В зарубежных докладах и отчетах рабочих групп в части управления публичными финансами риски, представляющие угрозу финансовому и, в частности, бюджетному сектору, определяются широким термином «fiscal risks». Однако тождественность понятий «фискальные риски» и «бюджетные риски» представляет собой предмет дискуссий, что обуславливает цель исследования данной статьи: определение сущности и соотносимости терминов «бюджетный риск», «фискальный риск» и «финансовый риск», а также систематизация подходов к определению сущности бюджетного риска и выделение ключевых его параметров.
Согласно позиции Группы Всемирного банка (Worldbank), фискальные риски – «фактические отклонения от бюджетных результатов, ожидаемых на момент составления бюджета» [1]. В то же время К.Раме раскрывает фискальный риск как «возможность отклонения бюджетных результатов от того, что ожидалось при планировании бюджета или другого прогноза» [2]. Аналогичным образом Министерство финансов и экономического планирования Руанды определяет сущность фискальных рисков: «события, которые могут привести к отклонению результатов государственных финансов от ожидаемых на момент составления бюджета» [3]. Международный валютный фонд (IMF) определяет фискальный риск как «возможность отклонений бюджетных результатов от ожидаемых на момент составления бюджета или другого прогноза» [4] и отмечает, что управление фискальными рисками включает надзор за государственными предприятиями, управление рисками бюджетов, надзор за фондами развития, а также мониторинг инфраструктурных проектов и ГЧП. Organisation for Economic Cooperation and Development отмечает, что термин «fiscal risks» «используется для обозначения источников потенциальных отклонений фактических показателей от фискального прогноза» [5] и выделяет категории: макроэкономические риски, программные и балансовые риски. A Guide to Risk Management Казначейства Австралии описывает фискальные риски «как возможные угрозы и возможности, так и потенциальное влияние, которое они могут оказать на способность субъекта выполнять свои задачи» [6]. Приведенные дефиниции свидетельствуют о тождественности понятий «фискальные риски» и «бюджетные риски», так как рассматривают вариативность изменения бюджетных показателей и влияние рисков на государственные финансы в ключе ослабления способности правительств использовать налогово-бюджетную политику для стабилизации экономической активности и поддержки долгосрочного роста национальной экономики.
Согласно иному подходу, распространенному в работах отечественных исследователей, фискальные риски являются подкатегорией бюджетных рисков, что обусловлено рассмотрением под фискальными рисками рисков только расходной или доходной части бюджета. Анисимова А.А. определяет фискальные риски как «отклонения результатов фискальной деятельности от тех, что ожидались при осуществлении прогнозирования бюджета или составления другого прогноза, которые возникают вследствие макроэкономических шоков и при реализации условных обязательств» [7], ограничивая фискальную деятельность государственными расходами и инвестиционной деятельностью. В работе Габдасаровой И.Д. под фискальными рисками подразумеваются «риски снижения и потерь доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы» [8]. Власова М.С., Сигова М.В. и Круглова И.А. при исследовании роли фискальной функции государства в обеспечении экономической безопасности осуществляют анализ фискальных (налоговых) рисков [9].
В соответствии с приведенными определениями, термины «fiscal risks» (фискальные риски) и «risks to budget (риски для бюджета)»/«budget risks (бюджетные риски)» являются тождественными в публикациях зарубежных авторов и международных организаций, однако в российской практике фискальные риски интегрированы в группу бюджетных.
Термин «бюджетный риск» впервые был упомянут Министерством финансов Российской Федерации в 2011 году: «под бюджетным риском понимается возможность невыполнения (полностью или частично) определенных параметров (характеристик) федерального бюджета, неэффективного управления ликвидностью счета по учету средств федерального бюджета, а также неэффективного использования средств федерального бюджета в текущем финансовом году при условии сохранения в течение текущего финансового года качества финансового менеджмента, достигнутого в отчетном периоде» [10]. В 2016 году определение «бюджетные риски» было раскрыто иначе в контексте регламентирования внутреннего финансового аудита: под бюджетным риском стала пониматься «возможность возникновения событий, негативно влияющих на выполнение процедур составления и исполнения бюджета, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности, в том числе возможности коррупционного проявления» [11]. Данная формулировка учитывала сумму потерь, акцент был перемещен на возникновение самого рискового события.
