Введение
Начиная с момента становления государственности нашей страны ведется комплексное регулирование экономики, важным направлением которого становится система контрактных закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Ее целью становится развитие конкуренции, борьба с коррупционной составляющей, общая систематизация и совершенствование системы государственного заказа. Эти процессы постоянно совершенствуются и совпадают с общими процессами цифровизации и систематизации системы государственного управления. Многие исследователи отмечают, что имеющаяся до момента формирования контрактной системы нормативно-правовая база, которая начала формироваться после 1991 года, была неэффективной, поскольку не рассматривала многообразный процесс закупки для государственных нужд как единую систему, носила разрозненный характер [1]. Институт государственных закупок в Российской Федерации в виде контрактной системы возник в 2014 году, когда существенно обновилась система государственных закупок в связи со вступлением в силу Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Закон о контрактной системе) [7], который ввел новые принципы ее построения и вызвал широкие споры и дискуссии, как в науке, так и в практике его применения. Весьма важным направлением развития государственных закупок также стала цифровизация этой сферы.
Материалы и методы исследования
Начиная с середины 90-х годов прошлого века в истории человечества начинается новый этап развития, связанный бурным развитием информационно-коммуникационных технологий, оказавшее влияние на все сферы человеческой жизни, в том числе и на государственное управление. Формируются торговые взаимоотношения, государственные услуги, оказываемые с применением информационно-коммуникационных технологий и сети интернет, начинается формирование правил и методов государственно-частного партнерства, к которому можно отнести и контрактную систему закупок для государственных и муниципальных нужд.
Сегодня закупочная деятельность всех экономических процессов основана на определенных методиках, использующих электронные ресурсы и электронное взаимодействие. Толчком к развитию электронных торговых площадок стала статья 160 Гражданского Кодекса РФ, Федерального закона от 10.01.2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи», позволяющая заключать сделки с применением цифрового аналога собственноручной подписи, для «электронных взаимоотношений» в сфере закупок.
Первоначально число электронных торговых площадок не регулировалось, но в начале 2009 года правительством было принято решение отобрать 5 электронных операторов для проведения государственного и муниципального заказа в рамках отредактированного регламента 94-ФЗ и ужесточить требования к техническому сопровождению электронных процедур. С введением в действие с апреля 2013 года 44-ФЗ, были укреплены позиции торгов в электронной форме по проведению государственного, муниципального и коммерческого заказа в Российской Федерации.
Суть отбора операторов заключалась в аккумулировании первичной информации о заключенных контрактах и их исполнении, выстраивании системы правил электронных торгов, формировании компетенций специалистов по закупкам, необходимым профессиональным навыком которых стало владение определенными программными сервисами. Тем не менее, необходимость дублирования информации на официальном сайте госзакупок и необходимость подтверждения процессов исполнения с помощью дополнительных вложений в виде файлов, ряд специалистов относит к излишней бюрократизации и считает недостатком.
Президент РФ В.В. Путин 1 декабря 2016 года открыто в своем послании Федеральному собранию Российской Федерации предложил запустить масштабную системную программу развития экономики нового технологического поколения, опирающуюся на российские научные, исследовательские наработки в информационной сфере и подписал указ в рамках «Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации», который предусматривал меры по созданию правовых, технических, организационных и финансовых условий для развития цифровизации экономических процессов в России. Из наиболее актуальных нововведений необходимо отметить принятие Федерального закона от 02.07.2021 № 360-ФЗ, который дополнил законодательство о контрактной системе в сфере государственных закупок положениями об электронном актировании, которое с 1 января 2022 года стало общеобязательным для всех заказчиков.
Таким образом, в данной статье рассматриваются особенности электронного актирования в государственных закупках.
Результаты исследования и их обсуждение
Исходя из текущего уровня цифровизации процессной деятельности в госзакупках, началась модернизация сайта государственных закупок. С учетом перехода на платформенную экономику, идет технологическая трансформация портала в Единую информационную систему (далее – ЕИС). Ранее сайт закупок представлял собой открытый информационный ресурс, содержащий информацию об электронных конкурентных процедурах, с 2019 года ЕИС – полноценная технологическая цифровая платформа, «информационное пространство всей сферы государственных закупок в России, на котором автоматизированы процессы переноса результатов сведений осуществленных электронных процедур с торговых площадок, автоматизированы процессы заключения контрактов двумя сторонами, автоматизированы процессы контроля со стороны Казначейства за превышением лимитов бюджетных обязательств, точностью принимаемых договорных обязательств, исполнением денежных обязательств, оплаты, частично автоматизированы процессы формирования обязательной отчетности закупочной деятельности» [2].
В связи с нововведениями появилось понятие электронного актирования. Электронное актирование – это процесс электронной приемки товаров, работ и услуг, в ходе которого заказчики и поставщики (исполнители) создают, оформляют или обмениваются электронными документами. Создание и обмен электронными документами возможны с использованием ЕИС. Таким образом, чтобы с 1 января 2022 года иметь возможность работать в сфере государственных закупок, организация-поставщик (исполнитель) должна быть зарегистрирована в Едином реестре участников закупок на сайте ЕИС [3].
ЕИС – это большая база данных, которая включает реестры: участников закупок, контрактов с заказчиками, недобросовестных поставщиков (исполнителей, подрядчиков), банковских гарантий, жалоб, внеплановых проверок и их результатов, а также планы-графики и информацию об их реализации, библиотеку типовых контрактов и др.
