Введение
В современной России приоритетным методом государственного управления является проектный подход. Этот инструмент управления используется и в коммерческой деятельности, и в государственном управлении. В связи с его многообразным применением имеются различные определения понятия «проект» в исследовательской литературе [9; с. 6-7]. Для целей данной статьи используются понятия, установленные в Положении об организации проектной деятельности в Правительстве РФ: «проект» – это комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на получение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений, а «проектная деятельность» – это деятельность, связанная с инициированием, подготовкой, реализацией и завершением проектов [4].
Суть проектного подхода в государственном управлении состоит в том, что выявляется проблема, значимая для экономики, или социальной сферы, или культуры, и определяются цель по ее решению, задачи, сроки, материальные ресурсы (их объемы и источники), мероприятия, исполнители, планируются поэтапные результаты решения данной проблемы – и все это оформляется в форме проекта. Таким образом, в проекте имеются: цель, сроки, этапы, ресурсные объемы и их источники, перечень подпрограмм и мероприятий, желаемые результаты.
Целью данного исследования является систематизация сведений о появлении и развитии проектного подхода в государственном управлении России. Для достижения данной цели решаются следующие задачи исследования: определяются достоинства проектного подхода, позволившие ему стать приоритетным в системе государственного управления современной России; в хронологическом порядке появления изучается институционализация данного подхода в государственном управлении России; изучаются нормативно-правовые акты и документы стратегического планирования, устанавливающие и регулирующие данный подход как обязательный к применению в системе государственного управления России.
Материалы и методы исследования
Эмпирической базой исследования являлись нормативно-правовые акты и документы стратегического планирования, содержащие положения о внедрении в российское государственное управление проектного подхода; материалы официальных Интернет-сайтов Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных и региональных органов государственной власти; иные Интернет-ресурсы; доктринальная литература по данному вопросу.
Для достижения цели исследования и решения поставленных задач применялись как общенаучные методы исследования (анализ и синтез, сравнительный анализ, системный), так и специальный – формально-юридический – для изучения правовых актов и документов стратегического планирования.
Результаты исследования и их обсуждение
Какие достоинства проектного подхода в системе государственного управления позволили ему стать ведущим в деятельности государственных органов современной России? К таким «плюсам» следует отнести следующие характерные черты проектного подхода:
1) точечная формулировка цели, которая позволяет спланировать реальные мероприятия (шаги) для ее достижения; нацеленность на результат;
2) наличие отчетливого плана действий на несколько лет вперед; ясность задач для каждого исполнителя, участника проекта;
3) межведомственность; для выполнения проекта предполагаются усилия разных министерств, иных органов; система управления проектом позволяет подчинять его целям совершенно разные органы власти – и по вертикали, и по горизонтали, что вызывает взаимозависимость, заставляет государственных служащих работать в команде «снизу до верху»;
4) «управленческая экономия» – руководитель проекта получает право в рамках проектной команды ставить задачи и давать поручения напрямую различным государственным органам, а представители ведомств в команде проекта имеют полномочия принимать решения, не проходя полные цепочки согласований;
5) ограниченность (фиксация в проекте) и прозрачность расходуемых материальных ресурсов, в т. ч. финансовых средств, их подотчетность, что снижает коррупционные риски;
6) акцент делается на управление рисками, а не на реагирование на проблемы – в проектном управлении большое внимание уделяется управлению рисками и прогнозированию проблем, которые еще не случились, выработке инструментов их предотвращения.
В истории развития проектного подхода в государственном управлении России первым, начальным (подготовительным) этапом можно считать период 2005 (2003)–2018 гг., до 07.05.2018 г. – вступления в должность после выборов Президента РФ В.В. Путина и подписания им Указа о национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года [1].
