Научный журнал

Вестник Алтайской академии экономики и права

Print ISSN 1818-4057

Online ISSN 2226-3977

Перечень ВАК

Введение

Российская Федерация – социальное государство, целью которого является обеспечение благосостояния и достойного уровня жизни российских граждан, в том числе через деятельность государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих услуги населению и выполняющих различные виды работ. В настоящее время количество таких учреждений составляет свыше 190 тыс. единиц, включая бюджетные, автономные и казенные. В статье анализируются характерные черты финансирования деятельности государственных (муниципальных) учреждений и связанные с этими особенностями виды контроля. Повышение качества и развитие методологического обеспечения контроля за расходами на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) учреждений являются фундаментом эффективного управления бюджетными средствами и важным механизмом для функционирования финансовой системы Российской Федерации.

Цель исследования заключается в исследовании особенностей контроля за расходами бюджета на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) учреждений.

Материалы и методы исследования

Теоретико-методической и информационной базой исследования послужили нормативные правовые акты Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, акты исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, работы отечественных ученых по теме исследования. Основными методами, использованными для раскрытия темы исследования и достижения поставленной цели, являются анализ, классификация и сравнение, обобщение, а также экономические расчеты, горизонтальный, статистический и динамический анализ.

Результаты исследования и их обсуждение

Согласно институциональному подходу, по мнению Дж. Ван Хорна и Р.Г. Хаббарда, финансовая система – совокупность систематизированных определенным образом отдельных финансовых институтов. С точки зрения системного подхода, согласно взглядам Р.Х. Шмидта, М. Тирреа, А. Хакеталя, финансовая система представляет собой организованную совокупность комплиментарных и взаимосвязанных элементов и подсистем [18]. Определяя место государственных (муниципальных) учреждений в финансовой системе Российской Федерации, заметим, что государственные (муниципальные) учреждения в соответствии с действующим законодательством, отнесены к некоммерческим организациям, которые в свою очередь входят в состав финансов организаций [10].

По мнению П.В. Бескровного, под механизмом финансового обеспечения государственных (муниципальных) учреждений понимается «совокупность форм, методов, инструментов, способов организации финансовых отношений, формирования достаточных объемов финансовых ресурсов и их эффективного распределения в целях обеспечения выполнения государственного задания и достижения количественных и качественных параметров, отвечающих условиям оценки эффективности государственных учреждений» [18].

Рис. 1. Механизм осуществления расходов бюджета на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) учреждений Источник: составлено автором

Таблица 1

Количество государственных (муниципальных) учреждений по типам (по состоянию на 01.01.2024)

Рис. 2. Система органов контроля за расходами бюджета на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) учреждений Источник: составлено автором

Систематизируем механизмы осуществления расходов бюджета на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) учреждений в разрезе типов (рисунок 1).

Рассмотрим структуру государственных (муниципальных) учреждений по типам и уровням бюджета бюджетной системы (таблица 1).

Анализируя данные таблицы, можно отметить, что доля бюджетных учреждений составляет 45,9% в общей структуре, казенных – 44,68%, автономных – 9,42%. Исходя из этого, бюджетные и казенные учреждения могут чаще становиться объектами при проведении контрольных (экспертно-аналитических) мероприятий. Наибольшую долю в общей структуре занимают бюджетные учреждения, которые осуществляют свою деятельность в социальной сфере.

Российская Федерация является социальным государством, деятельность которого направлена на обеспечение благосостояния граждан и достойного уровня жизни населения. Выполнение возложенных на них функций государственные (муниципальные) учреждения осуществляют непосредственно через доведение средств бюджета главными распорядителями бюджетных средств (далее – ГРБС) до подведомственных государственных (муниципальных) учреждений. В связи с этим, они являются объектами контроля расходов бюджета на финансовое обеспечение как со стороны органов государственного (муниципального) финансового контроля, так и учредителей и органов ведомственного контроля в сфере закупок.

Представим систему контроля за расходами бюджета на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) учреждений (рисунок 2) и рассмотрим каждый элемент системы.

Отметим, что государственный финансовый контроль (далее – ГФК) разделяется на внешний и внутренний. Внешний ГФК осуществляется на федеральном уровне Счетной палатой Российской Федерации, на уровне субъектов и муниципальном уровне – контрольно-счетными органами (далее – КСО) субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Внутренний ГФК осуществляется Федеральным казначейством, органами государственного (муниципального) финансового контроля (далее – Г(м)ФК) субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [1]. Учредительский контроль, так же, как и ведомственный контроль в сфере закупок, является полномочием ГРБС по отношению к подведомственным учреждениям. При этом ГРБС осуществляет ряд других полномочий, направленных на финансовый контроль как в структурных подразделениях ГРБС, так и в подведомственных учреждениях. Кроме того, бюджетными и автономными учреждениями осуществляется внутренний контроль в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете».

