Введение
Быстрое распространение коронавирусной инфекции послужило тестовой базой оценки адекватности национальных государств в их функции защиты жизни и здоровья своих граждан, проверки качества взаимодействия общества и государства, индивида и общества, граждан и государства. Экстраординарность выпавших на национальные сообщества испытаний пандемией проявилась и в поведении государств стран мира, которые не были знакомы с лучшими практиками реакции на обстоятельства непреодолимой силы. Все эти потрясения объективно сопровождались падением экономической активности, увеличением безработицы, сокращением материального обеспечения граждан и наращиванием недоверия граждан к действиям национальных государств.
Растущие социетальные проблемы национальных сообществ и экономик стран мира заставляют по мере возобновления новых волн пандемии и распространения новых штаммов коронавируса ставить извечные русские вопросы: «кто виноват?» и «что делать?». Эксперты Бостон Консалтинг Груп (Boston Consulting Group – BCG) пишут по этому поводу следующее: “Граждане хотят видеть дорогу в светлое будущее. В конечном итоге это имеет значение, поскольку является проявлением желания меняться. Частный бизнес в лице топ менеджеров с радостью поддержат вызванный таким желанием долгосрочный рост. А инвесторы профинансируют это» [1]. Практически все эксперты признают, что после пандемии COVID-19 глобальный мир станет другим. Но в нем останутся и граждане, и общество, и социетальный кризис, и экономическая рецессия, и с ними необходимо разбираться. Кроме того, на этом пути встает пока непреодолимое препятствие – непознанность феномена государства, которое существует более 2 000 лет и без которого все обнаженные коронавирусом проблемы не решить.
Помимо экстраординарности последствий пандемии COVID-19, важнейшими, пожалуй, остаются действия национальных правительств и возможность их мониторинга на предмет оценки эффективности. Специфика этих действий проявлялась в том, что государства действовали вопреки всем их предшествующим устремлениям обеспечивать финансовую стабильность и экономическое равновесие всеми имеющимися способами. Все эти обстоятельства позволили G. Gopinath, экономическому советнику и директору исследовательского департамента МВФ определить глобальный экономический кризис 2020 года «глобальным локдауном», вызванным “великой самоизоляцией” или “великим карантином” [2]. По мнению Р.Дж. Сакса, сложившуюся ситуацию можно ассоциировать с само-сгенерированной («self-inflicted») экономической катастрофой, которая была вызвана государственной политикой, нацеленной на сдерживание быстрого распространения” [3].
Определенные обобщения в связи с действиями национальных правительств в экстремальных условиях коронавирусной пандемии позволили экспертам BCG структурировать процесс борьбы с пандемией коронавируса на три фазы. Начальная фаза характеризуется действиями государств по сглаживанию (выравниванию – flattening) кривой экспоненциального роста количества заболевших и летальных исходов; на втором этапе государства предпринимали активные действия по борьбе (fighting) пандемией COVID-19 и последний этап, как представлялось экспертам BCG будущее (future) в середине 2020 г., связан с действиями государства по формированию общенационального иммунитета. Такое структурирование процесса противостояния государства и коронавируса позволило унифицировать действия национальных правительств. Если на первой фазе этого процесса государства вводили чрезвычайные режимы локдауна, чтобы сгладить кривую экспоненциального роста зараженных, то на втором этапе главным в действиях национальных правительств стал выбор момента для «нового запуска» (перезапуска – restarts) экономики, поддерживая одновременно на низком уровне циркулирование инфекции и подвергая национальную экономику и общество риску введения новых локдаунов. Будущее в борьбе с пандемией коронавируса связывалось с разработкой и тиражированием надежной вакцины или высокоэффективных способов лечения коронавирусной инфекции [4]. В середине 2021 г. стало очевидным продолжение противостояния с COVID-19, который мутировал и распространялся волнами уже посредством очень агрессивных штаммов, более опасных для человека, нежели «уханьский штамм».
Выводы экспертов BCG показывают, что пандемия COVID-19 одномоментно свела основные функции государств к двум главным: (1) стабилизации эпидемиологической ситуации в стране и (2) возобновление функционирования национальной экономической системы. Именно сочетание этих двух целей в политике государства послужило основой для введения в оборот термина «эпиномика» [4]. В рамках этой политики были выделены три ее основные стратегии в борьбе с коронавирусной инфекцией и восстановления национальной экономики: (1) уничтожить и сдержать (crush and contain) инфекцию, (2) сдержать экспоненциальный рост инфицированных и активно бороться с пандемией (flatten and fight), и (3) поддержание достигнутых положительных результатов в борьбе с пандемией (sustain and support) (рис. 1).
