Введение
Система государственных закупок в России в настоящее время переживает очередную серьезную трансформацию. Так в июле 2021 года в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (Далее 44-ФЗ) были внесены существенные изменения, касающиеся порядка осуществления закупок и участия в закупочных процедурах, начиная с 1 января 2022 г.
Цель данного исследования состоит в анализе изменений системы государственных и муниципальных закупок в 2022 году, оценке текущего состояния контрактной системы, а также перспективах применения заказчиками запросов котировок в электронной форме.
Материал и методы исследования
Для решения задач, рассматриваемых в работе, использованы общенаучные методы исследования (научной абстракции, индикативный, дедуктивный, сравнительного анализа, монографический, моделирования и др.), а также специальные экономические методы. Теоретико-методологические основы формирования контрактной системы в сфере закупок, общие и частные вопросы развития институтов и механизмов государственных закупок, рассмотрены в работах М. Афанасьева, О. Белокрыловой, А. Катамадзе, К. Кузнецова, Н. Кротова, О. Ломакиной, И. Смотрицкой, А. Храмкина и других.
Результаты исследования и их обсуждение
В целом следует отметить, что принятые изменения помогут заказчикам оптимизировать свою закупочную деятельность за счет сокращения количества способов закупок. Так, с 2022 года перестанут применяться запрос предложений, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс [1, 2]. В настоящее время основным способом определения поставщика является электронный аукцион, доля которого составляет 53,18 % от суммы заключенных контрактов, на запрос предложений и конкурс с ограниченным участием приходится 1,25 и 5,26% соответственно [3]. Таким образом, исключение данных процедур из числа возможных для применения заказчиками является вполне обоснованным. Переход к повсеместному использованию аукционных процедур в отечественном законодательстве наметился еще в 2008 году и рассматривался в качестве антикоррупционной меры [4]. Так, считается, что электронный аукцион практически исключает риск сговора, как среди самих участников, так и участников и заказчиков, за счет обеспечения анонимности участников при подаче заявок и непосредственно аукционного торга. Кроме того, электронная процедура обеспечивает большую прозрачность, что существенно облегчает контроль за процедурой закупки. Помимо этого Минфин в ходе Санкт-Петербургского форума контрактных отношений прогнозирует существенное увеличение доли контрактов, заключенных по результатам проведения запросов котировок [5]. Так, до 90 % заказчиков смогут с учетом ограничений все закупки осуществлять путем запроса котировок, что в будущем должно избавить участников контрактной системы от эффекта «проклятия победителя», который сопутствует любой игре [6, 7].
Однако, помимо положительных сторон, применение способа запроса котировок при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) может быть сопряжено с рядом трудностей [8, 9]. Самой большой проблемой, на наш взгляд, является необходимость использования как минимум двух критериев оценки заявок участников в соответствии и требованиями ст. 32 44-ФЗ, в то время как сам запрос котировок (ч. 9 ст. 24 44-ФЗ) предусматривает оценку заявок участников исключительно по цене контракта (рисунок).
Данное несоответствие, по нашему мнению, появилось в ходе внесения изменений в закон о контрактной системе в 2021 году. Так, в соответствии Федеральным законом от 2 июля 2021 г. № 360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» вместо извещения и документации о закупке (за исключением запроса котировок) предусматривается только извещение, которое будет включать в себя все необходимые условия и требования, а так же приложения, которые до 2022 года и были закупочной документацией.
Изменение порядка оценки заявок участников закупки
В свою очередь, при проведении запроса котировок, заказчиком документация никогда не разрабатывалась, так как законодательством о закупках была предусмотрена только подготовка и публикация извещения о проведении данной процедуры.
В настоящее время, доля закупок, осуществляемых с использованием процедуры запроса котировок, составляет не более 0,2 %, что связано с большей привлекательностью электронного аукциона для заказчиков, ввиду почти полного отсутствия ограничений для его применения (таблица).