Таким образом, следует отметить многообразие видов финансового контроля, требующих представления и систематизации. Внутренний финансовый контроль (далее – ВФК) является процессом главного администратора (администратора) бюджетных средств, который осуществляется для соблюдения установленных требований к исполнению бюджетных полномочий, в том числе с помощью совершения контрольных действий [9].

Внутренний контроль – процесс неучастников бюджетного процесса, реализуемый экономическими субъектами для контроля за соответствием действий законодательству и внутренним стандартам [2].

Внутренний финансовый аудит (далее – ВФА) – деятельность по формированию и предоставлению руководителю главного администратора бюджетных средств, руководителю распорядителя бюджетных средств, руководителю получателя бюджетных средств, руководителю администратора доходов бюджета, руководителю администратора источников финансирования дефицита бюджета: информации о результатах оценки исполнения бюджетных полномочий, в том числе заключения о достоверности бюджетной отчетности; предложений о повышении качества финансового менеджмента, в том числе о повышении результативности и экономности использования бюджетных средств; заключения о результатах исполнения решений, направленных на повышение качества финансового менеджмента. Внутренний финансовый аудит реализуется в целях оценки надежности внутреннего финансового контроля (далее – ВФК) [9].

Ведомственный контроль больше касается контроля за соблюдением законодательства в сфере закупок подведомственными ГРБС заказчиками и является неотъемлемой частью финансового контроля за государственными учреждениями и направлен на контроль [3].

Учредительский контроль включает в себя контроль за финансово-хозяйственной деятельностью подведомственного учреждения, выполнением государственного задания, исполнением бюджетной сметы, расходованием средств целевых субсидий, использованием государственного имущества. Учредительский контроль включает оценку эффективности и результативности деятельности подведомственного учреждения, принятие управленческих решений для максимизации качества оказываемых услуг населению [16]. Учредительский контроль является возможностью быстро реагировать на нарушения в подведомственной сети, и своевременно принимать решения как в вопросах финансирования, так и при принятии кадровых и административных решений. Учредительский контроль позволяет оказывать учреждениям методическую помощь и направлять рекомендации по устранению или недопущению нарушений [13].

Несмотря на кажущееся четкое различие понятий и задач ведомственного и учредительского контроля, на практике зачастую происходит подмена этих видов контроля, как между собой, так и с ВФА. Так, например, согласно данным Федерального казначейства, некоторые ГРБС в субъектах Российской Федерации проводили ведомственный контроль, вместо процедур ВФА, то есть осуществляли проверки или контрольные мероприятия в отношении своих подведомственных учреждений [10].

Пожидаева Т.А. под ведомственным контролем понимает проведение ревизий и тематических проверок органами государственного управления за подведомственными организациями и учреждениями, указывая при этом, что данный вид контроля был наиболее востребован и эффективен в советский период, а в настоящее время теряет значимость из-за отсутствия нормативного закрепления [17].

Даниленко Н.И. рассматривает ведомственный контроль как средство обратной связи, инструмент для обеспечения руководства информацией о состоянии подведомственного объекта. Ведомственный контроль позволяет предупреждать и устранять возможные причины нарушений, которые выявлены в ходе контрольных мероприятий в рамках ведомственного контроля. При этом объектом ведомственного контроля является вся деятельность, в том числе исполнение возложенных функций и полномочий, а также вопросы финансово-хозяйственной деятельности [14]. В данном случае автором рассматривается модель ведомственного контроля, включающая в себя функции ВФА, при этом ведомственный контроль предполагает проведение контрольных мероприятий во всей сети, включая ГРБС и подведомственные организации.

Так, можно отметить, что ведомственный контроль представляет собой проведение контрольных мероприятий за подведомственными учреждениями. Проверки касаются не только финансово-хозяйственной деятельности, а всей сферы работы государственного учреждения. Кроме того, в теории финансового контроля понятия «ведомственный контроль» и «учредительский контроль» отождествлены и подразумевают под собой идентичное трактование, а в отдельных случаях синхронизируется с ВФА, что противоречит требованиям действующего законодательства.

Система нормативного правового регулирования ведомственного и учредительского контроля закреплены в следующих законодательных актах (таблица 2).

