Введение
В условиях экономической нестабильности и демографического спада требуются новые типы социального взаимодействия в системе государственного управления и местного самоуправления для кардинального изменения сложившейся неблагоприятной ситуации. Современные проблемы, характерные для регионов и муниципальных образований, уровень их социально-экономического развития и перспективы роста напрямую связаны с системой управления этими территориями, с тем, насколько тесно власть взаимодействует с местным сообществом.
Как справедливо отмечает И.Н. Ильина, городская среда определяет социальный климат, усиливая или ослабляя существующие социальные и экономические противоречия за счет доступности и качества общественных благ. Помимо этого, качество городской среды во многом определяет отношение населения к государственным и муниципальным институтам [1].
Проблемы оценки качества жизни в городах и, соответственно, качества городской среды волнует огромное число отечественных и зарубежных специалистов-исследований. Многие из них предлагают авторский подход к такой оценке. Так, индекс процветания городов, предложенный McKinsey Global Institute, оценивает городскую среду посредством показателей плотности населения, интенсивности использования общественного транспорта и степени озелененности общественного пространства [14].
В Российской Федерации внимание со стороны государственных органов управления к проблеме качества городской среды и приближении ее уровня к стандартам, принятым в западных странах, проявилось утверждением методики оценки качества городской среды в 2013 году [6]. Качество городской среды городов Российской Федерации на основе принятой методики оценивали по 41 показателю, объединенным по направлениям в блоки, образующие 13 индексов. Недостатком предложенной методики, на наш взгляд, является то, что непосредственно качество городской среды характеризовала только небольшая часть показателей, а преобладающее их большинство оценивали общеэкономическую и демографическую ситуацию, складывающуюся на территории города.
Другой подход, использующий формирование комплексного индикатора, оценивающего качество городской среды, предлагает IRP Group. Они предлагают использовать индекс городского развития, который рассчитывается с использованием показателей: производства валового городского продукта, качества систем здравоохранения и образования, состояния инфраструктуры и количества образования твердых бытовых отходов [5].
Именно качество городской среды, на наш взгляд, может отражать уровень гармоничности существования социума, определить возможности развития человеческого потенциала в пределах городского пространства. С одной стороны, качество и комфортность городской среды выступают в роли одного из самых значимых факторов обеспечения конкурентоспособности муниципальных образований, а с другой – могут использоваться как интегральная оценка развитости системы взаимодействий и взаимоотношений жителей города и органов местного самоуправления. В данном контексте совершенствование социально-экономической инфраструктуры Старооскольского городского округа становится фундаментальной основой развития качества человеческого потенциала и качества среды проживания человека.
Вопрос повышения качества городской среды, как важнейшего направления социально-экономического развития территории, сложно решить без учета мнения населения, проживающего на данной территории. Опрос представителей всех слоев населения относительно существующего уровня качества среды и сбор предложений по его совершенствованию и представляется основой взаимодействия местной власти и социума. Учет мнения и предложений населения в проблеме повышения качества городской среды будет способствовать эффективности принимаемых управленческих решений в этой сфере.
Материалы и методы исследования
Толчок к социально-экономическому развитию территории муниципального образования в большой степени может быть обусловлен внедрением в практику местного самоуправления новой модели управления, опирающийся на концепцию «Governance». Такая смена парадигмы управления, направленная на усиление взаимодействия субъектов и объектов государственного управления и местного самоуправления, способна, по нашему мнению, дать зримые результаты.
В 1904 году впервые термин «governance» использовал С. Лау в своей книге «Governance of England», в которой излагались результаты исследований, направленных на анализ степени актуальности и современности государственных институтов и уровня их стабильности. Термин «Governance» или «Good Governance» («хорошее управление»), рассматриваемое как новая управленческая модель, появился в 1997 году в Программе развития ООН, где этот термин характеризовал концепцию государственного управления, которая соответствует требованиям демократического, открытого и справедливого общества. Трактовка экспертов Программы развития ООН (ПРООН) определяет «governance» как «практику экономического, политического и административного властеосуществления на всех уровнях». Это понятие объединяет «механизмы, институты и процессы, посредством которых граждане и их группы выражают свои интересы, реализуют свои законные права, выполняют обязанности и балансируют между различиями» [21].
Наиболее распространенный взгляд на концепцию «Governance» позволяет утверждать, что государственное управление становится менее жестким и регламентированным. Теперь оно все больше опирается на горизонтальные связи между органами власти, бизнесом и гражданским обществом, становится более эффективным, оперативным, ответственным, подотчетным и соответствующим букве закона [12]. Безусловную ценность концепции в направлении повышения легитимности и эффективности государства отмечает Н. Вудс [19, 22].
