Введение
В 2021 году Президентом Российской Федерации в послании Федеральному Собранию Российской Федерации предложены новые инструменты социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в том числе такой инструмент как ИБК [1].
ИБК и комплекс иных новых федеральных финансовых инструментов поддержки развития региональной инфраструктуры, имеющие возвратный характер, были объединены Правительством Российской Федерации в рамках федерального проекта «Инфраструктурное меню» [2].
Субъектам Российской Федерации ИБК предоставляются по процентной ставке 3% годовых на срок не менее 15 лет с условиями его погашения ежегодно равными долями согласно графику погашения кредита начиная с третьего года предоставления и возможностью его досрочного погашения. К основным условиям предоставления ИБК также относятся окупаемость финансируемых инфраструктурных проектов, привлечение внебюджетных источников финансирования проектов и соответствие бюджета субъекта Российской Федерации требованиям бюджетного законодательства [3].
В настоящее время ключевая ставка, установленная Банком России, с 30 октября 2024 года составляет 21 % годовых, а, следовательно, привлечение банковских кредитов для реализации региональных инфраструктурных проектов с высокой капиталоемкостью, долгосрочным сроком реализации и привлечения инвестиций и длительным периодом окупаемости в настоящее время представляется труднореализуемой задачей. Процентная ставка по ИБК существенно меньше ставок по коммерческим кредитам, что создает условия замещения таких кредитов бюджетными кредитами.
При этом ИБК является гибким инструментом, поскольку субъект Российской Федерации может использовать ИБК в различных формах (в качестве межбюджетного трансферта местным бюджетам, субсидий юридическим лица, финансового обеспечения по концессионным соглашением и прочих формах).
В научной литературе исследование ИБК в основном представлено в части определения сущности и роли указанного финансового инструмента в бюджетной политике Российской Федерации [4], исследования теоретических и нормативно-правовых аспектов использования ИБК [5], значения ИБК для социально-экономического развития субъектов Российской Федерации [6], а также в части определения рисков и перспектив применения ИБК в условиях неопределенности [7]. Вопросы контроля за использованием ИБК для достижения целей социально-экономического развития рассмотрены в отечественной литературе в недостаточной степени, что делает исследование этого направления важным и актуальным.
Цель исследования представляет собой выявление нерешенных вопросов в сфере контроля за применением ИБК и определение возможных направлений их решения.
Материалы и методы исследования
Методологическая основа исследования базируется на материалах контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации, федеральных законах и иных нормативных правовых актах, документах и информации палат Федерального Собрания Российской Федерации, уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, определяющих вопросы применения финансового инструмента – ИБК.
Методология исследования построена на использовании теоретической и нормативно-правовой информации, системном и сравнительном анализе.
Результаты исследования и их обсуждение
ИБК является самым капиталоемким финансовым инструментом федерального проекта «Инфраструктурное меню», что подтверждает его востребованность субъектами Российской Федерации. Так, в соответствии с информацией Минстроя России финансовое обеспечение инструмента ИБК в 2021 – 2024 годы составит 678,9 млрд рублей [8], в том числе в 2021 году – 3,9 млрд рублей, в 2022 году – 250,0 млрд рублей, в 2023 году – 250,0 млрд рублей, в 2024 году – 175,0 млрд рублей.
На 2025 год запланировано предоставление ИБК субъектам Российской Федерации в размере 321,1 млрд рублей. Всего объем финансового обеспечения, предусмотренного на ИБК в 2021-2025 годах, составит 1 000,0 млрд рублей.
В настоящее время ИБК распределены между 83 субъектами РФ на реализацию 961 объекта (мероприятия). Согласно информации Счетной палаты Российской Федерации нарастающим итогом реализация инфраструктурных проектов с привлечением ИБК позволила ввести 252 объекта инженерно-коммунальной, дорожной, социальной инфраструктуры и инфраструктуры особых экономических зон (ОЭЗ), завершено 18 мероприятий по проектированию и 1 мероприятие по закупке оборудования, закуплено 1 437 единиц транспорта [9].
Рис. 1. Распределение предоставленных ИБК по типам инфраструктуры Источник: составлено автором на основе данных Минстроя России по результатам мониторинга реализации инфраструктурных проектов по состоянию на 5 июля 2024 года
Рис. 2. Распределение предоставленных ИБК в разрезе типов инфраструктуры Источник: составлено автором на основе данных Минстроя России по результатам мониторинга реализации инфраструктурных проектов по состоянию на 5 июля 2024 года
По информации Правительства Российской Федерации по состоянию на октябрь 2024 года в работе находятся порядка 540 объектов [10].
В зависимости от типов инфраструктуры и размера средств в разрезе типов инфраструктуры ИБК, предоставленные субъектам Российской Федерации, в настоящее время распределены следующим образом (рис. 1 и 2).
По предложению Президента Российской Федерации, озвученному в рамках Послания Федеральному Собранию Российской Федерации 29 февраля 2024 года, сроки предоставления ИБК продлены до 2030 года включительно. При этом Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить предоставление ИБК в размере 250 млрд рублей ежегодно, увеличенном на объем ранее предоставленных таких кредитов, возвращенных в течение текущего финансового года [11].
