Введение
Приоритетной задачей земельной реформы, включающей в себя комплексные изменения в работе с земельным фондом Российской Федерации, начиная с усовершенствования и уточнения всех нюансов, таких как права на собственность, владение и пользование землей, и заканчивая разработкой и тестированием инновационных механизмов регулирования земельных отношений, выступает проведение работ по обеспечению грамотного и наиболее эффективного использования земли и её соответствующая охрана, так как земля является важнейшим природным ресурсом [1]. Не менее важную роль имеет процесс непрерывного улучшения плодородия земель предназначенных для ведения сельского хозяйства, сохранение территорий лесного фонда и природоохранных зон. Для достижения всех поставленных задач требуется использовать систему государственного управления и контроля за использованием и охраной земель.
Цель исследования заключается в анализе наиболее эффективного использования земельных ресурсов в Российской Федерации.
Материал и методы исследования
Государственное управление строится на идее «устойчивого развития», представляющей собой наделение различными полномочиями в отношении земли региональных органов управления, субъектов Российской Федерации, местных администраций и государственное органы уполномоченные на работу определенного направления, а именно [8]:
- Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации;
- Государственный комитет РФ по земельной политике;
- Государственный комитет РФ по охране окружающей среды;
- Министерство здравоохранения Российской Федерации (Минздрав РФ) (органы санитарно-эпидемиологического надзора);
- Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу;
- Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
- Федеральная служба лесного хозяйства России.
Каждый из приведенных выше органов имеет свои специфичные полномочия, методы реализации работ и сферы влияния. Складывая общую картину регулирования земельных отношений, явно просматривается соотношение вносимой доли в общий процесс. Однако не стоит забывать, что именно в грамотном распределении обязанностей и делегировании полномочий и заключается эффективное комплексное выполнение поставленной задачи. Прямой обязанностью комитетов по земельной политике считается ведение земельного кадастра, а задачей муниципальных органов – организация соответствующего процесса, а в частности предоставление помощи служащим комитетов с организацией и с финансовой составляющей производства, с использованием бюджетов местного управления. В свою очередь, органы муниципальных образований выступают и пользователями, потребителями кадастровой информации в ходе планирования использования земель, находящихся под их контролем.
Государственное управление землями подразделяется на два типа управления: общее и отраслевое [3] (рис. 1)
Контроль государства относительно целесообразного использования земель, учитывая условия рыночной экономики, приобретает большое значение. Законодательные документы, относящиеся к земельной реформе, предоставляют собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам право свободно решать, как, каким способом, в каких количествах и каким методом они будут вести хозяйство на выделенном земельном участке [5]. В то же время, согласно ст. 36 Конституции Российской федерации, предпринимаемая деятельность должна приводить к улучшению состояния окружающей среды, экологии, не совершать действия, противоречащие правам и законным интересам государства и иных лиц, а также защищать землю от всевозможного ущерба.
Выделяются функции, совпадающие у всех органов, осуществляющих земельный контроль, основываясь на теории земельного права [4]:
- регулярное проведение проверок и экспертиз, направленных на выявление изменения качественного состояния земель и функционального зонирования городов и других поселений;
- принятие мер для устранения нарушений земельного законодательства;
- своевременное обнаружение деградированных или загрязненных земель, разработка и ускоренная реализация предложений о консервации подобных территорий;
- информирование населения о состоянии земельного фонда и предпринимаемых мер по охране земель и др.
Не существует единых и универсальных мер, по решению проблем института государственного земельного контроля относительно совершенствования механизма осуществления мониторинга, контроля и использования земельных ресурсов, ввиду обширности охватываемой рабочей территории и необходимости всесторонних, комплексных подходов к выполнению вопросов и задач. Это всегда было и будет серьезным вопросом на всех этапах развития человеческой цивилизации и тесно связано с поэтапным развитием земельных отношений. Ступень за ступенью решаются проблемы прошлого и возникают проблемы настоящего, однако появление проблем является частью развития и одно невозможно без второго [9].