Как видно из таблицы, для большинства заказчиков не будет существенного различия между проведением электронного аукциона и электронного запроса котировок, так как для заказчика очень большое значение имеют именно сроки проведения процедуры, а они отличаются фактически на один день, если учитывать выходные. Кроме того, у заказчиков уже сложилась определенная практика применения данного способа определения поставщика, и накопленный опыт позволяет им осуществлять закупки с большей эффективностью, по сравнению с другими способами закупок. В то же время на практике весьма распространены случаи, особенно это характерно для мелких закупок, когда заказчикам буквально приходится уговаривать потенциальных поставщиков принять участие в закупке, или же сами участники создают видимость конкурентного отбора.
Нежелание поставщиков участвовать в закупках обусловлено рядом факторов. Первый – отсутствие условий обеспечения справедливой конкуренции. Вторым фактором, негативно влияющим на количество участников закупок, является ужесточение самих закупочных процедур, в частности установление различного рода обеспечений. Так, в 2022 году обеспечение заявки на участие в запросе котировок станет обязательным. Особенно такая финансовая нагрузка негативно влияет на участие в закупках субъектов малого предпринимательства. Для внесения обеспечений у большинства структур, относящихся к малому бизнесу, нет свободных финансовых ресурсов, а их взаимоотношения с финансовыми организациями не столь конструктивны, чтобы без серьезных проблем и значительных финансовых затрат получить необходимые гарантии [10].
Непривлекательность условий контракта также можно отнести к факторам, влияющим на количество поданных заявок. Появление таких условий в большинстве случаев связано с желанием заказчика отдать контракт в конкретные руки. При наличии определенного опыта и грамотных специалистов можно сформулировать условия контракта таким образом, чтобы принять участие в закупке могло только ограниченное количество поставщиков. При этом такое поведение заказчика не всегда свидетельствует о наличии сговора, зачастую, это обусловлено попыткой заказчика обеспечить квалифицированный источник закупки или же необходимостью приобретения товара с определенными характеристиками.
Основные различия процедур электронного аукциона и электронного запроса котировок с 1 января 2022 г.
|
Различия |
Электронный аукцион |
Запрос котировок |
|
Ограничение по применению |
закупки услуг по организации отдыха детей и их оздоровления не осуществляются путем проведения аукционов |
НМЦК до 3 млн руб., при этом годовой объем ЗК не более 100 млн руб., если совокупный годовой объем закупок менее 500 млн руб., или не более 20% совокупного годового объема закупок. |
|
Сроки |
если начальная (максимальная) цена контракта ≤ 300 млн. руб., не менее чем за 7 дней до даты окончания срока подачи заявок; если начальная (максимальная) цена контракта > 300 млн. руб., не менее чем за 15 дней до даты окончания срока подачи заявок |
не менее чем за 4 рабочих дня до даты окончания срока подачи заявок |
|
Способ подачи ценовых предложений |
процедура аукциона – торги |
однократно в заявке |
Вместе с этим на практике все еще сохраняется разрыв стадии формирования бюджета, и осуществления закупки на уже выделенные средства, то есть обрывается классическая цепочка закупочной деятельности: определение потребности – обоснование необходимости ее удовлетворения – выделение финансирования – проведение закупки – удовлетворение потребности – оценка результатов [11]. По данным мониторинга закупок, основная часть закупок приходится на третий квартал года, а пиковые значения приходятся на ноябрь. В это время перед заказчиком стоит задача закрыть финансовый год, при этом на практике сохраняется ситуация, когда заказчик рискует получить нарекания за неосвоенные бюджетные средства. Это противоречие между дискретным финансовым планированием и непрерывной хозяйственной деятельностью приводит к чрезвычайно большим, никем реально не учитываемым потерям бюджетных средств [12]. Невозможность «переноса» неиспользованных бюджетных средств на следующий год в случае возникновения спорных ситуаций вынуждает заказчика принимать и оплачивать даже продукцию сомнительного качества, так как зачастую самым дефицитным ресурсом для заказчика является именно время, а провести повторную процедуру в данный бюджетный период времени во многих случаях не остается.
Заключение
Таким образом, учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что проведение электронного аукциона так и останется основным конкурентным способом закупок, а доля запросов котировок в структуре останется незначительной, если в 44-ФЗ не будут внесены соответствующие изменения.