Программа приоритетных национальных проектов была сформулирована Президентом России В. Путиным 5 сентября 2005 г. на встрече с членами Правительства РФ, руководством Федерального Собрания и членами Президиума Государственного совета 5 сентября 2005 г., где Президент РФ сделал заявление по осуществлению приоритетных национальных проектов в важнейших социальных областях. При этом он сказал, что работа над реализацией национальных проектов начата два года назад [5], т. е. предположительно – с 2003 г. Указом Президента РФ от 21 октября 2005 г. № 1226 был создан Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике во главе с Президентом (затем был новый подобный Указ в 2012 г., в 2016 г. этот орган преобразован в Совет при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, затем был принят подобный Указ в 2018 г. (который сейчас действует в ред. 2021 г.) [2]. Это совещательный орган при главе государства, созданный для обеспечения взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов публичной власти, а также общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных со стратегическим развитием страны и достижением национальных целей развития Российской Федерации на период до 2030 года.
В октябре 2016 г. принято Постановление Правительства РФ «Об организации проектной деятельности в Правительстве РФ» [3], которым утверждено Положение об организации проектной деятельности в Правительстве РФ. В данном Положении определялись понятия:
– «проект» – это комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений;
– «проектная деятельность» – деятельность, связанная с инициированием, подготовкой, реализацией и завершением проектов (программ).
В Положении было установлено, что управление проектами (программами) и взаимодействие между участниками проекта (программы) осуществляется с использованием автоматизированной информационной системы проектной деятельности. Также устанавливалась организационная структура системы управления проектной деятельностью, которая включала в себя:
а) постоянные органы управления проектной деятельностью, к которым относятся: президиум Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам; федеральный проектный офис; ведомственные координационные органы; проектные офисы федеральных органов исполнительной власти;
б) формируемые в целях реализации проектов (программ) временные органы управления проектной деятельностью: кураторы; проектные комитеты; функциональные заказчики проектов (программ); старшие должностные лица проектов (программ); руководители проектов (программ); администраторы проектов (программ); руководители рабочих органов проектов (программ); рабочие органы проектов (программ); участники проекта (программы);
в) обеспечивающие и вспомогательные органы управления проектной деятельностью: общественно-деловые советы; экспертные группы; центр компетенций проектного управления.
В организации проектной деятельности выделялись следующие элементы:
1. Инициирование приоритетных проектов (программ) и формирование портфеля приоритетных проектов (программ) – предложение, паспорт приоритетного проекта (программы).
2. Подготовка приоритетного проекта (программы).
3. Реализация приоритетного проекта (программы) и управление изменениями приоритетного проекта (программы).
4. Завершение приоритетного проекта (программы).
5. Мониторинг реализации приоритетных проектов (программ).
6. Оценка и иные контрольные мероприятия реализации приоритетных проектов (программ).
В Постановлении Правительства РФ, которым было утверждено рассмотренное выше Положение, рекомендовалось также органам государственной власти субъектов РФ организовать проектную деятельность в своих субъектах Федерации, руководствуясь данным Положением.
Аппарат Правительства РФ к данному Положению подготовил различные Методические рекомендации, например, по подготовке предложения по приоритетному проекту (программе); по подготовке паспорта приоритетного проекта; по подготовке сводного и рабочего планов приоритетного проекта (программы) и др.
В марте 2017 г. на заседании президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам было принято решение по применению механизмов проектного управления при формировании и реализации пилотных государственных программ РФ. К таким пилотным госпрограммам были отнесены программы по развитию образования, здравоохранения, обеспечения доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан, по развитию транспортной системы, по развитию сельского хозяйства и рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия [6].
В Российской Федерации началось масштабное обучение проектной деятельности государственных служащих. На начало 2018 г. обучено несколько сотен ключевых участников проектной деятельности. Более 200 ответственных исполнителей и соисполнителей приоритетных проектов и программ прошли оценку соответствия квалификации в сфере проектного управления, проводимую Центром проектного менеджмента РАНХиГС [8]; составлен «Единый реестр проектных специалистов в государственном секторе Российской Федерации» [7].
Выводы
Таким образом, мы видим, что проектный подход в российском государственном управлении реализуется с 2005 (2003) г. На первом, начальном этапе его развития, в 2005 (2003)–2018 гг. шло создание нормативно-правовой базы, практика его применения еще не была достаточно широкой. К реализации данного подхода были допущены, хоть еще и не все существующие к тому времени государственные программы, но весьма важные: образование, здравоохранение, транспорт, сельское хозяйство и др. Также можно отметить, что начальный период институционализации данного подхода в российской системе государственного управления длился довольно долго – 15 лет.