В 2020 году Министерством финансов России дефиниция была уточнена (применительно к процедурам внутреннего финансового аудита): «под бюджетным риском понимается возможное событие, негативно влияющее на результат выполнения бюджетной процедуры, в том числе на операцию (действие) по выполнению бюджетной процедуры, а также на качество финансового менеджмента главного администратора (администратора) бюджетных средств» [12]. Эффективное управление бюджетными рисками лежит в основе достижения и обеспечения «долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации» [13].
Несмотря на отсутствие закрепления термина «бюджетный риск» в ст.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, существование и роль бюджетного риска в бюджетном процессе неоднократно отмечается в нормативных правовых актах и методических документах в части осуществления финансового аудита [14], бюджетного планирования [15] и прогнозирования [16]. Однако доступный инструментарий управления рисками ограничен деятельностью некоторых ведомств в рамках осуществления внутреннего финансового контроля и аудита: отдельными ведомствами предприняты мероприятия по формированию реестров бюджетных рисков [17,18], построению механизма оценки бюджетного риска [19]. Сама дефиниция «бюджетный риск» на уровне субъектов федерации также не имеет правового закрепления: лишь в отдельных субъектах Российской Федерации нормативные правовые акты департаментов и ведомств включают в себя определение бюджетного риска: на территории Ленинградской области, Вологодской области и др. под бюджетным риском понимается «возможность наступления события, негативно влияющего на выполнение внутренних бюджетных процедур» [20,21], однако данная практика основана на адаптации определения, рекомендованного Министерством финансов Российской Федерации в рамках рекомендаций по осуществлению внутреннего финансового контроля и аудита. Представленные отдельные дефиниции отличны по значению в рамках одного уровня бюджетной системы, отсутствует иерархичность закрепления термина в бюджетной системе, на уровне субъектов федерации комплексная практика управления бюджетными рисками отсутствует (отдельные практики адаптированы из опыта управления бюджетным риском на уровне федерального бюджета и (или) иных регионов), что обуславливает необходимость формирования единообразного подхода к определению и управлению бюджетными рисками.
Современные отечественные авторы единодушны в оценке высокой значимости изучения бюджетного риска, низкой проработанности заявленной области знаний, однако пик исследований в рамках данной темы относится к 2010-2016 гг. Последующее снижение объема научных работ вызвано публикацией Министерством финансов Российской Федерации отдельных рекомендаций в части управления бюджетным риском. Однако исследования, содержащие в себе предложения по усовершенствованию методологических основ управления бюджетными рисками, свидетельствуют о различии подходов к определению и пониманию бюджетных рисков.
