Введение
Российская Федерация – социальное государство, нацеленное на создание условий для достойной жизни и свободного развития людей. В связи с этим одной из основных задач государства является развитие социальной сферы, осуществляемое посредством увеличения и повышение эффективности бюджетных расходов.
При этом недостаточная эффективность применяемых инструментов управления бюджетными расходами, объясняющаяся в том числе высокой долей государственного сектора, а также проблемами применяемых подходов к финансированию, ограничивает возможности дальнейшего повышения качества и доступности оказываемых гражданам услуг.
Государственные услуги в социальной сфере являются одной из форм общественных благ, предоставляемых гражданам, обладающие рядом особенностей. Учитывая, что производство указанных благ оказывает положительное влияние на большое количество граждан, оправдывается государственное вмешательство в их производство посредством различных инструментов.
Опираясь на теоретическую и правовую терминологию, в настоящем исследовании используется следующее определение государственных услуг в социальной сфере. Государственные услуги в социальной сфере – это смешанная форма общественного блага (социально значимое благо), предоставляемое как государственными, так и негосударственными исполнителями гражданам за счет средств бюджетов публично-правовых образований, публично-нормативным обязательством которых является предоставление таких услуг (далее – бюджетные услуги).
Одним из таких инструментов, посредством которого государство планирует решать задачу по повышению эффективности бюджетных расходов, а также соответствующий представленной концепции организации предоставления бюджетных услуг, является государственный (муниципальный) социальный заказ (далее по тексту – социальный заказ), который применяется в рамках Федерального закона от 13.07.2020 № 189-ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере» (далее по тексту – Закон о соцзаказе) в режиме апробации в отдельных субъектах Российской Федерации.
Цель исследования – на основании анализа практики применения социального заказа в регионах определить первые результаты от его внедрения, выявить преимущества и недостатки инструмента.
Материалы и методы исследования
В настоящем исследовании осуществляется детальный разбор нормативно-правовой базы социального заказа, открытых количественных данных о ходе его реализации за последние несколько лет, а также презентационных материалов, подготовленных практиками (представителями органов власти и общественных организаций) по итогам применения социального заказа.
Использование в качестве качественных методов исследования экспертного анализа информации позволяет глубже понять механизмы реализации социального заказа, а также проанализировать озвучиваемые экспертами его сильные и слабые стороны. Эти методы включают в себя наблюдение и анализ текстов, презентационных материалов. Количественные данные же позволяют говорить об объективных признаках востребованности и успешности инструмента, дифференцировать данные по отраслям и выявлять особенности.
Результаты исследования и их обсуждение
В область применения Закона о соцзаказе входят сферы социальной защиты, здравоохранения, занятости, образования, туризма, а также физкультуры и спорта. Однако до 2024 года социальный заказ реализуется в режиме апробации в отдельных регионах, определенных Правительством, по более узким следующим направлениям деятельности [3].
В целях применения Закона о соцзаказе одновременно с его принятием были внесены изменения в Налоговый кодекс и Бюджетный кодекс, которыми:
а) освобождены от налогообложения субсидии, предоставляемые негосударственным организациям, в целях исполнения социального заказа [2];
б) введены положения, характеризующие особенности финансового обеспечения исполнения социального заказа [1].
Освобождение от налогообложения создало равные условия работы с бюджетными средствами для государственных и негосударственных исполнителей услуг в рамках социального заказа, что является дополнительным стимулом к развитию конкуренции на рынке бюджетных услуг.
К особенностям финансового обеспечения исполнения социального заказа представляется возможным отнести:
а) сохранение прежнего порядка финансирования учреждений через субсидию на выполнение госзадания [3];
б) нераспространение на субсидии по социальному заказу общих требований [4];
в) возможность сохранения исполнителями услуг неиспользованных остатков средств субсидии при соблюдении условий соглашения [1];
г) единство подходов к расчету объема субсидии для организаций различных организационно-правовых форм [3].
Новые подходы к управлению бюджетными расходами на оказание бюджетных услуг в рамках социального заказа, значительно упрощают процесс взаимодействия государства с исполнителями услуг, а также создают условия для повышения эффективности деятельности негосударственных организаций при оказании услуг. При этом внедряемые механизмы не нарушают сложившуюся и устойчивую систему финансирования деятельности государственных учреждений, сохраняя ее в том виде, в котором она существовала до принятия Закона о соцзаказе.
