, внедрен институт региональных операторов, сформированы механизмы экономического стимулирования сокращения уровня отходов и развития перерабатывающих мощностей. Однако, учитывая ряд проблем реализации реформы (отсутствие качественных изменений в инфраструктуре обращения с отходами, высокие инвестиционные риски перерабатывающих предприятий, недостаток передовых технологий), требуется дальнейшее совершенствование экономического, правового и организационного обеспечения отрасли управления отходами.
На основе вышеизложенного, можно сформулировать ключевые рекомендации по совершенствованию системы государственного регулирования:
− перманентная актуализация и устранение недочетов (пробелов) в отечественной нормативной и правовой базе с учетом мониторинга и анализа промежуточных результатов проведения реформы, гармонизация законодательных актов и документов государственного и регионального стратегического планирования;
− развитие механизмов стимулирования отечественных инноваций в сфере переработки отходов, поддержка НИОКР в области перехода к циклической экономике;
− разработка дополнительных мер повышения инвестиционной привлекательности сферы рециклинга отходов, развитие рынка вторичного сырья;
− повышение осведомленности населения страны об экологических рисках, связанных с образованием и накоплением отходов.