Перспективы развития туристской деятельности в Российской Федерации определяются действием широкого спектра природных, историко-культурных, социальных, экономических, политических факторов, которые имеют четко определенную региональную специфику. Кроме того, особенность современной ситуации заключается в том, что формирование высокоразвитой национальной индустрии туризма связано с необходимостью решения важных социальных проблем в рамках трансформации общественно-экономических отношений.
Поэтому туризм в настоящее время рассматривается как национальное явление сферы реализации прав и потребностей человека, как сфера технологии реализации потребностей и спроса в рыночных условиях, как особый сектор современной национальной и региональной экономики, как неотъемлемая составляющая экономической политики государства. Такой подход к туристской сфере требует всесторонних и фундаментальных исследований различных аспектов государственного управления ее развития.
Приобретенный опыт осуществления политики в туристской индустрии в Российской Федерации убедительно свидетельствует о невозможности модернизации отрасли без должного научного обоснования, прогностических предположений, разработки новейших методологий и теорий. Поэтому любым практическим шагам по реформированию туристской сферы должны предшествовать серьезные комплексные научные исследования, выполненные именно в рамках науки государственного управления с применением междисциплинарных подходов.
Различным проблемам развития туризма посвящены труды Т.А. Адашовой [1], Ю.Т. Ибатулловой [3], Д.Б. Кодирзоды [4], Н.В. Королева [5], Е.М. Крюковой [6], И.В. Мухоморовой [11], Л.Г. Скульмовской [12], Т.М. Худяковой [13] и др. Однако проблема управления региональным развитием туристско-рекреационной отрасли достаточно широка и многогранна.
Кроме того, актуальность статьи обусловлена необходимостью определения научных подходов к реформированию современной системы государственного регулирования туристско-рекреационной отраслью в стране, разработке на этих основах ее адаптационной модели, в которой сделан акцент на гармоничном соотношении и взаимодействии ветвей государственной власти и совершенствовании управленческих механизмов, адекватно отражающих специфику туристско-рекреационной отрасли. В этом случае целью статьи является научно-теоретическое обоснование организационно-правовых основ государственного управления развитием и модернизацией туристско-рекреационной отрасли.
Практика показала, что туризм можно рассматривать, прежде всего, как эффективную отрасль народного хозяйства, которая способна через эффективное управление приносить высокую прибыль и в целом активно способствовать интенсификации социально-экономического развития страны, решению социальных проблем. Туризм также можно рассматривать как определенное полифункциональное явление, которое включает в себя такие функции, как рекреационную, социальную, культурно-просветительскую, экологическую, экономическую и воспитательную.
В то же время развитие туристско-рекреационной сферы, которая является одной из важнейших отраслей мирового хозяйства, неотъемлемо связано с уровнем развития государства, в котором она функционирует [2, 8, 14]. На проведение политики государства в сфере туризма исторически влияли два фактора: междисциплинарность туризма и экономические выгоды для государства, связанные с развитием туризма. Туристская политика в этом случае рассматривается в рамках политики государства. Ее практическая реализация содержит ряд важных мероприятий, к которым можно отнести привлечение инвестиций в отрасль.
Система управления туристско-рекреационной отраслью в регионах РФ
Источник: составлено авторами
Кроме того, под государственным управлением сферой туризма понимается такой вид деятельности государства, сутью которого является осуществление управленческого организующего влияния на эту сферу путем использования определенных полномочий. В этом случае нами представлена система управления туристско-рекреационной отраслью в регионах РФ (рисунок).
Эффективность управления в туристской сфере составляет полное осознание взаимосвязей туризма с различными отраслями государственной, экономической, политической и культурной жизни страны. Но, несмотря на то, что в нашем государстве практически устоялось правовое поле по регулированию туристской деятельности, существуют пробелы в вопросах концептуального определения туристской сферы как объекта управления, не разработана методическая основа для эффективного управления отечественным туризмом.
Законодательное поле требует также значительных изменений в сфере лицензирования, стандартизации и сертификации туристских услуг, информационного, финансового и материального обеспечения туристской отрасли [7, 9, 15]. Для повышения эффективности развития туризма в этом случае целесообразно совершенствовать договорно-правовую базу внешних отношений, заключение соглашений межправительственного, межрегионального и межведомственного характера о сотрудничестве.
Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности должно приобрести комплексность. И первым шагом ее реализации должна стать серьезная, на профессиональном уровне кодификация нормативных актов в области туристской деятельности и объединение их в единый комплексный нормативный акт, который должен содержать нормы различных направлений права, на базе определения единой цели и задач туризма, создание единых принципов управления и регулирования туристской деятельности. Таким нормативным актом должен стать «Туристский кодекс», который будет иметь высшую юридическую силу.
Практика показала, что управленческую подсистему развития туристско-рекреационного комплекса формируют органы государственной власти, соответствующие территориальные общины через органы местного управления, менеджеры предпринимательских структур, институты рыночной инфраструктуры, общественный сектор в форме органов самоорганизации жителей и общественных организаций.
Но ведущей единицей региональной системы управления индустрией туризма является региональный совет и соответствующие отделы управления туризмом, которые действуют в пределах государства как субъекта конституционного и административного права в рамках законодательства, что и определяет их статус как институциональной территориальной единицы. Кроме того, полномочия местных органов реализуются не в полном объеме, некоторые из этих полномочий дублируются, а другие не дают возможности в полной мере осуществлять требования действующего законодательства в сфере туризма.
Реальной необходимостью является разграничение полномочий по осуществлению государственного регулирования туристской сферой центрального и местных институтов исполнительной власти [10, 16]. Это требует внесения соответствующих изменений в правовые акты. В настоящее время проблемным является неэффективное и нерациональное использование ресурсов, несоответствие уровня развития туристской индустрии имеющемуся потенциалу.
Выбор, внедрение и эффективность выбранных путей развития региональной туристской индустрии зависит от практических подходов по идентификации туристско-рекреационного комплекса, определение влияния факторов и сил внутреннего и внешнего окружения. Поэтому можно предложить методический подход к комплексному изучению туристско-рекреационного комплекса на основе: 1) идентификации курортных и рекреационных возможностей региона в рамках форм пространственной организации туристско-рекреационного комплекса по уровню атракционности; 2) зонирование туристско-рекреационного комплекса с использованием картографических методов и методик геологической защищенности источников природного лечебного ресурса; 3) стоимостная оценка туристско-рекреационных ресурсов с учетом характеристик территории с целью дальнейшего включения их в хозяйственный оборот.
Наиболее важным разделом комплексного исследования был анализ, посвященный туристскому потенциалу базовых единиц туристско-рекреационного комплекса. В многопоказательной оценке туристской аттракционности административных районов нами были определены три сферы: туристская аттракционность; инвестиционная аттракционность и рецепционная аттракционность. Это дало возможность реально дать оценку состояния дел в отрасли и перспектив освоения туристско-рекреационного потенциала.
В процессе исследования была проведена инвентаризация, определены особенности, тенденции и проблемы туристско-рекреационного комплекса по признакам: идентификация территорий региона по видам и типам преимущественного использования: совокупный потенциал курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных, природоохранных территорий, который показал неэффективное использование потенциала региона вследствие несовершенной методики распределения и отсутствия рационального механизма развития для каждого из видов территорий, что сдерживало использование различных экономико-правовых форм пространственной организации хозяйства.
Основные туристские продукты можно проранжировать по трем группам приоритетности, а именно, к первой группе приоритетных видов туризма можно отнести горный (горнолыжный, пеший), лечебно-оздоровительный, сельский зеленый туризм, культурно-познавательный и экскурсионный, экологический туризм; во вторую группу вошли деловой, детский, молодежный, спортивный и водный туризм, в третьей группе – религиозный, приключенческий, экстремальный туризм.
Таким образом, с целью повышения эффективной деятельности туристско-рекреационного комплекса как целостной территориальной системы следует совершенствовать систему управления на основе объединения туристской и оздоровительной сферы в рамках одного ведомства, о чем свидетельствует положительный опыт многих зарубежных стран. В организационной структуре управления целесообразно предусмотреть выделение отдельного департамента туризма и рекреации.
Относительно разработки планов стратегии и тактики развития рекреационно-туристской отрасли, то необходимо в первую очередь предусматривать определение ее места и роли в структуре экономики региона. Следует хорошо осознавать, что спецификой их альтернативного выбора является легитимность представленных вариантов, ведь довольно часто привлекательные варианты альтернатив нуждаются в общественной легитимности, что на практике способствует уменьшению диапазона вариантов и облегчению окончательного выбора.