Введение
В современных условиях энергетика представляет собой комплекс отраслей, обеспечивающих рост национальной экономики, являясь при этом гарантом обеспечения жизнедеятельности других отраслей. От эффективности деятельности энергетических организаций во многом зависит экономическая, политическая и социальная стабильность общества. Особую роль при этом следует уделять вопросам становления и развития энергетического законодательства и роли государства при регулировании деятельности организаций энергетики. В первую очередь это связано с ростом рынка электроэнергетики и увеличением потребности в его правовом регулировании. Специфика отраслей энергетики требует от законодательства выделения энергетического права как комплексной отрасли, состоящей из правовых норм и институтов различных отраслей права. Все это вызвано потребностями системного описания и совершенствования правового регулирования отношений в области энергетики с учетом их специфики и возможностей одновременного учета предметной области сразу нескольких базовых или специальных отраслей.
Историческое развитие законодательства потребовало формирования новой отрасли – энергетического права как некоторой взаимосвязи частного и публичного права с целью реализации государственной политики в области развития и регулирования отраслей энергетики. Происходящие процессы требуют особого внимания со стороны государственного регулирования и глубокого анализа не только современной законодательной базы, но и предвидения будущего содержания нормативных правовых актов. Возможности становления и развития отраслей энергетического права рассматривались большим количеством отечественных и зарубежных ученых, среди которых: П.Г. Лахно [1], А.И. Грищенко [2], В.Ф. Попондопуло [3], В.А. Сидоренко [4], Ю.В Боровский [5], Н.И. Воропай [6] и др.
Целью исследования являлось проведение анализа развития законодательной базы в области энергетики, а также разработка рекомендаций по формированию и структуре Энергетического кодекса. Методически работа основана на фундаментальных и прикладных трудах ученых в области энергетического права.
Материалы и методы исследования
В ходе исследования применялась группа методов: сравнение; обобщение и систематизация нормативно-правовых материалов в области энергетического права; исторический анализ и др. Метод исторического анализа способствовал раскрытию факторов, оказавших существенное влияние на современные стратегии и законодательные акты в области энергетики.
В настоящее время среди отечественных ученых ведется активная дискуссия о необходимости внесения изменений в Стратегии, необходимости разработки Энергетического кодекса, а также о положениях и нормах, которые должны входить в состав этих документов. Наиболее оптимальным вариантом, с нашей точки зрения, является умелое применение накопленного исторического опыта и принципов реализации энергетического законодательства. Поскольку именно их изучение и обобщение, а также наблюдение за процессом становления энергетического законодательства позволяет реализовать проекты в энергетической сфере и избежать ошибок.
Результаты исследования и их обсуждение
Основную концепцию действий на долгосрочную перспективу представляет собой стратегия. Хорошо разработанная стратегия позволяет детальным образом сформулировать план, который позволит достичь той или иной цели. При этом Энергетическая стратегия направлена на постановку и определение целей и задач развития энергетической отрасли. Ее основной целью является выявление основных приоритетов и ориентиров развития отраслей энергетики, а также разработка механизмов государственной энергетической политики на каждом из этапов ее реализации.
Первым документом, который ознаменовал начало создания стратегий в энергетической сфере, можно считать Концепцию энергетической политики России в новых экономических условиях. Данная концепция была одобрена решением Правительства в 1992 году и предлагала усилить государственную финансовую поддержку ТЭК (концепция по целевой направленности была близка «Энергетической программе СССР» [7]. Однако, ввиду некоторых обстоятельств, данная концепция так и не была опубликована. Позже в 1995 году на ее основе был издан Указ Президента, в котором были утверждены «Основные направления энергетической политики РФ на период до 2010 года». На основании данного документа разрабатывались меры государственной поддержки и регулирования в сфере производства и потребления объектов ТЭК.
В 2000 году, ввиду некоторой недоработки вышеописанных документов, было принято решение приступить к разработке Стратегии на период до 2020 года, на основании которой в дальнейшем создавали различные акты, официально закрепляя значимость энергетического планирования. По мнению П.Г. Лахно [1] необходимость разработки данного документа была связана:
- с исключительно важной ролью, которую играет ТЭК в экономике России;
- низкой энергоэффективностью экономики страны и, как следствие, высокими издержками общества на свое энергообеспечение;
- глобализацией энергетических рынков:
- наметившимся ростом экономики страны в условиях прогрессирующего старения и износа основных фондов энергетики;
- необходимости создания комплексной системы законодательства в области энергетики.