Рис. 1. Три типичные эпиномические стратегии национальных правительств борьбе с коронавирусом Источник: The World Bank, Oxford COVID-19 Government Tracker, Wordometer, BCG analysis
Приведенный выше материал демонстрирует способ мгновенной актуализации нетрадиционных целей политики государства, вызванных экстраординарным событием, связанным с пандемией COVID-19. В результате практически повсеместно на стадиях выравнивания (flattening) кривой экспоненциального роста заболевших и борьбы с пандемией национальные правительства столкнулись с выбором в своей политике между поддержанием здоровья и экономическими и социетальными издержками. По мере ускорения распространения коронавирусной инфекции и количества летальных исходов система здравоохранения граждан становится приоритетом номер 1. Однако при этом в условиях неоднократных волн пандемии новых штаммов коронавируса возрастает значимость действий государства по контролю за безработицей и в связи с активизацией экономической активности. В результате, чем дольше продолжается пандемия коронавируса, тем более значимой становится оптимизация действий государства по решению проблем социетального и экономического кризисов [5].
Следует подчеркнуть, что до пандемии COVID-19 теоретики ставили проблему низкой эффективности государства в социально-экономических системах и обосновывали разнообразные причины этого явления. В рамках теории государственных финансов деятельность государства анализировалась через призму оптимизации выбора приоритетов в финансировании бюджетных расходов. При этом они структурировались в зависимости от отнесения их к одной из трех основных групп функций государства, связанных с производством общественных благ. В. Танзи [6] назвал эту проблем «треугольником» Р. Масгрейва [7]. В соответствии с ней каждая угол ассоциировался с основными функциями государства: (1) по аллокации ресурсов (allocating resources), (2) по перераспределению доходов (по обеспечению равенства в распределении доходов), и (3) по стабилизации экономики (собственно экономическая эффективность).
Проблема выбора или приоритетов в бюджетных расходах была связана с ограничениями доходов государства, что не позволяло ему равноценно (поровну) финансировать все группы функций. В результате возникала объективная дилемма обоснования фискальных предпочтений двух групп общественных благ из трех имеющихся. Этот выбор приобрел контуры важнейшей фискальной проблемы, которая объективно предопределялась противоречивостью (а скорее, непознанностью) самого явления государства.
Материалы и методы исследования
На поверхности явлений государство, с одной стороны, не имеет собственных интересов кроме служения обществу, т.е. оптимально распоряжаться ресурсами общества для целей оптимизации удовлетворения его потребностей за счет производства общественных благ. Но, с другой стороны, современное общество не располагает адекватными средствами оценки эффективности оперативных действий государства. А, учитывая значительные финансовые ресурсы, перераспределенные обществом в государственный бюджет для целей эффективного производства общественных благ, и представителей власти, которые их курируют, формируются условия для коррупционных схем и самоподдерживающегося механизма их реализации. Собственно, именно в этом проявляется противоречивость феномена государства, которое, по сути, выступает одновременно и в статусе субъекта регулирования, и в статусе его объекта [8].
Фактически все эти теоретические аргументы неэффективности государства получили практическое подтверждение в связи с ростом и без того огромных расходов государства, нацеленных на ликвидацию последствий его неадекватного поведения в чрезвычайных условиях экспоненциального распространения смертельной для человека коронавирусной инфекции. Логика рассуждения традиционная: государство распоряжается частью национального дохода, который создается в обществе и перераспределяется всеми представителями общества в виде налогов и других отчислений в доходы его бюджета. На июнь 2020 общие суммы расходов национальных правительств и международных организаций приблизились к $9 триллионам в связи с действиями, нацеленными на предотвращение чрезвычайных человеческих и экономических потерь [9]. Впервые со времен Великой депрессии экономический спад коснулся всех стран мира: с развитой экономикой, с формирующимся рынком и развивающихся (рис. 2).
Рис. 2. Экономическая рецессия всех стран мира в 2020 г. в сравнении с глобальным финансовым кризисом 2008-2009 гг. Источник: IMF. World Economic Outlook. 2020, April 14
Все это повлияло на рабочие места и средства к существованию миллионов людей, живущих на планете. В результате риски, вызванные инфекционными катаклизмами, стали ассоциироваться с Великим торможением (Great Deceleration), со структурным и социетальным кризисами. На фоне отрицательных темпов роста ВВП и увеличения бюджетных расходов на поддержку домашних хозяйств и национального частного бизнеса государство само превратилось в грандиозную проблему для общества. С одной стороны, масштабные налогово-бюджетные меры, нацеленные на расширение возможностей национальных систем здравоохранения, на возмещение потерянных доходов домохозяйств и на предотвращение крупномасштабных банкротств, были объективно оправданы. А, с другой стороны, резкое сокращение ВВП стран мира генерирует падение бюджетных доходов национальных правительств. Превышение бюджетных расходов над доходами приводит к росту бюджетных дефицитов и размеров государственных долгов.
