Введение
В Российской Федерации практика инициативного бюджетирования в некоторых субъектах Федерации фиксируется с 2011 года и постепенно развивается. Так, на конец 2017 года 47 регионов участвовали в развитии инициативного бюджетирования [4, с. 15]; в 2021 году в 75 субъектах Российской Федерации инициативное бюджетирование вошло в каждодневную деятельность [3, с. 4]. Вместе с тем, несмотря на более чем десятилетний срок развития, данный институт не стал существенным инструментом в достижении намеченных Президентом РФ национальных целей и решении задач федеральных и региональных проектов.
Целью исследования является поиск причин недостаточного развития института инициативных проектов для превращения его в один из ключевых инструментов достижения национальных целей и решения задач федеральных и региональных проектов развития страны.
Материалы и методы исследования
Эмпирической базой исследования являлись статистические данные, размещенные на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики; содержащиеся в Докладе о лучших практиках развития инициативного бюджетирования в субъектах РФ и муниципальных образованиях (2022), подготовленном исследователями под эгидой Минфина России и др. источниках; Интернет-ресурсы; доктринальная литература по данному вопросу.
Для достижения цели исследования и решения поставленных задач применялись общенаучные методы исследования: анализ и синтез, сравнительный анализ, системный, статический методы.
Результаты исследования и их обсуждение
В России институт инициативных проектов и практика инициативного бюджетирования берут начало с 2010-х годов. За рубежом этот институт появился ещё раньше – в конце 80-х годов XX века и известен как партисипаторное бюджетирование. Институт инициативных проектов интересен также тем, что в нормативно-правовом плане в нашей стране он начал развиваться «снизу», путем создания некоторыми субъектами Федерации правового регулирования, опережающего федеральное законодательство. Лишь в 2020 г. в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и в Бюджетный кодекс РФ были внесены поправки, вводящие в федеральное законодательство институт инициативных проектов. В результате внесенных в федеральные законы поправок выяснилось, что в российском законодательстве закреплен не институт инициативного бюджетирования, а институт инициативных проектов, что, по мнению некоторых исследователей, объединяет в себе апробированные в других странах партисипаторное бюджетирование и партисипаторное проектирование, а также регулирование «идет дальше», поскольку закрепляет не только участие, вовлеченность граждан в реализацию предлагаемых проектов, но и их возможность по собственному почину разработать, реализовать собственный проект на территории проживания с помощью местной администрации за счет доли бюджетных средств [5, с. 158].
С 2005 г. в России развивается проектный подход в государственном управлении, появляются национальные цели, национальные проекты, а с 2018 г. проектный подход в госуправлении становится приоритетным. Институт инициативного проектирования вписался в проектную методологию современного государственного управления: в обоих случаях деятельность строится по следующим этапам: инициирование, подготовка, реализация и завершение проекта. Институт инициативных проектов решает задачу преодоления противоречий между властью и населением, заставляет власть вступать в диалог с гражданами; направляет усилия власти, населения и бизнеса в русло совместного решения каких-либо конкретных задач, в т.ч. в рамках региональных и федеральных национальных проектов; позволяет гражданам почувствовать себя соучастниками реализации региональных и федеральных проектов.
Сегодня данный институт имеет признаки развития. Появляются всё новые и новые практики инициативного бюджетирования, субъекты Федерации и муниципальные образования создают нормативно-правовую базу, являющуюся механизмом реализации данного института.
К положительным тенденциям развития данного института относится и то, что с годами уменьшается доля федеральных средств, привлеченных для реализации проектов, отобранных с участием граждан или с учетом их мнения, происходит рост доли средств местных бюджетов и средств софинансирования юридических лиц и граждан, хотя всё же по-прежнему основным источником финансирования проектов инициативного бюджетирования остаются средства бюджетов субъектов РФ [3, с. 4].