В ЕИС представлены личные кабинеты заказчиков и исполнителей по государственных контрактам. После регистрации и настройки личного кабинета в ЕИС организация и ее сотрудники смогут формировать, редактировать, удалять и подписывать документы о приемке, а также вносить и хранить корректировочные документы. Упрощенная схема взаимодействия заказчиков и исполнителей с использованием процедуры электронного актирования представлена на рисунке.
Электронное актирование предусматривает случаи частичной приемки товаров (работ, услуг) путем формирования корректирующих электронных документов. Основная документация формируется автоматически: сведения об исполнении контракта, документы на оплату, сведения об исполнении денежного обязательства.
Таким образом, основная цель электронного актирования – повышение прозрачности всей процедуры закупок, формирование пула данных для добросовестных представителей бизнеса, что повысит конкуренцию и заставит уйти с рынка ненадежных недобросовестных поставщиков [5]. Кроме того, формируется пул данных, на которые будут опираться органы исполнительной власти для принятия управленческих решений.
Этапы процедуры электронного актирования в ЕИС [4].
До 2022 года проходил период апробации электронного актирования в ЕИС, где заказчики могли воспользоваться процедурой по своему усмотрению, но уже с 1 января текущего года электронное актирование стало обязательным [6]. На данный момент идет процесс обязательного перехода на данную процедуру для всех заказчиков всех уровней бюджетов независимо от типа учреждения – участников ЕИС в закупках, проводимых электронными конкурентными способами.
В ближайшее время запланировано расширение функционала электронного актирования. Так, уже с 2023 года электронное актирование будет распространено и на закупки у единственного поставщика. С 2024 года запланирована интеграция ЕИС с информационными системами бухгалтерского учета как у заказчика, так и у поставщика, что облегчит автоматическую выгрузку документации об оплате. В целом, полный переход на оцифровку всех процессов закупочной деятельности запланирован к 2030 году.
На первый взгляд, электронное актирование представлено как четко спланированная модель электронного взаимодействия поставщиков и заказчиков с идеальными условиями. Но такая модель еще не отработана в реальной жизни и таит в себе много нерешенных задач, негативных явлений и последствий [8-10].
В первую очередь проблемы касаются технической оснащенности обеих сторон закупочной деятельности, но прежде всего поставщиков, представляющих собой небольшие компании малого и среднего бизнеса, уровень цифровизации бизнес-процессов которых на сегодня оставляет желать лучшего. Участие в процессах ЕИС требует наличия специализированного лицензионного программного обеспечения, обеспечивающего допустимый уровень информационной безопасности, умения настраивать функционал личных кабинетов, своевременно реагировать на технологические изменения платформы. Не все организации малого и среднего бизнеса готовы к таким изменениям, накладывающим требования к уровню компетенций персонала, дополнительным расходам на обслуживание технологических процессов. Эти требования сразу отсекают большую часть малого бизнеса от участия в госзакупках и, соответственно, снижают уровень конкуренции.
Электронное актирование накладывает жесткие ограничения и на государственных заказчиков, которые должны быть обеспечены высококвалифицированными специалистами в сфере закупок, которая находится на стыке экономического и юридического образования, и накладывает груз административной и уголовной ответственности в рамках действующего законодательства за последствия допустимых ошибок, пусть и по незнанию. Особенно эта сторона вопроса касается органов местного самоуправления небольших поселений, где ощущается постоянная нехватка кадров с соответствующим уровнем образования.
Кроме того, реализация закупочной деятельности не сможет находиться только в цифровом пространстве, ведь товары должны физически создаваться, храниться и перемещаться, а услуги оказываться в конкретных помещениях и пр. Соответственно, увеличивается нагрузка на лиц, сопровождающих процесс закупки, часть документации которой будет представляться в бумажном варианте, но которые все равно должны подтверждаться электронной цифровой подписью. Как правило, акты приемки-передачи подписывает комиссия, следовательно, значительно расширяется круг лиц, которые должны иметь не только пользовательские права на участие в ЕИС, но и электронные цифровые подписи соответствующего уровня информационной защищенности, что вызывает определенный круг требований к наличию удостоверяющих центров на местах и вызывает удорожание общей стоимости госзакупок за счет увеличения расходов на технологическое сопровождение процессов.
Выводы
Из вышесказанного можно сделать вывод, что в перспективе электронное актирование, как электронный обмен документами о приемке товаров, работ, услуг при исполнении государственных и муниципальных контрактов в соответствии с Законом № 44-ФЗ посредством функционала личного кабинета заказчика и поставщика единой информационной системы, позволит существенно повысить скорость взаимодействия участников ЕИС.
Проблемы внедрения электронного актирования можно считать временными: необходимо качественное изменение системы подготовки специалистов сферы закупок, обладающих необходимым уровнем цифровой грамотности, расширение персонала, занятого техническим сопровождением Единой информационной системы закупок со стороны как заказчика, так и поставщика. Необходимо массовое обучение профессионального сообщества основам информационной безопасности, навыкам работы с ЭЦП и цифровым платформам. Эти требования касаются не только сферы закупок, но и в целом качественного перехода к цифровой экономике на всех уровнях взаимодействия государства, бизнеса и общества.
В качестве ожидаемых результатов можно упомянуть также снижение рисков технических ошибок, обеспечение идентичности информации и быстроту коммуникаций между контрагентами.
В долгосрочной перспективе ожидается повышение конкуренции среди поставщиков и прозрачности сделок, накопление данных для принятия соответствующих управленческих решений на государственном уровне, снижение уровня затрат и оптимизация взаимодействия между поставщиками и заказчиками.