Введение
Экономическое развитие государства невозможно без осуществления участниками экономических отношений капиталовложений в рамках организованного инвестиционного процесса. При рыночном подходе к трактовке инвестиций соответствующий процесс ориентирован на преобразование ресурсов в затраты с учетом целевых установок инвесторов, основными из которых является такие параметры как доход, период окупаемости и принимаемый риск.
Муниципальные образования, реализуя инвестиционные программы и проекты ориентируются на запросы экономических субъектов, что предполагает динамичность развития и необходимость достижения консенсуса экономических решений с местным сообществом, специалистами, экспертами и бизнесом, действующим на территории муниципалитетов.
Состояние инвестиционной сферы региона напрямую зависит от инвестиционной деятельности, осуществляемой на муниципальном уровне. При этом местные органы власти обязаны действовать в рамках правового поля, устанавливающего не только права и обязанности, но и некоторые ограничения при осуществлении властных полномочий.
Целью исследования является анализ дозволений, обязываний и ограничений, установленный действующими нормативными правовыми актами Российской Федерации в рамках реализации местными органами власти инвестиционной политики.
Материалы и методы исследования
Методология проведения исследования основана на документальном исследовании и контекстном анализе действующего федерального законодательства, регулирующего отношения в сфере осуществления инвестиционной деятельности, стратегического планирования, а также использовании общенаучные методы анализа и синтеза, системного и сравнительного подходов, табличной интерпретации аналитических данных.
Результаты исследования и их обсуждение
В развитии современного отечественного законодательства в инвестиционной сфере можно выделить два периода развития. Первый этап относится к 1991 году, когда начал действовать Закон РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» [1], в соответствии с которым инвестиции определялись широким спектром финансовых и нефинансовых активов, представленных практически закрытым перечнем, приведенным в статье 1, а целью инвестирования было установлено исключительно извлечение прибыли. Это соответствовало концептуальным воззрениям того периода об инвестиционной деятельности, основным драйвером которой предполагался частный сектор. В условиях глубокого экономического кризиса в России в период 1991-1995 гг. и резкого сжатия внутренних источников инвестирования, правительственными кругами большое значение придавалось привлечению иностранных инвестиций, что обусловило введение в действие Закона РСФСР №1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР» [2]. Проблема привлечения иностранных инвестиций остается актуальной по настоящее время. Поскольку в указанный период, во многом по причине гиперинфляции, инвестиционная деятельность для бизнеса и предпринимательства потеряло экономический смысл, правительственными органами был принят ряд специальных норм, стимулирующих инвестиционную активность резидентов.
Второй этап начался с принятием Федерального закона №39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» [3]. Законодательно закрепилось изменение сущности понятия инвестиций, что было связано с изменением мотива инвестиционной деятельности, подразумевающей получение не только коммерческого, но и социального эффекта.
В целом, нормативное регулирование инвестиционных правоотношений складывается из общих и специальных норм российского законодательства. Общими являются те нормы, которые распространяют свое действие на все (или многие) правовые отрасли и регламентируют широкий спектр общественных отношений. В свою очередь специальные нормы регулируют определенные правоотношения, складывающиеся в процессе конкретных видов деятельности.
Общие нормы регулирования вопросов устойчивого социально-экономического развития, в т.ч. стратегического и территориального планирования территорий, содержатся в ряде кодифицированных федеральных законах:
‒ Налоговый кодекс РФ от 31.07.1998 г. №146-ФЗ [4], который устанавливает систему налогов и сборов;
‒ Бюджетный Кодекс РФ от 31.07.1998 г. №145-ФЗ [5], содержащий, в частности, нормы, регулирующие бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства;
‒ Земельный Кодекс РФ от 25.10.2001 г. №136-ФЗ [6], в том числе регулирует предоставления земельных участков, находящихся в государственной собственности, для строительства и реконструкции;
‒ Градостроительный Кодекс РФ от 29.12.2004 г. №190-ФЗ [7], регламентирующий правовые основы инвестирования бюджетных средств в объекты капитального строительства;
‒ Гражданский кодекс РФ от 30.11.1994 г. №51-ФЗ [8], являющийся основным источником норм регулирования гражданских правоотношений физических и юридических лиц, в т.ч. взаимоотношений сторон при осуществлении совместной инвестиционной деятельности и т.д.
По отношению к вышеперечисленным кодифицированным федеральным законам, ряд нормативно-правовых актов федерального уровня содержит специальные нормы, дополняющие, разъясняющие и дополняющие нормы, содержащиеся в кодексах. Например, правоотношения, возникающие из специальных инвестиционных контрактов, регулируются Постановлением Правительства РФ №708 [9], включающее в т.ч. обязательства региональных и муниципальных органов власти по организации стимулирующих мер по отношению к инвесторам в сфере промышленности.
Ряд специальных норм, касающихся регулирования инвестиционной деятельности, содержатся в федеральном законодательстве о таких специфических видах договоров как лизинг, концессионное соглашение, соглашение о разделе продукции и т.д. К числу специальных норм следует отнести и правовые акты, ограничивающие права отдельных экономических субъектов. Например, статьей 6 Федерального закона №57-ФЗ [10] определено 46 видов экономической деятельности, имеющих стратегическое значение для национальной безопасности России.
Руководствуясь профильным Федеральным законом №39-ФЗ [11], все формы и методы регулирования инвестиционной деятельности на муниципальном уровне можно разделить на две группы: создание благоприятного инвестиционного климата на территории и непосредственное участие органов МСУ в инвестиционном процессе за счет бюджетных вложений (табл. 1).