Вместе с тем, развиваясь уже десять лет, практики инициативного бюджетирования (инициативных проектов), на наш взгляд, не получили широкого размаха. На 1 января 2022 г. в Российской Федерации по данным Росстата имелись 19675 муниципальных образований [1], а общее количество реализованных проектов инициативного бюджетирования в 2021 году составило 29114 проектов [3, с. 21]. Т.е. за год в среднем в одном муниципальном образовании реализовано 1,5 проекта. Учитывая их точечный, кратковременный, небольшой в материальном плане объём (ремонт дороги, тротуара, обустройство детской площадки, благоустройство двора и т.д.), пока ещё данный почин в системе государственного управления, в развитии гражданского общества и участии народа в распоряжении государственным бюджетом можно считать «пшиком», о котором много говорят, но который имеет малозначительный результат для действительного создания благоприятной атмосферы в сельских и городских поселениях, для формирования комфортной среды жизни наших граждан, для весомого вклада в достижение национальных целей, в решение задач федеральных и региональных проектов.
Одной из причин слабого развития инициативного бюджетирования, его медленного превращения в реальный действенный инструмент, улучшающий благосостояние народа, является слабая гражданская активность населения. Представляется, что если бы активность граждан была высокой и оформлялось бы в 100-1000 раз больше заявок, а каждый проект привносил бы с собой привлечённые внебюджетные средства бизнеса, индивидуальных предпринимателей, простых граждан, то и выделяемые из региональных и федеральных бюджетов средства бы увеличивались, т.к. это было бы выгодно государству. Причины слабой активности граждан – и в патерналистских вековых традициях, и в современном напряженном состоянии общества, связанном со специальной военной операцией России в Украине (наверное, сейчас не до детских площадок…). Но также во многом – и в слабой информированности граждан, в слабой цифровизации данного института. На недостатки, связанные с развитием цифровизации инициативного бюджетирования, а также на отсутствие отечественной правовой и методической базы цифровизации инициативного бюджетирования указывают и другие исследователи [6, с. 267].
Самой популярной формой выдвижения идей гражданами являются очные встречи – 39% в 2021 г., затем идут такие формы, как анкетирование граждан, опросы, сбор подписей (26%), выдвижение через ТОСы (10%) и др. [3, с. 34], а где же сбор единомышленников и подача заявок через Интернет-ресурсы, организация граждан через социальные сети? Авторы доклада о лучших практиках развития инициативного бюджетирования в субъектах РФ и муниципальных образованиях отмечают, что такой опыт тоже есть, но он сравнительно не популярен: 6% муниципальных практик сбора проектных предложений через Интернет от всех применяемых процедур против 11% региональных практик (тоже мало, но почти в 2 раза больше, чем в муниципальных образованиях) [3, с. 36]. Такой разрыв (6 % и 11 %) авторы объясняют цифровым неравенством (инфраструктура, цифровые навыки, компетенции жителей и др.) городских и сельских поселений.
Заключение
Представляется, что для развития гражданской активности в сфере инициативного бюджетирования необходима большая информатизация населения не только через привычные СМИ (телевидение, радио, официальные Интернет-ресурсы), которые самая активная часть потенциальных заявителей инициативных проектов – молодежь – не смотрит и не читает, а через социальные сети, через группы в смартфонах, которые бы информировали о наиболее удачных местных примерах, агитировали бы за расширение подобных практик и направляли бы заинтересовавшихся на какой-либо единый региональный цифровой ресурс. Некоторые исследователи, также поднимая данную проблему, предлагают цифровую трансформацию инициативных проектов интегрировать в систему «Открытое правительство» (www.open.gov.ru), составной частью которого является «Открытый бюджет» («Бюджет для граждан»), размещаемый в сети «Интернет» [2, с. 104]. Однако, представляется, что все же лучше создать специальные ресурсы регионального уровня с понятной и простой пользовательской системой, в которых можно было бы легко обучиться написанию заявки, подобрать себе единомышленников, в том числе из желающих софинансировать проект, осуществить голосование, отправить заявку на конкурс. Желательно было бы создать такой гибкий и удобный для пользователей ресурс в каждом субъекте Федерации. Для реализации этих рекомендаций должна быть создана нормативная и методическая база.