Указанные обстоятельства обуславливают необходимость усиления контроля за достижением долгосрочных социально-экономических эффекторов от применения ИБК, а также за результативностью и эффективностью использования соответствующих средств.
Информация о результатах оценки в 2022 и 2024 годах долгосрочных социально-экономические эффектов применения ИБК
|
Наименование показателя, отражающего долгосрочный социально-экономический эффект от применения инструмента ИБК |
Ед. |
Оценка значения по состоянию на 29 июля 2022 года |
Оценка значения по состоянию на 7 июля 2024 года |
Отклонение в % от первоначальной оценки |
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
|
объем ввода жилья |
млн кв м |
130 |
120,5 |
-7 % |
|
количество созданных рабочих мест |
тыс. рабочих мест |
520 |
491,2 |
-6 % |
|
привлечение в экономику субъектов Российской Федерации средств из внебюджетных источников |
трлн рублей |
10,5 |
10,6 |
+1 % |
|
поступление налоговых и неналоговых доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации |
трлн рублей |
2,2 |
2,3 |
+5 % |
Источник: составлено автором на основе данных Правительства Российской Федерации и Минстроя России.
Первоначальные оценки долгосрочных социально-экономических эффектов использования финансового инструмента ИБК, распределенного между субъектами Российской Федерации в размере 1 000,0 млрд рублей, были опубликованы Правительством Российской федерации в июле 2022 года [12]. К их числу отнесены показатели: объем ввода жилья, количество созданных рабочих мест, объем привлеченных в экономику субъектов Российской Федерации средств из внебюджетных источников, а также объем поступления налоговых и неналоговых доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации (таблица).
Однако в дальнейшем указанные показатели долгосрочных социально-экономических эффектов использования финансового инструмента ИБК и этапность достижения их промежуточных значений не нашли отражения в документах стратегического планирования и иных плановых документах Правительства Российской Федерации. Кроме того, процедура их оценки остается непрозрачной ввиду отсутствия утвержденных порядка, методики и периодичности их расчета, что влечет риски манипуляции при оценке прогресса в достижении долгосрочных социально-экономических эффектов использования финансового инструмента ИБК.
Исходя из данных мониторинга Минстроя России реализации инфраструктурных проектов в 2024 году, можно отметить, что отдельные долгосрочные социально-экономические эффекты (объем вводимого жилья, количество созданных рабочих мест), достижение которые предусматривается в 2040 году, уменьшились на 6-7 % по сравнению с первоначальной оценкой Правительства Российской Федерации при сохранении неизменным распределенного по субъектам Российской Федерации объема финансового обеспечения финансового инструмента ИБК.
В то же время, по ряду таких параметров как объем привлеченных внебюджетных источников, объем поступивших налоговых и неналоговых доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации отмечается увеличение значений на 1 % и 5 % соответственно.
В материалах мониторинга Минстроя России какие-либо пояснения в части расчета или изменения на отчетную дату оценок долгосрочных социально-экономических эффектов использования финансового инструмента ИБК не приводятся.
Вместе с тем, представляется не вполне ясным одновременный рост в части поступлений неналоговых доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации при условии сокращения количества созданных рабочих мест, обеспечивающих поступление в консолидированные бюджеты субъектов РФ налога на доходы физических лиц, который является одним из основных источников налоговых доходов для региональных бюджетов.
Следует отметить, что использование такого показателя как количество создание рабочих мест для оценки долгосрочных социально-экономических эффектов от применения инструмента ИБК вступает в противоречие с решением задачи по росту производительности труда, которая достигается за счет использования передовых технологий, современного оборудования и предполагает создание высокопроизводительных рабочих мест.
Повышению прозрачности проведения оценки долгосрочных и среднесрочных социально-экономических эффектов должно способствовать введение публичного сводного реестра проектов, источником финансового обеспечения расходов на реализацию которых являются ИБК. Соответствующая рекомендация в 2024 году была доведена Правительству Российской Федерации комитетами Совета Федерации Федерального Собрания [13].
Для иных инструментов государственной поддержки, направленных на привлечение внебюджетных инвестиций соответствующие требования уже применяются. Так, например, для концессий введены требования как в части ведения реестра заключенных концессионных соглашений [14], так и в части реестра обязательств, возникающих при исполнении концессионных соглашений [15].
Источником общей оценки результативности применения финансового инструмента ИБК служат показатели, предусмотренные федеральным проектом «Инфраструктурное меню». К указанным показателям относятся:
1) «объем финансирования реализуемых инвестиционных проектов в субъектах Российской Федерации за счет средств бюджетных кредитов и внебюджетных источников в равной пропорции (один к одному)» [16];
2) «увеличение доли расходов инвестиционного характера в расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации» (информация об методике расчета показателя в открытых источниках информации отсутствует).
В то же время в части достижения первого показателя Счетной палатой Российской Федерации в рамках внешних проверок исполнения федерального бюджета за 2022 год и за 2023 год отмечается систематическое отсутствие итоговых данных по данному показателю на отчетную дату [17]. Вместо этого приводятся предварительные или прогнозные оценки значения показателя. Следовательно, в части финансового инструмента ИБК соответствующий показатель не имеет достоверно подтвержденного количественного значения и не позволяет определить реально привлеченный объем внебюджетных источников финансирования проектов.