Сторонники внедрения концепции «Governance» утверждают, что действенный механизм для решения общественных проблем может быть создан только совместно государством и гражданским обществом, где «разделение обязанностей между правительственными и неправительственными учреждениями каждый раз начинается с переговоров» [3].
По мнению О.В. Михайловой, концепция «governance», по-новому поставила теоретический и практический вопрос об изменяющейся роли государства и его институтов, вынужденных решать первоочередные социально-экономические и политические проблемы в условиях глобализации, адаптируясь к усиливающейся неопределенности, непредсказуемости внешней среды и фрагментации политической системы [4].
Как отмечает целый ряд западных экономистов и политологов, идеи «governance» были, прежде всего, оформлены в виде концепции «нового государственного управления» (new public management), реализация которой предполагала повышение эффективности деятельности государства и его институтов. Рост эффективности становился возможным за счет внедрения в практику управления рыночных инструментов, таких как конкуренция, методы корпоративного управления, принципы ориентации на клиента, привлечение частных структур для реализации отдельных функций управления, рыночной оценки деятельности государственных структур [7, 10, 13, 15].
Сторонники сетевого подхода в государственном управлении выделяют существенные различия между «governance» и «новым государственным управлением», которые состоят в том, что, согласно идеям последнего, организация взаимодействия между государственными и негосударственными институтами строится на доминирующих позициях государства. Отношения его с частным сектором остаются формальными, а конкретнее, контрактными, а не равноправно партнерскими [18].
В то же время есть и специалисты, отрицающие высокое значение и концептуальность «Governance». Так, американские ученые Л. Боргман, Дж. Пьер и Б. Питерс определили «Governance» как набор конкретных технологий, а не концепцию или новую идеологию развития государственного управления [16]. Позже Дж. Пьер и Г. Питерс стали считать «Governance» вследствие того, что она не имеет общепризнанного определения «скользкой» [17].
М. Бивер, Р. Родес и П. Веллер считают «Governance» прототеорией, то есть предварительной теорией, которая еще ожидает уточнения и апробации на основе результатов теоретических, а также прикладных исследований [7]. Таким образом, можно констатировать, что рассматриваемая концепция пока недостаточно разработана и апробирована, чтобы наверняка судить о ее практических достоинствах. Но привлекательность ее главной идеи – устранении однобокого клиент-ориентированного подхода и стремление обеспечить сбалансированное развитие всех сфер жизни общества, является очень заманчивой и перспективной.
В данном исследовании наиболее важное значение занимает территориальный аспект «governance». Территория, по определению И.В. Копотевой, является не только местом локализации населения, различных ресурсов и бизнеса, но и активным элементом местного развития [2]. В трактовке западных специалистов территориальный аспект рассматривается как организация и координация, позволяющая территориям на разных уровнях действовать как «коллективные участники» [11].
Результаты исследования и их обсуждение
Исследуя проблемы территориального развития и опираясь на территориальный аспект «governance», зарубежные исследователи часто используют подход, основанный на эмоциональной оценке, «ощущении места» и связи с ним [20]. Данная методологическая платформа была положена в основу данного исследования. Качество и комфортность городской среды города Старый Оскол были оценены на основе мнения жителей, результаты которого отразились с использованием индексного метода. Индексы являются показателями, отражающими определенные тенденции, и характер изменения анализируемых явлений во времени. Системы индикаторов используют для сравнения оцениваемых явлений в динамике и для сопоставления с рекомендуемыми параметрами. В качестве критериев оценки городской среды использованы традиционные характеристики: безопасность, комфорт, экологичность, идентичность и разнообразие, современность. По этим критериям были оценены все сферы и инфраструктура города по десятибалльной шкале. Результаты оценки представлены в таблице 1.
Анализ полученных результатов позволяет сделать выводы об удовлетворенности жителей уровнем комфортности городской среды. Максимальное количество баллов и наиболее высокую оценку получил компонент «жилье и прилегающие пространства», он единственный попадал в зону «хорошей» оценки (68%). Проблемной зоной является лишь критерий экологичности. Также следует уделить внимание критерию современности, который можно повысить путем расширения разнообразия функций в жилой зоне.
Качество остальных компонентов (сфер и инфраструктуры) оценено как плохое, так как расчетные индексы оказались ниже среднего уровня. Так, при оценке развития уличной инфраструктуры наименьшие баллы выставлены по критериям «идентичность и разнообразие» и «современность».
Качество управления муниципальным образованием, характеризуемое открытостью органов муниципальной власти и доверием к органам муниципальной власти оценены чуть более, чем на 35%. Значимым показателем в оценке городской среды является качество оказания жилищно-коммунальных услуг, по данному компоненту только 35,6% жителей города удовлетворены деятельностью организаций ЖКХ.