Более подробно подходы к финансовому обеспечению оказания бюджетных услуг исполнителями различных организационно-правовых форм собственности в рамках исполнения социального заказа представлены в таблице 1.
Как может быть видно, в рамках социального заказа применяются в значительной степени различающиеся по своей сути и требованиям к ним формы финансирования бюджетных услуг:
1) бюджетная смета, а в отдельных случаях – с предоставлением межбюджетного трансферта, если по результатам отбора услугу оказывает казенное учреждение иных ППО;
2) субсидии на выполнение госзадания;
3) гранты, предоставляемые бюджетным и автономным учреждениям иных ППО по результатам отбора;
4) субсидии, предоставляемые по результатам отбора исполнителей.
Несмотря на разнородность форм финансирования организаций различных организационно-правовых форм, применяемых в рамках финансового обеспечения исполнения социального заказа, их применение преимущественно объясняется сложившейся практикой финансирования и сохранением единых подходов к финансированию. Отсутствие общих требований к порядкам предоставления субсидий негосударственным исполнителям упрощает работу как уполномоченных органов, так и исполнителей, что является значимым преимуществом социального заказа.
Однако исключение составляет сложившаяся в рамках социального заказа практика финансирования деятельности бюджетных и автономных учреждений, созданных ППО, отличными от тех, из бюджета которых осуществляется финансирование услуги. Таким учреждениям предоставляется грант в форме субсидии, предоставление которого осуществляется в соответствии с другим нормативно-правовым регулированием, что требует принятия дополнительного нормативного правового акта, соответствующего общим требованиям [4].
Указанным НПА не могут быть зафиксированы условия, аналогичные тем, которые включаются в классический порядок предоставления субсидии по итогам отбора в рамках социального заказа. Таким образом, создаются неравные условия работы для разных организаций.
Кроме того, установленные виды расходов в целях финансирования оказания услуг такими учреждениями, требуют корректировки в целях установления вида предоставляемой субсидии [5].
Таблица 1
Механизм финансового обеспечения исполнения социального заказа
|
Тип исполнителя |
Статья БК РФ |
Форма финансового обеспечения |
Общие требования |
Вид расходов |
|
Бюджетное (автономное) учреждение того же ППО |
69.2 |
Субсидия на госзадание |
Да (к нормативным затратам) |
614, 624 |
|
Бюджетное (автономное) учреждение иного ППО |
78.1 |
Грант в форме субсидии |
Да (к правилам предоставления субсидии) |
615, 625 |
|
Казенное учреждение того же ППО |
221 |
Бюджетная смета |
Да (к составлению бюджетных смет) |
Различные |
|
Казенное учреждение иного ППО |
221 |
Межбюджетный трансферт |
Да (к составлению бюджетных смет) |
Различные |
|
Юридическое лицо – НКО |
78.4 |
Субсидия на соглашение по результатам отбора |
Да (к нормативным затратам) |
635 |
|
Юридическое лицо – КО |
816 |
|||
|
ИП |
816 |
|||
|
ФЛ |
816 |
Примечание: составлено автором [1, 3].
Виды расходов 615 и 625 определяются как субсидии в целях исполнения социального заказа, предоставляемые бюджетным и автономным учреждениям по результатам отбора исполнителей услуг. При этом одновременно определяются виды расходов 613 и 623, определяемые как гранты в форме субсидии бюджетным и автономным учреждениям. Представляется, что в наименовании видов расходов 615 и 625 также следует отразить указание, что они являются грантами в форме субсидии. Количество регионов, применяющих Закон о соцзаказе, с момента его принятия ежегодно росло и к 2024 году достигло 38 регионов.
Важно отметить, что положения Закона о соцзаказе также применяются в регионах, внедряющих Целевую модель развития региональных систем дополнительного образования детей, а их количество к настоящему времени достигает значения в 84 региона. Вышеуказанные факты подтверждают общую заинтересованность органов власти в применении инструмента, его востребованность.
В то же время представителями региональных органов власти отмечается сложность вхождения в применение инструмента из-за большого количества нормативно-правовой базы, требуемой к принятию на региональном уровне [7].
В таблице 2 представлены сводные аналитические данные о практике применения социального заказа.
По итогам статистического анализа практики применения социального заказа можно констатировать ежегодный рост наблюдаемых показателей.