Показатель «увеличение доли расходов инвестиционного характера в расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации», установленный в федеральном проекте «Инфраструктурное меню» также взаимоувязан с применением финансового инструмента ИБК. Однако, данный показатель используется одновременно и на уровне цели государственной программы РФ «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» (далее – госпрограмма) [18].
Указанные факты свидетельствуют об отсутствии зависимости между результатами федерального проекта и результатами госпрограммы, имеющими высокоуровневый характер, и ведет к двойному учету в различной отчетности идентичных показателей госпрограммы и федерального проекта.
Более того, на увеличение доли расходов инвестиционного характера в расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации оказывает влияние множество факторов, включая и иные формы государственной поддержки, что не позволяет установить прямую зависимость значений показателя от применения финансового инструмента ИБК.
Приведенные выше показатели, а также установленные паспортом федерального проекта результаты в части применения финансового инструмента ИБК характеризуют достижение отдельных аспектов текущей результативности такого инструмента, но непосредственно не отражают вопросы эффективности использования ресурсов как соотношения затрат и результатов.
С учетом передового зарубежного опыта дополнительным компонентом, за счет которого могут быть получены такие глубокие оценки эффективности финансового инструмента ИБК, является проведение обзоров бюджетных расходов. Соответствующая практика в деятельности Минфина России уже имеется. Так, в 2023 – 2024 годах проведены стратегические обзоры в сфере предоставления субсидий юридическим лицам, материально-технического обеспечения федеральных государственных органов, реализации государственной программы «Информационное общество» и осуществления иных расходов в сфере информационно-коммуникационных технологий [19].
Выявляемые нарушения и недостатки при применении финансового инструмента ИБК послужили основанием для палат Федерального Собрания Российской Федерации [20] указать Правительству Российской Федерации на необходимость принятия мер по усилению контроля за эффективным использованием ИБК на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов, в том числе:
за счет создания единой системы мониторинга и контроля использования средств ИБК и реализации инфраструктурных проектов на базе государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»;
за счет заключения дополнительных соглашений к соглашениям о реализации инфраструктурных проектов с привлечением ИБК, предусматривая утверждение значений целевых показателей, которые должны коррелироваться с заявками субъектов Российской Федерации о предоставлении ИБК на весь период (на 15 лет), с ежегодной разбивкой по годам.
Представляется, что соответствующий перечень показателей и требования к ним с необходимостью должны получить нормативное закрепление в актах Минстроя России, регулирующих заключение соглашений с субъектами Российской Федерации о реализации инфраструктурных проектов с привлечением ИБК.
Федеральным законом № 727320-8 «О федеральном бюджете на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов» в качестве меры ответственности за нарушение условий предоставления бюджетных кредитов, предоставляемых Казначейством России субъектам Российской Федерации, за счет временно свободных средств единого счета федерального бюджета предусмотрено повышение процентной ставки с 3 до 6 процентов годовых [21]. Следует отметить, что такая мера может рассматриваться в качестве постоянной для ИБК.
Заключение
В период до 2030 года общий объем ИБК, предоставляемых субъектам Российской Федерации, должен составить 2,5 трлн. рублей, из них 1 000,0 млрд рублей планируется предоставить в период до 2025 года. Учитывая долгосрочный характер и масштаб финансового обеспечения в рамках финансового инструмента ИБК, необходим системный подход к контролю за получаемыми социально-экономическими эффектами, оценке результативности и эффективности использования соответствующих средств.
Для повышения прозрачности, подотчетности, результативности и эффективности использования ИБК представляется необходимым:
1) обеспечить утверждение порядка, методики и периодичности расчета долгосрочных показателей, характеризующих социально-экономические эффекты от применения финансового инструмента ИБК, с последующим их закреплением на уровне актов Правительства Российской Федерации, предусмотрев также учет показателя по количеству созданных высокопроизводительных рабочих мест;
2) ввести публичный сводный реестр проектов, источником финансового обеспечения расходов на реализацию которых являются ИБК с указанием параметров, позволяющих оценивать достижение долгосрочных показателей социально-экономических эффектов, а также указанием объема обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации соглашении о предоставлении ИБК;
3) пересмотреть состав и обеспечить более тесную увязку показателей результативности использования ИБК, предусмотренных федеральным проектом «Инфраструктурное меню», имея ввиду также возможность своевременного получения отчетных данных;
4) обеспечить проведение обзора бюджетных расходов в отношении ИБК с периодичностью один раз в три-пять лет с целью оценки и эффективности дальнейшей донастройки указанного финансового инструмента;
5) принять меры по усилению контроля за эффективным использованием ИБК, в том числе по созданию единой системы мониторинга и контроля их использования, по нормативному закреплению требований к целевым показателям, а также к их перечню, используемому в соглашениях с Минстроем России;
6) установить финансовые меры ответственности в виде увеличения платы за пользование ИБК в случае нарушения или ненадлежащего исполнения условий предоставления ИБК.