Согласно первому подходу, бюджетный риск представляет собой «вероятность», «возможность» эскалации негативных явлений и факторов. Так доктор экономических наук Улюкаев А.В. связывает бюджетный риск с вероятностью «неосуществления запланированных расходов бюджета» [22]. С точки зрения Юшкина С.Н. бюджетный риск следует определять как «возможность отклонения фактически полученных доходов и произведенных расходов от запланированных бюджетных назначений по доходам и расходам как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения, приводящего к возникновению непредвиденных финансовых и социально-экономических последствий в ситуации неопределенности» [23], автором сформулированы аналогичные определения рисков расходной и доходной части бюджета. Горохова Д.В. определяет бюджетный риск как вероятность возникновения потерь бюджета вследствие воздействия факторов внешней среды и управленческих решений, оказывающих негативное влияние на устойчивость бюджетов, и подлежащих количественной и качественной оценке [24]. В работе Никулиной Е.В. и Федюшиной Е.Г. бюджетные риски также трактуются как «вероятность невыполнения мероприятий бюджетного планирования и бюджетной политики в связи с нарушениями в движении бюджетных ресурсов и их пропорций» [25]. Бюджетный риск в статье Паздниковой Н.П. и Шипицыной С.Е. – вероятность возникновения потерь в бюджетах различных уровней [26]. В монографии Тишутиной О.И. бюджетный риск определен как «вероятность несовпадения результатов на конец отчетного периода с доходами и расходами на начало периода», т.е. вероятность неисполнения бюджета [27], в работе Омелёхиной Н.В. – «вероятность возникновения факторов (событий, деяний), влияющих на отклонение фактических от плановых показателей бюджетов, а также на неисполнение или ненадлежащее исполнение бюджетных процедур, установленных в бюджетном процессе» [28]. Кувалдина Т.Б. описывает бюджетные риски как «вероятность возникновения неблагоприятной ситуации в бюджетной системе в результате действий и бездействий участников бюджетного процесса по формированию и обсуждению проектов бюджетов, констатации и исполнению бюджетных планов, контролю над их выполнением, ведению бюджетного учета, составлению, рассмотрению, утверждению и аудиту бюджетной отчетности» [29]. Муравьев С.Р. определяет: «Бюджетные риски в узком значении — это потенциально возможные отклонения бюджетного показателя от его запланированного значения под воздействием рискообразующих факторов. Бюджетные риски в широком представлении заключаются в вероятности невыполнения мероприятий бюджетного планирования и бюджетной политики в связи с нарушениями в движении бюджетных ресурсов и их пропорциях» [30].
Данный подход соответствует тенденции восприятия риска как «вероятность» в риск-менеджменте: риск – «это вероятность возникновения потерь, убытков, недопоступлений планируемых доходов, прибыли» [31], «степень неопределенности получения будущих доходов» [32]. В контексте экономической деятельности риск также характеризуется посредством категории «вероятность»: риск – «вероятность возникновения неблагоприятных финансовых последствий в форме потери дохода или капитала в ситуации неопределенности условий осуществления финансовой деятельности» [33], «потенциальная возможность (опасность) наступления вероятного события или совокупности событий, вызывающих определенный материальный ущерб» [34].
Автор отмечает, что само определение доли вероятности в указанных терминах отсутствует, что абстрагирует указанные определения, повышает уровень субъективизма при определении перечня бюджетных рисков для отдельного бюджета.
В рамках второго подхода сущность бюджетного риска определена посредством сопоставления планового и фактического значения бюджетных показателей. Так Васюнина М.В. связывает бюджетный риск с «разрывом между фактическими и прогнозными значениями доходов бюджетов» [35]. Галухин А.В. утверждает, что проявление бюджетных рисков происходит в виде «отклонения результатов исполнения от прогнозных параметров» [36]. Как отмечает Гамукин В.В., внесший весомый вклад в развитие методологической базы оценки бюджетных рисков, сам факт несовпадения плановых и фактических бюджетных показателей «дает основание задуматься о наличии бюджетного риска и возможностях его измерения, структуризации и учета в бюджетном процессе» [37].
В работе Яшиной Н.И. и Прончатовой-Рубцовой Н.Н. была предпринята попытка определить и оценить на практике бюджетные риски субъекта федерации на основе исполнения доходной и расходной части бюджета [38], а бюджетный риск определен как «отклонение денежных потоков бюджета от ожидаемого их значения (их изменчивость) [39]. Каючкина М.А. описывает бюджетный риск как «риск, возникающий вследствие отклонений от плана на стадии исполнения бюджета» [40].
В качестве авторской критики данного подхода необходимо отметить, что факт несовпадения плановых и фактических бюджетных показателей может быть обусловлен как недополучением доходов бюджета, что провоцирует секвестр бюджета, финансирование расходных обязательств за счет резервных средств и требует нетипичных крупных реформ (затрагивающих многих налогоплательщиков и бюджетополучателей), так и «контролируемым» перераспределением расходов в рамках бюджетной росписи за счет экономии средств, перераспределяемых на другие приоритеты. Примером данного перераспределения средств является финансирование мер поддержки экономики и социальной сферы за счет ранее запланированных расходов, которые стали неактуальными из-за отмены мероприятий в рамках борьбы с распространением коронавируса в 2020 году. Кроме того, автор отмечает, что указанные определения также не содержат указание на конкретный диапазон отклонения, что абстрагирует процесс идентификации и оценки бюджетного риска. Таким образом, практика выявления бюджетных рисков посредством сопоставления бюджетных показателей по итогам исполнения бюджета не является исчерпывающей и требует углубленного анализа тенденций и показателей исполнения бюджета.