При этом следует отметить, что разработка стратегий ведется еще с 1991 года.
Помимо Энергетической стратегии важную роль в становлении энергетического права сыграла Государственная программа «Энергоэффективность и развитие энергетики» [8]. В рамках данной Программы можно выделить семь основных отраслей:
1. «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности».
2. «Развитие и модернизация электроэнергетики».
3. «Развитие нефтяной отрасли».
4. «Развитие газовой отрасли».
5. «Реструктуризация и развитие угольной промышленности».
6. «Развитие и использование возобновляемых источников энергии».
7. Подпрограмма, посвященная обеспечению реализации данной государственной программы.
Не менее важным документом в энергетике является «Доктрина Энергетической безопасности», которая ставит энергетическую безопасность прерогативой государства и преследует цель проведения единой энергетической политики на уровне федерации и отдельных регионов. В содержании данной Доктрины отражены главные внешнеэкономические вызовы энергетической безопасности такие как «перемещение центра мирового экономического роста в Азиатско-Тихоокеанский регион; замедление роста мирового спроса на энергоресурсы; усиление конкуренции экспортеров энергоресурсов и т.д.», а также угрозы – дискриминация российских организаций на топливно-энергетическом рынке, незаконный отбор экспортируемых энергоресурсов, обострение военно-политической обстановки [9].
При этом главная цель создания Энергетической стратегии 2030 – «максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и всего потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций» [10]. Энергетическая стратегия представляет собой не просто траектории развития, а некоторую модель, описывающую этапы развития энергетического сектора в соответствии с существующими рисками. Стратегия до 2030 года предусматривает новые особенности регулирования отношений – вопросы совершенствования безопасности, эксплуатации шахт, внутреннего и внешнего рынков угольной промышленности, совершенствования системы профессиональной подготовки кадров.
Позже в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 9 июня 2020 года была утверждена Энергетическая стратегия на период до 2035 года. Ее целью стало «с одной стороны, максимальное содействие социально-экономическому развитию страны, а с другой стороны, – укрепление и сохранение позиций Российской Федерации в мировой энергетике, как минимум, на период до 2035 года» [11]. В рамках этой Программы установлен приоритет к ускоренному переходу к более современной и эффективной энергетике, способной преодолеть угрозы безопасности энергетического комплекса. Для достижения поставленной цели необходимо провести цифровую трансформацию ТЭК, уменьшить негативное воздействие комплекса на окружающую среду, перейти к ресурсосберегающей энергетике и т.д.
В Энергетической стратегии представлен особый раздел, посвященный оценке состояния и тенденции развития энергетики РФ. В нем содержатся объемы добычи и производства энергетических ресурсов, мировой рейтинг в отношении запасов сырья, экологической безопасности, а также проблемы для ТЭК – недостаточный объем спроса, зависимость от импорта, дефицит ресурсов, вызовы научно-техническому развитию и т.д.
Вмешательство государства в формирование плана работы энергетической отрасли создано для реализации положений, которые определены в Энергетической стратегии.
Таким образом, разработанные Энергетические стратегии позволяют наметить главные цели развития энергетики в стране. Однако все они не представляют собой совершенную модель, а являются лишь некоторым планом, основанным на конкретных данных, текущей ситуации и качественных прогнозах относительно ситуации на рынке энергоресурсов и полезных ископаемых.
Несмотря на существование Энергетических стратегий, доктрин энергетической безопасности и других актов ведомственного характера, по мнению А.И. Грищенко «российское законодательство в области энергетики не соответствует тем масштабным планам, которые разработаны для интенсивного развития данной отрасли. Проблемы законодательного регулирования существуют на уровне как федеральных законов, так и подзаконных нормативных правовых актов и актов федеральных органов исполнительной власти» [2]. Энергетическое законодательство он определяет как «совокупность нормативных актов, регулирующих деятельность в сфере энергетики, т. е. и энергетические отношения, и отношения, связанные с публичной организацией деятельности в сфере энергетики» [2].