Рис. 1. Государственное управление землями
Рис. 2. Государственный мониторинг земель
Важной системой мероприятий по наблюдению за состоянием земельного фонда является государственный мониторинг, проводимый для предотвращения экологических катастроф, обнаружения ненормированных изменений состояния обследуемых земель, их оценки, прогноза, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. Диапазон выполнения мониторинга представляет собой всю территорию Российской Федерации, включая все установленные виды форм собственности, целевого назначения и фактического использования [7].
С учетом целей наблюдения государственный мониторинг земель можно разделить на три вида: федеральный, региональный и локальный (рис. 2).
Не существует идеальной схемы реализации какого-либо механизма на такой обширной территории как целое государство. В связи с этим происходит беспрерывная работа над выявлением проблем, поиском причин их возникновения, выдвижения предложений по их решению и, как результат, последующему разрешению. Однако самое главное правило, при развитии системы это комплексный подход. Именно для этого существует три направления реформаций при работе над улучшением государственного земельного контроля. К этим направлениям относится законодательное (исправление недочетов, устранение неточностей и выдвижение предложений в изменение законодательства, относящегося к земельному контролю), организационное (поиск и устранение элементов, затормаживающих осуществление госземконтроля специально уполномоченными органами в этой области) и общественное (заключаются в проведении специализированных мероприятий по повышению общественного самосознания, расширение диапазона понимания всей системы земельного контроля у каждого человека по отдельности, вовлечение общества в решение экологических и иных проблем) [10].
Узнать степень эффективности упомянутых мер возможно посредством проведения проверок об устранении допущенных нарушений, соблюдения законных и нормативных предписаний [6].
Очень важным и необходимым является общественное мнение, относительно земельного контроля. Реформы в системе государственного мониторинга должны способствовать всеобщему одобрению и последующему сотрудничеству с уполномоченными органами. Обществу важно видеть прозрачность системы, открытость контроля, для построения доверительных отношений. Лишь при уясненных знаниях о необходимости и значимости государственного контроля за землепользованием и охраной земель и уверенности в профессионализме исполнительных органов можно утверждать, что система работает исправно. В последствии таких отношений последует укрепление общественного правопорядка и создание цивилизованного строя земельных отношений.
Рис. 3. Направления эффективности системы управления
В понятие эффективности системы управления вкладываются такие элементы как проведение определенного объема и вида управленческих действий для поднятия качества и степени использования земельных, информационных и иных видов ресурсов [11].
Еще одним показателем эффективности работы органов управления земельными ресурсами, который следует изучить, является соотношение количества выписанных и собранных штрафов. Основной проблемой в этой сфере является разница числа штрафов, которые были выписаны и штрафов, которые были собраны по итогу. Причина такой низкой административной эффективности кроется в слабом сотрудничестве между контрольным органом и судебным исполнителем (приставам). Как следствие, при передаче исполнительного листа на взыскание нарушаются сроки начала исполнительного производства, действия по розыску и аресту имущества должника часто не проводятся вовремя, и долги взыскиваются лишь частично. В некоторых же случаях исполнительное производство может длиться месяцами, а должники в это время успевают предпринимать шаги по сокрытию активов и имеющегося имущества. В результате штрафы не взыскиваются, а нарушители остаются безнаказанными.
Выводы
Подводя итог всему вышесказанному исследованию, проанализировав нормативно-правовые документы и статистические данные практической реализации работ государственного контроля использования и охраны земель, можно сделать выводы и привести возможные варианты разрешения проблем, с целью повышения результативности:
1. Проработать уровень взаимной работы органов, осуществляющих государственный контроль за охраной и использованием земель и построить систему наиболее эффективного их взаимодействия;
2. Провести оценку материально-технического обеспечения государственного земельного контроля и, при выявлении недостаточного уровня выделить дополнительные средства из бюджетов;
3. Изменить, переформулировать и дополнить отдельные статьи нормативно-правовых документов, относящихся к государственному земельному контролю (а именно действующего Земельного кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона «Об охране окружающей среды»);
4. Пересмотреть каталог административных санкций, которые накладываются на лиц, ответственных за правонарушения в области использования и охраны земель, а также подготовить официальный, проработанный и уточненный список всех земельных правонарушений.