Согласно третьему подходу, бюджетные риски – «обстоятельство», «явление», иными словами, их сущность раскрывается через возникновение рискового события. Так Истомина Н.А. определяет бюджетный риск как «сложное явление, обусловленное внутренней логикой бюджетной деятельности, вследствие проявлений которого невозможно обеспечить достижение плановых результатов» [41]. Гурвич Е.Т., Аксаков А.Г., Вьюгин О.В., авторы доклада Рабочей группы по оценке бюджетных рисков, под бюджетными рисками подразумевают «факторы, которые могут при определенных обстоятельствах привести к отклонению параметров бюджетов бюджетной системы от запланированных или прогнозных значений» [42].
С точки зрения Сатаева М.У., понятие «бюджетный риск» можно представить как «обстоятельство в бюджетном процессе, возникновение которого может привести к отклонению фактических бюджетных показателей от плановых» [43]. Тимошенко К.А. определяет бюджетный риск как «неблагоприятную ситуацию, способную повлечь недостижение целей и задач бюджетной политики в ходе формирования и исполнения … бюджетов» [44]. Аналогичный подход существует и в риск-менеджменте: «риск – предполагаемое событие, способное принести кому-либо ущерб» [45], «риск – следствие влияния неопределенности на достижение поставленных целей» [46], однако вероятностная природа риска обуславливает необходимость рассмотрения риска как возможность возникновения событий, определяемую критериями «вероятность» и «последствия», следовательно, само рисковое событие представляет собой реализацию риска.
Автор отмечает: несмотря на различие выделенных подходов к определению термина «бюджетные риски» по смысловому критерию, критерий существенности в указанных дефинициях не учтен. Несоразмерность и специфичность исполнения каждого отдельного бюджета бюджетной системы не позволяют говорить о введении фиксированного порогового значения, применяемого для каждого бюджетного риска, однако установление пропорциональной взаимосвязи между вероятностью и (или) степенью отклонения бюджетных показателей и (или) иными характеристиками бюджетного риска и (или) объемом влияния бюджетного риска на бюджет и отдельными бюджетными показателями может служить унифицированными индикаторами наличия бюджетного риска в определенном объеме, что удовлетворяет требованиям об ограничении параметров существенности в дефиниции «бюджетные риски».
В научной литературе можно встретить синонимичное упоминание дефиниций «бюджетные риски», «неопределенность» и «вызовы», что требует разграничения практики их применения. Согласно позиции Гурвича Е.Т., Аксакова А.Г., Вьюгина О.В, авторов доклада по оценке бюджетных рисков [47], для бюджетных рисков характерна «неопределенность «одноразовых» событий, в то время как «вызовы» предполагают вполне предсказуемое растянутое во времени ухудшение бюджетных показателей». Фрэнк Найт еще в 1921 году назвал риски «измеримой неопределенностью» [48]. В классическом понимании термин «неопределенность» – состояние полного или частичного отсутствия информации, необходимой для понимания события, его последствий и их вероятностей [49]. В теории риск-менеджмента именно влияние неопределенности на достижение поставленных целей подразумевается под термином «риск» [49]. Таким образом, сопоставление терминов «бюджетные риски», «вызовы» и «неопределенность» не представляется корректным ввиду сущности и периодичности их существования. В работе Зотовой А.И., Кириченко М.В. [50] и Коробко С.А. [51] предпринята попытка разграничить термины «бюджетные риски» и «риски бюджетного процесса», однако практика применения дефиниций в научной литературе свидетельствует о взаимозаменяемости понятий.