Как видно из таблицы 2, нормативные правовые акты разграничивают регулирование учредительского контроля и ведомственного контроля в сфере закупок. Однако термин «учредительский контроль» в нормативных правовых актах не закреплен, а трактуется как полномочие учредителя (ГРБС) по контролю за подведомственными учреждениями.

Исследование осуществления контроля за расходами бюджета на финансовое обеспечение ГМУ демонстрирует многоуровневость данной системы. Каждое направление контроля направлено на повышение эффективности работы ГМУ, а также качества выполнения работ (предоставления услуг). Но при проведении различных контрольных мероприятий возникает риск дублирования контроля, а также дополнительных затрат на реализацию контрольных полномочий в рамках вопросов, которые уже были исследование в ходе осуществления разных видов контроля.

Таблица 2

Система нормативно-правового регулирования контрольных полномочий ГРБС

Концепция сквозного контроля предполагает сплошной контроль на всех этапах, что является проблематичным, как отмечалось ранее, например, для органов Г(м)ФК. Кроме того, открытым является вопрос выбора вида и методов контроля, осуществляемого различными государственными (муниципальными) органами (организациями).

Соответственно, контрольные полномочия в части ВФА, ВФК, учредительского контроля и внутреннего контроля должны быть строго разграничены и направлены на конкретные бюджетные процессы, осуществляемые ГРБС и государственными (муниципальными) учреждениями. Процессы, являющиеся наиболее рисковыми, должны быть подвержены более пристальному вниманию. К таким процессам чаще всего можно отнести операции, которые включают в себя применение суждений специалистов, принятие решений, что обусловлено человеческим фактором и возможностью допущения недобросовестных действий [16]. Стоит подчеркнуть, что важным является выборка операций и процессов, которые должны быть охвачены сплошным контролем с целью предупреждения совершения нарушений. Существенно важной особенностью сквозного контроля можно выделить осуществление предварительного, текущего (оперативного) и последующего контроля. Ключевым моментом является преемственность результатов контроля [16]. Последующий контроль должен основываться на результатах текущего и предварительного.

Можно отметить отсутствие закрепления некоторых из перечисленных видов контроля, в частности учредительского контроля, на законодательном уровне. Исходя из этого, ГРБС вправе самостоятельно утверждать положения и регламенты по учредительскому контролю, что формирует различие в осуществлении учредительского контроля даже в одном субъекте Российской Федерации в разных ГРБС. Тем самым, формируется проблема разных подходов к контролю за деятельностью государственных (муниципальных) учреждений, что отражается на качестве осуществляемых функций, в том числе оказываемых услуг населению.

Органы Г(м)ФК, являясь обособленными, от процесса финансового обеспечения ГМУ, основываясь на принципах риск-ориентированного подхода, включают в выборку наиболее рисковые процессы, на которые зачастую выделяется наибольший объем средств бюджета, поэтому помимо планирования бюджетных ассигнований и их доведения интерес вызывает процесс использования бюджетных средств, который непосредственно связан с осуществляемой деятельностью самих ГМУ. В связи с этим, органы Г(м)ФК при осуществлении планирования и подготовки контрольного мероприятия должны учитывать результаты ВФА, ВФК, учредительского контроля, ведомственного контроля в сфере закупок, чтобы сконцентрировать внимание на наиболее рисковых вопросах. Кроме того, в целях реализации всестороннего и непрерывного контроля органы Г(м)ФК должны сформировать систему мониторинга, включающую показатели, с помощью которых представляется возможным анализировать результаты проведенного контроля ГРБС и подведомственными учреждениями в динамике. Данный механизм позволит реализовать предварительный контроль, выявляя риски и нарушения, вне зависимости от проведения контрольного мероприятия в данный момент.

Так, сформировавшаяся система контроля за расходами бюджета на финансовое обеспечение ГМУ обеспечивает осуществление контроля на всех этапах финансового обеспечения. Но стоит отметить, что при реализации контрольных полномочий сохраняется проблема пересечения и дублирования.

Заключение

Таким образом, в настоящее время тенденции организации контроля за государственными (муниципальными) учреждениями демонстрируют многоуровневость системы контроля, дублирование части контрольных полномочий, пересечение терминов и понятий. Так, отсутствие нормативного определения понятия «учредительский контроль» приводит к некоторому отождествлению его с «ведомственным контролем» в теории и практике реализации контрольных полномочий. При этом «ведомственный контроль» и «ведомственный контроль в сфере закупок» не являются идентичными понятиями. Данная путаница является основополагающей в вопросах развития отечественной системы контроля за расходами бюджета на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) учреждений.