Общий объем получателей услуг вырос в 1,9 раз с 3 665 тыс. человек в 2021 году до 6 961 тыс. человек в 2024 году, а с учетом получателей услуг по дополнительному образованию – до 19 387 тыс. чел или в 5,3 раз. Также увеличился и объем финансового обеспечения: в 2021 году такой объем составил 57 млрд рублей, в 2022 – 83 млрд рублей (рост на 46%), в 2023 – 93,5 млрд. руб., а в 2024 году с учетом дополнительного образования – 150 млрд. рублей.
Растет заинтересованность региональных органов власти в применении конкурентных способов: если в 2021 году отбор исполнителей услуг проводился только по 3 направлениям, в 2022 году – по 6 направлениям, а в 2023 году – по 8 направлениям (за исключением профилактики социально значимых заболеваний). Растет и количество апробируемых услуг: в 2021 году таких услуг было 24, в 2022 – 114 (рост более чем в 4,7 раза), в 2023 – 171 услуги (рост в 1,6 раз), в 2024 – 207 услуг без учета дополнительного образования и 6 710 услуг в дополнительном образовании.
Объем социального заказа, распределяемый на конкурентной основе, за прошедший период с 2021 по 2024 гг. увеличился в 7,4 раз (с 76 до 574 тыс. чел) без учета дополнительного образования, а в дополнительном образовании количество граждан, которые получат услугу с использованием социального сертификата, составит практически 6 млн чел.
В целях оценки масштабов привлечения негосударственных организаций к оказанию услуг проведен анализ отчетов об исполнении социальных заказов по годам.
Количество негосударственных исполнителей, вовлеченных в систему предоставления гражданам бюджетных услуг в рамках социального заказа с 2021 по 2023 год выросло в 8,5 раз: с 55 до 466 (табл. 3).
Таблица 2
Количественные показатели социального заказа
|
Показатель |
2021 г. |
2022 г. |
2023 г. |
2024 г. |
|
|
Без ДО |
ДО |
||||
|
Количество социальных заказов, шт. |
78 |
153 |
184 |
162 |
1427 |
|
Количество потребителей услуг, тыс. чел |
3 665 |
6 868 |
7 103 |
6 961 |
12 426 |
|
Объем финансового обеспечения, млрд. руб. |
57 |
83 |
93,5 |
85 |
65 |
|
Количество услуг с конкурентным отбором, шт. |
24 |
114 |
171 |
207 |
6 710 |
|
Объем социального заказа, распределяемого на конкурентной основе, тыс. чел. |
76 |
261 |
345 |
574 |
5 774 |
Примечание: составлено автором по данным ЕПБС [6].
Таблица 3
Количество негосударственных исполнителей услуг по направлениям деятельности
|
Направление деятельности |
2021 г. |
2022 г. |
2023 г. |
|
Социальное обслуживание |
40 |
190 |
195 |
|
Занятость населения |
5 |
74 |
98 |
|
Паллиативная помощь |
0 |
3 |
4 |
|
Санаторно-курортное лечение |
0 |
0 |
4 |
|
Спортивная подготовка |
10 |
17 |
20 |
|
Туризм |
0 |
106 |
145 |
|
Всего |
55 |
390 |
466 |
Примечание: составлено автором по данным ЕПБС [6].
Установлено, что наиболее активно вовлекаются в систему оказания государственных услуг негосударственные исполнители услуг по социальному обслуживанию, занятости и туризму.
Заключение
По результатам анализа представляется возможным сделать следующие выводы:
1) подтверждена востребованность применения социального заказа, что может говорить о его влиянии на эффективность управления бюджетными расходами;
2) рамочный характер Закона о соцзаказе, значительный объем нормативно-правовой базы, необходимый к разработке и принятию, а также высокие трудозатраты на публикацию необходимой информации на ЕПБС увеличивает административную нагрузку на органы власти и снижает мотивацию к началу реализации Закона о соцзаказе;
3) отмечается низкая доля объема оказания услуг, распределяемого конкурентными способами, что характеризует неготовность уполномоченных органов к передаче финансирования негосударственным организациям, а также к развитию конкуренции между учреждениями;
4) выявлен недостаток в порядке предоставления грантов учреждениям ППО, отличных от тех, из бюджета которых предоставляется такой грант, заключающийся в необходимости установления для иных условий предоставления грантов с соблюдением общих требований Правительства.