Автором на основании приведенных подходов и характеристик обобщен термин «бюджетные риски», транспонируемый для различных уровней бюджетной системы Российской Федерации – вероятность возникновения событий под воздействием неопределенности, негативное влияние на результат выполнения бюджетных процедур которых составляет определенный объем от ретроспективного уровня отклонения бюджетных показателей (критерий существенности устанавливается для каждого субъекта федерации и подлежит корректировке отдельными субъектами управления бюджетными рисками в соответствии с ретроспективными данными об исполнении бюджета).
Автор дополнительно отмечает существенные различия в подходе к сущности риска в государственных и муниципальных финансах и корпоративных финансах: в государственных и муниципальных финансах риск представляет собой только опасность потерь, в то время как практика управления риском в корпоративных финансах предусматривает наличия и позитивного аспекта риска, стимулирующего на поиск наиболее рациональных способов осуществления операций, компромисса между их доходностью, ликвидностью и рискованностью.
В работе Паздниковой Н.П., Шипицыной С.Е. [46] выдвинута гипотеза о синонимичности понятий «бюджетный риск» и «финансовый риск», предложено применение к управлению бюджетными рисками методов управления финансовыми рисками. Однако специфической характеристикой бюджетного риска, отличающей его от финансовых рисков коммерческой среды, является его использование: в корпоративных финансах хозяйствующие субъекты зачастую идут на риск в целях достижения максимальной прибыли. Конечным результатом управления рисками является не только наличие убытков, но и возможность получить сверхприбыль, а допуск риска является результатом сознательного выбора. Сущностные характеристики бюджетных рисков не допускают аналогичной тенденции: принятие управленческих решений может быть направлено исключительно на минимизацию негативного воздействия риска.
Бюджетный риск входит в группу финансовых рисков наряду с кредитным, банковским, страховым и прочими рисками, однако обладает отдельными чертами, отделяющими его в специфическую подгруппу и не позволяющими применять к управлению бюджетным риском стандарты менеджмента рисками ISO 31000 (ГОСТ Р ИСО 31000 – 2019) [56]:
1. Основной целью управления общественными финансами является не извлечение прибыли или рост капитализации, а грамотное распределение и перераспределение ресурсов в целях обеспечения благосостояния населения в долгосрочном периоде;
2. Решения о принятии новых рисков и об отношении к существующим должны приниматься в более сложной и изменчивой внешней конъюнктуре, нежели чем в случае с корпоративными финансами;
3. Закономерности, существующие в частном секторе (чем выше риск, тем выше вознаграждение – прибыль), не применимы в государственном секторе;
4. Широкий и часто расширяющийся объем правительственных функций обычно создает большее разнообразие потерь для бюджетов бюджетной системы;
5. Особые юридические обязательства. У государственных управляющих есть полномочия, обязанности и ограничения, которые нет у менеджеров частных организаций;
6. Управление бюджетными рисками является частью всех этапов бюджетного процесса. Деятельность по управлению рисками не может быть обособлена и включает в себя комплекс мероприятий и процедур, реализуемых во всех этапах бюджетного процесса.
7. Деятельность по управлению бюджетными рисками носит систематический характер, четко регламентирована и структурирована. Регулярное повторение этапов управления бюджетными рисками способствует достижению более устойчивых, надежных результатов.
8. Управление бюджетными рисками носит превентивный характер. Большое влияние уделено планированию и прогнозированию рисковой нагрузки, определению возможных угроз и методов их ликвидации с учетом доступных механизмов.
9. Результаты управления бюджетными рисками учитываются при принятии управленческих решений. Грамотный анализ полученных результатов, количественная оценка рисковой нагрузки способствуют повышению эффективности системы управления государственными и муниципальными финансами.
На основании проведенного схоластического анализа установлена логическая взаимосвязь и соотносимость терминов «фискальный риск» и «бюджетный риск» в контексте анализа сущности управления бюджетными рисками, выделены ключевые подходы к его определению. Обосновано отсутствие предустановленного критерия существенности бюджетного риска субъектов федерации, выявлены ключевые отличительные черты бюджетных рисков, распространяющих свое действие на бюджеты субъектов федерации.