В июне 2020 г. эксперты МВФ пересмотрели свои прогнозы, опубликованные в январе 2020 г. [10], в сторону ухудшения: по новым данным, бюджетные дефициты в развитых странах мира (advanced economies – AEs) могут возрасти в 2020 г. в 5 раз, а в странах с развивающимся рынком (emerging market economies) – удвоится. По приблизительным оценкам В. Гаспара и Г. Гопинат [11], в 2020 г. государственный долг стран мира достиг самого высокого за всю историю уровня, составив 101.5% глобального ВВП, в сравнении с самым высоким до этого показателем, зафиксированным после Второй мировой войны.
В этих условиях нерешенность до настоящего времени проблем национальных систем здравоохранения в борьбе с коронавирусной инфекцией, падения ВВП и торможения его роста после снятия режимов локдауна в национальных границах только усугубило социетальный кризис. Не случайно, все события, актуализированные пандемией коронавируса, превращают само национальное государство в огромную проблему для общества, сложность которой усугубляется тем, что с теоретической точки зрения государство и общество всегда представляют собою диалектическое единство. А это означает, что и государство, и общество как участники диалектического взаимодействия существуют сегодня и будут существовать в будущем. Но в постковидной реальности диалектика этих отношений должна объективно измениться во благо общественного прогресса при непосредственном участии и общества, и государства. Государство в постковидной реальности сохранит свою сущность, но формы его взаимодействия с обществом, скорее всего, кардинально изменятся. И речь, в первую очередь, идет о замещении экономических приоритетов в политике государства социальными.
Результаты исследования и их обсуждение
Социетальный кризис 2020-2021 гг. относится к новейшему феномену, который требует осмысления не только в связи с состоянием общества в условиях пандемии коронавируса, но и политикой национальных государств. Другими словами, этому кризису предшествовал достаточно длительный период функционирования современных национальных сообществ, в течение которых успехи государства оценивались, как правило, его способностью обеспечить материально (экономически) социальный статус своих граждан. Речь идет об уровне заработной платы, о комфортности условий жизни, о доступе к качественным услугам образования, здравоохранения, социальной системы, о технологическом уровне обслуживания жизнедеятельности домашних хозяйств по мере роста их материального благосостояния.
Пандемия COVID-19 разрушила это представление, изменив положение домашних хозяйств на социальной лестнице по объективным причинам инфицирования коронавирусом, потери работы, наращивания финансовых проблем, понижения социального статуса, низкого качества медицинского обслуживания, дистанционного образования и высокой неопределенности будущего. Все негативные последствия пандемии коснулись условий жизнедеятельности огромных слоев населения, которые связали их с неэффективностью действий государства, которое оказалось совершенно не готовым поддерживать социальный порядок в обществе в условиях растущей угрозы жизням граждан и наращивания многообразных кризисов.
При этом COVID-19 доказал приоритетность социальных проблем, которые, к тому же, усугубились абсолютным падением объемов материального производства в мире, определив соподчиненность функций государства: сначала стабилизировать эпидемиологическую ситуацию в стране, и только затем не упустить время и своевременно перезапустить экономическую активность после снятия локдауна [12]. В эпиномической политике подчеркивается первостепенность обеспечения здоровья и жизни граждан, достижение которого является безусловным фактором возможности успешно возродить экономику. Сокращение масштабов неопределенности пост-коронавирусного пандемии будущего во многом связано с созданием более инклюзивной социальной среды, что предопределено изменением функций государства в социально-экономической системе.
Главным провалом (failure) государства в борьбе с пандемией коронавируса является доминирующая до 2019 г. политика экономических приоритетов, которая замещала меры обеспечения социальной справедливости по причине нехватки бюджетных средств. Именно к этому периоду относится довольно широкое обсуждение парадокса «дилеммы треугольника», который был поставлен А.М. Окунем [13], содержательно раскрыт Р. Масгрейвом и выделен в качестве парадокса В. Танзи. По сути, речь идет об обобщении всех функций государства в три основные группы: (A) аллокативная эффективность распределения ресурсов, (B) социальная справедливость при перераспределении доходов обществе и (С) макроэкономическая стабильность (для достижения экономической эффективности). Эта триада конкретно не включает в себя государственные функции экономического развития и экономического роста, хотя многие современные правительства все чаще объявляют их в списке целей своей политики.