Как уже было отмечено ранее, в настоящее время среди ученых ведутся споры о необходимости принятия некого обобщающего нормативно-правового акта – Энергетического кодекса. Такая необходимость вызвана тем, что в настоящее время в области энергетического регулирования существуют бессистемные акты, которые в большей степени регулируют не энергетическую отрасль, а отношения, возникающие внутри нее. По мнению Президента ОАО НК «Лукойл» В. Алекперова «Энергетическое законодательство призвано создать правовую базу энергетического бизнеса в России, понимаемого как процесс поиска, разведки (включая трехмерную сейсморазведку с использованием современных суперкомпьютеров), добычи, преобразования, транспортировки (передачи), распределения и потребления энергетических ресурсов (энергии), с применением высоких технологий и инноваций, на базе которых формируются технологические платформы по всем этапам энергетического бизнеса» [1]. Однако в связи с возникшей в обществе дискуссией возникает вопрос, возможно ли создание комплексного кодекса, который, формально, регулирует определенные, весьма узкие отношения?
Известно, что в настоящее время существуют Земельный, Градостроительный, Лесной и другие кодексы, которые также носят комплексный характер. Однако по мнению В.Ф. Попондопуло, «общий акт, регулирующий отношения в сфере энергетики, лучше принять в форме обычного федерального закона, не называя его кодексом» [3], так как возникновение Энергетического кодекса в таком случае приведет к необходимости появления кодекса о банкротстве, инвестиционного кодекса и т.д. С другой стороны, энергетическое право и, как следствие, энергетический кодекс регулирует межотраслевые отношения и те сферы, которые в настоящее время определяют как политическое, так и экономическое устройство государства, что можно объяснить разработкой проекта Мирового энергетического кодекса. Более того, создание единого законодательного акта позволит укрепить и усовершенствовать отношения, связанные с топливно-энергетическим комплексом, что приведет к непременному развитию последнего. Таким образом, появление Энергетического кодекса обеспечит не только законодательное регулирование, но и стабильность как в экономической, так и политической сферах – то есть, каждая отрасль энергетики будет регулироваться четко установленными нормами и правилами. Такое устройство позволит избежать коллизий в актах ведомственного характера, все это позволит обратить внимание не только на рыночные отношения, но и на сущность создания, освоения и соблюдение безопасности на объектах ТЭК.
Однако в случае положительного решения о принятии Кодекса затруднение вызывает его содержание. Так, по мнению П.Г. Лахно [12] «В энергетическом кодексе должны найти отражение особенности и специфика функционирования предприятий энергетики, заключающиеся в уникальном взаимодействии экономики, политики и права на фоне рыночных отношений, складывающихся в связи с деятельностью организаций ТЭК и отдельных потребителей энергоресурсов, и энергетических услуг, а также взаимодействие государственных и муниципальных структур с хозяйствующими субъектами различных форм собственности». Более того, в соответствии с Концепцией устойчивого развития, должны регулироваться отношения, связанные с охраной природных ресурсов, определенные в практикой и спецификой отрасли и имеющие доказанную эффективность.
При этом Попондопуло В.Ф. [3] выделяет две взаимосвязанные проблемы принятия единого кодекса. Первая – «проблема обеспечения необходимого нормативно-правового режима деятельности в сфере энергетики», то есть необходимость создания баланса между законодательным актом и существующей энергетической деятельностью. Исторически в законах прописывается свобода общественных отношений в этой отрасли, а значит, кодекс должен регулировать главные моменты, при этом не ставя жестких рамок деятельности (как, например, кодексы публичного права). Именно поэтому в энергетическом законодательстве должен быть закреплен принцип свободы экономической деятельности при наличии определенных рамок в виде антимонопольного или технического регулирования. Это все, в первую очередь, связано с тем, что за последние несколько лет в сфере энергетики удалось создать рынок ресурсов, основу новой экономической деятельности и конкурентную среду.
Заключение
Таким образом, в настоящее время российское законодательство в области энергетики и нуждается в развитии в связи с увеличением роли ТЭК не только в России, но и в других странах. Энергетический Кодекс позволит на законодательном уровне урегулировать отношения на рынке электроэнергетики внутри страны, а также создаст ориентиры для экономических и политических отношений иностранных организаций, желающих сотрудничать с российскими. Говоря о содержании данного кодекса, то наиболее важно не ограничивать предмет регулирования – отношения, связанные с энергетической сферой и основываться на конституционно закрепленном положении о свободе экономической деятельности. Такая структура может стать основой для дальнейшей деятельности законодательных органов при создании проектов федеральных законов, кодекса и иных нормативных правовых актов.