При оценке состояния социально-досуговой инфраструктуры наибольшие проблемы вызывает критерий «современность». При этом безопасность и экологичность оценены выше среднего. Наименьшую оценку получил такой компонент городской среды как качество озелененных и водных пространств (18%), по которому единственный «средний» балл заслужил критерий экологичности.
Важно проанализировать результаты оценки социальной сферы, которая рассматривалась по пяти отдельным направлениям. В наименьшей степени жители удовлетворены качеством здравоохранения (32,9%). Остальные направления оценены значительно выше. Так, качеством предоставления услуг по социальной защите населения (52,1%) и образовательных услуг (56,1%) удовлетворены более половины жителей города. Наиболее высоко жителями округа оценивается деятельность организаций культуры (64,5%) и физической культуры и спорта (60,4%).
Таблица 1
Оценка качества городской среды в разрезе установленных критериев
|
Компоненты |
критерии |
||||
|
безопасность |
комфорт |
экологичность |
идентичность и разнообразие |
современность |
|
|
Жилье и прилегающие пространства |
10 |
9 |
2 |
7 |
5 |
|
Качество уличной инфраструктуры |
8 |
6 |
7 |
2 |
1 |
|
социально-досуговая инфраструктура |
6 |
4 |
6 |
3 |
1 |
|
качество озелененных и водных пространств |
1 |
1 |
5 |
1 |
1 |
|
общественно-деловая инфраструктура |
10 |
1 |
1 |
1 |
1 |
|
качество оказания жилищно-коммунальных услуг |
4 |
4 |
4 |
3 |
3 |
|
дорожно-транспортная сфера |
6 |
5 |
5 |
7 |
5 |
|
экологическая безопасность |
3 |
2 |
4 |
3 |
3 |
|
социальная сфера: в т.ч. здравоохранение социальная сфера образование культура физическая культура и спорт |
4 5 5 8 7 |
2 5 5 6 4 |
3 6 6 6 5 |
2 5 5 5 6 |
3 4 5 8 6 |
|
качество управления муниципальным образованием |
5 |
5 |
4 |
3 |
3 |
Таблица 2
Сильные и слабые стороны городской среды
|
Сильные стороны |
Слабые стороны |
|
- качество выше среднего жилья и прилегающего пространства; - логистика движения общественного транспорта; - стабильное качество предоставления услуг организациями социальной защиты населения, образования, культуры, физической культуры и спорта; - высокая социальная активность части бизнес-сообщества; - инициативность и потенциальная готовность к социальному проектированию части гражданских институтов. |
- низкое качество озелененных и водных пространств; - отсутствие логистики, разнообразия и современного облика уличной и общественно-деловой инфраструктур; - неудовлетворенность жителей качеством оказания жилищно-коммунальных услуг; - низкое качество экологической обстановки; - низкое качество деятельности организаций здравоохранения; - низкое качество социально-досуговой инфраструктуры; - низкий уровень доверия жителей органам муниципальной власти. |
Проведенное исследование, показавшее низкую удовлетворенность жителей города Старый Оскол, позволило, используя элементы SWOT-анализа, выявить сильные и слабые стороны городской среды города Старый Оскол (табл. 2).
С учетом полученных результатов мониторинговых исследований, направленных на изучение уровня качества городской среды, представляется возможность расширения зоны поиска путей достижения более высоких стандартов качества жизни населения. Решение этой задачи тесно связано с проблемой устойчивого развития территории, а также повышения эффективности использования ресурсного потенциала города, которые должны в первую очередь учитываться при формировании долгосрочных стратегий.
Для формирования современного привлекательного облика города Старый Оскол и повышения качества жизни населения необходимо разработать долгосрочную стратегию, которая позволит выявить и активизировать потенциальные точки роста.
Выводы
Методологическая основа данного исследования, основанная на концепции «governance» предполагает повышение уровня и, главное, качества взаимодействия между гражданами и государством и его управленческими структурами на всех уровнях управления, включая муниципальный. По нашему мнению, именно в рамках «governance» государственное и муниципальное управление реализуется через взаимодействие и сотрудничество.
Результаты оценки качества городской среды рекомендуется положить в основу стратегии развития территории на основе учета мнения населения, которая формирует потенциал для устойчивого развития города, и позволит обеспечить восходящий тренд роста качества городской среды.
Таким образом, проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что формирование городской среды, повышение ее качества с учетом предпочтений горожан, с одной стороны, практически не требует инвестиционных вложений, с другой стороны значительно повышает уровень удовлетворенности населения созданными условиями для жизни (работы и отдыха), что автоматически повышает доверие к муниципальной власти.
Кроме того, при разработке стратегии развития муниципального образования проблема повышения уровня комфортности проживания будет иметь четкие очертания и для направления для принятия решений.