Учитывая все, сказанное выше, автор предлагает теоретическую концепцию приоритетности функций государства, используя предложенную Р. Масгрейвом «дилемму треугольника». Предположения концепции строятся на том, что среди трех групп функций государства, две, связанные с аллокацией ресурсов и экономической стабилизацией взаимно предполагают друг друга хотя и с определенной долей противоречивости. Другими словами, они могут быть исполнены государством более или менее результативно в одно и то же время на любой стадии экономической динамики. Следовательно, в отношении них неопределенность Масгрейва может быть минимизирована. А вот третью группу функций, связанных с развитием человеческого капитала, которые ассоциируются с социальными расходами в бюджете государства, выполнить одновременно с двумя, вышеупомянутыми функциями, не представляется возможным. В этом случае неопределенность Масгрейва стремится к бесконечности. Если развитие человеческого капитала связано с реализацией государством принципа справедливого распределения доходов в обществе, а это, в свою очередь, предполагает необходимость роста бюджетных расходов на социальные нужды общества, то их недофинансирование (торможение) может позволить оценить количественно потенциал экономического роста за счет фактора развития человеческого капитала.
Неопределенность Масгрейва имеет многообразные формы проявления. Во-первых, социальным расходам в официальной интерпретации всегда первостепенны, однако расходы на социальные нужды выступают как бы балансирующими статьями, т.е. теми, которые могут быть заморожены или даже сокращены при условии повышения рисков торможения экономической динамики. Во-вторых, специфика бюджетного процесса такова, что, как правило, запланированные и исполненные параметры расходов бюджета государства не совпадают. Все это является результатом противоречивости сущности самого государства, противоречивости его функций, заключенный в магическом треугольнике и самих государственных финансах.
В этом контексте вплоть до пандемии коронавируса шли обсуждения роли государства и повышения эффективности его экономической политики. В частности, проводились сравнения векторов изменения эластичности ВВП по доходам и расходам для целей выделения тех конкретных направлений расходования бюджетов, которые дают реальный макроэкономический эффект. В этом случае фискальный мультипликатор должен продемонстрировать значение, большее нуля. Если же статья расходов бюджета оценивается фискальным мультипликатором, значительно превышающим ноль, то это направление расходования бюджетных средств оценивалось как эффективное и рекомендовалось к увеличению. Этот рост должен был осуществляться за счет сокращения неэффективных с точки зрения макроэкономической отдачи расходов бюджета. Подобного рода выводы обосновываются, в частности, в работах С.А. Власова и Е.Б. Дерюгиной [14] на основе оценки фискальных мультипликаторов и выделения факторов, их определяющих. Эти и другие авторы придерживаются той точки зрения, что данные подходы позволяют адекватно оценить степень эффективности деятельности государства в части основных групп его функций, что позволяет обеспечить стабильность государственных финансов, а также рост национальной экономики.
Заключение
В целом, общий эффект от бюджетно-налоговой политики государств стран мира может обеспечивать до 0,81% прироста мировой экономики при условии различных вкладов в него со стороны налоговых и расходных инструментов. Так, фискальные мультипликаторы, использованные МВФ для этой оценки, составляли 0,30 – по доходам государства, 0,51 – по государственным инвестициям и 0,31 – по прочим государственным расходам [15].
Все выше сказанное доказывает тот факт, что вплоть до конца 2019 г. (появления Уханьского штамма коронавируса) первозначными в активности государства оставались экономические цели, а меры по обеспечению социальной справедливости играли подчиненную роль. COVID-19 в экстремальных условиях пандемии смертельного коронавируса изменил приоритеты, превратив расходы на обеспечение здоровья граждан в первостепенную цель экономической политики государства и приоритет фискальных расходов. По мнению экспертов ОЭСР, большинство правительств не были готовы к таким огромным масштабам кризиса, и вынуждены были «на марше» перестраивать свои курсы экономической политики [16].
Если сопоставить реализацию социальных функций государства хотя бы в контексте обеспечения здоровья и материального благосостояния граждан и меры правительств по ускорению темпов экономического роста любой ценой, то становится очевидной запредельная неэффективность государства в условиях пандемии COVID-19. Однако сущностной причиной быстрого углубления социетального кризиса в 2020-2021 гг. является расхождение ценностных представлений граждан и социального порядка, внедряемого государствами, что предопределило постепенное торможение глобальной экономики в начале ХХI в. и ее катастрофический обвал в 2020 г. В этих условиях правительства должны расширить вовлеченность представителей социума в процесс выработки политических решений, что положительно скажется на уравнивании правил игры в лоббировании. Последнее представляет огромную проблему практически для всех стран мира, поскольку большинство субъектов более или менее регулярно занимаются лоббированием [16].
Все сказанное выше доказывает кардинальные изменения во взаимодействии государства с экономической и социальной системами, которые проявляются в том, что фактор индивидуальных ценностей и их совпадение/несовпадение с социальными нормами, институционализированными государством, становятся ключевыми в разрешении социетального и экономического кризисов.