Таблица 1
Формы и методы регулирования инвестиционной деятельности
|
Создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности |
Участие государства в инвестиционных правоотношениях в качестве инвестора |
|
1) предоставление инвесторам в пользование на льготных условиях земельных участков, природных ресурсов и объектов, находящихся в государственной (муниципальной) собственности |
1) предоставление бюджетных кредитов для финансирования инвестиционных проектов на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими |
|
2) предоставление инвесторам субсидий и субвенций для финансирования инвестиционных проектов |
2) осуществление бюджетных инвестиций путем вложения бюджетных средств |
|
3) предоставление на конкурсной основе государственных (муниципальных) гарантий в качестве обеспечения исполнения инвесторами обязательств, возникающих в процессе реализации инвестиционных проектов |
3) размещение средств Фонда национального благосостояния в иностранной валюте и финансовых активах, номинированных в иностранной валюте |
|
4) обеспечение залогом (государственное (муниципальное) имущество) исполнения инвесторами обязательств, возникающих в процессе реализации инвестиционных проектов |
4) внесение государственного (муниципального) имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» |
|
5) создание особых экономических зон и других территорий с особым режимом для инвесторов |
|
|
6) предоставление концессий российским и иностранным инвесторам по итогам торгов |
|
|
7) принятие антимонопольных мер и пресечение недобросовестной конкуренции |
Источник: составлено авторами.
Следует отметить, что обеспечение благоприятного инвестиционного климата на муниципальном уровне является одним из важнейших приоритетов в рамках реализации поручений Президента РФ [12] по итогам заседания Госсовета 7 апреля 2015 года, по итогам которого были разработаны стандарты деятельности органов МСУ по данному направлению. В частности, такой стандарт разработан в Московской области [13]. Главной целью разработки такого стандарта является систематизация и повышение эффективности работы в части создания благоприятного инвестиционного климата на местах и развитию предпринимательских инициатив. Данный стандарт закрепляет некоторые обязанности органов МСУ, например, обязательное участие муниципальных образований в региональных проектах по созданию инфраструктурной поддержки бизнеса, обеспечению информационной доступности и открытости органов власти, развитию кадрового потенциала, а также по обязанности поддержке региональных инвестиционных проектов.
В обязанности местных властей по повышению инвестиционной привлекательности муниципальных образований входит разработка документов стратегического характера, а именно документов территориального планирования и градостроительного зонирования. При разработке подобных документов необходимо обратить внимание на еще одну обязанность – подготовку не менее одной промышленной площадки, обеспеченной всей необходимой инфраструктурой, для привлечения инвесторов и размещения на таких площадках их производств. Также стандартом предусмотрена и обязанность по подготовке квалифицированных кадров, способных эффективно взаимодействовать с представителями бизнеса и потенциальными инвесторами, для оказания услуг по сопровождению инвестиционных проектов в режиме «одного окна» на базе многофункциональных центров предоставления услуг.
Нормы правового регулирования включают три основных способа: дозволение, подразумевающее наделение экономических субъектов правом совершать те или иные предусмотренные законом действия; обвязывание, предписывающее исполнять определенные действия в правовом поле, и запрет, устанавливающий границы разрешенных законом действий. В системе социально-экономического развития муниципальных образований возникает сложное переплетение указанных способов правового регулирования. В процессе управления инвестиционной деятельностью на подведомственных территориях органы местного самоуправления находятся под воздействием как разрешительных, так и запретительных норм, что в отдельных случаях приводит к противодействию механизмам рыночной экономики. главная цель правовых регуляторов – стимулирование развития национальной экономики. Примеры способов правового регулирования на уровне местного самоуправления представлены в таблице 2.
Конституционные основы местного самоуправления строятся на принципах организационной и экономической самостоятельности решения вопросов местного самоуправления, а также обеспечения необходимыми материальными и финансовыми ресурсами. К числу конституционных дозволений органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения в части осуществления инвестиционной деятельности, а именно органы МСУ имеют полномочия по самостоятельному управлению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местных бюджетов, в т.ч. посредством установления местных налоговых платежей и дополнительных сборов.
Основное содержание предметов ведения МСУ составляют вопросы местного значения, под которыми следует понимать – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением или органами местного самоуправления самостоятельно [15]. Т.е. это обязательства местных властей, которые они исполняют в рамках действующего законодательства.
Права органов МСУ, совмещенные с обязанностями, будут составлять их полномочия. Полномочия, связанные с инвестиционной деятельностью, закреплены в ряде нормативных правовых актов, к которым относятся федеральные законы: №39-ФЗ от 25.02.1999, регламентирующий формы и методы инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений; №209-ФЗ от 24.07.2007 в части полномочий по формированию инфраструктуры для ведения предпринимательской деятельности; №172-ФЗ от 28.06.2014, устанавливающий регламенты и полномочия в сфере стратегического планирования, в том числе по разработке стратегий инвестиционной деятельности [15].
Учитывая ограниченность бюджетных ресурсов на местном уровне, законодательством РФ предусмотрены некоторые дополнительные требования к инвестиционным проектам, которые могут быть профинансированы в т.ч. за счет бюджетных средств. Бюджетным кодексом РФ (ст. 80) закреплена возможность предоставления бюджетных инвестиций компаниям, не являющимся учреждениями или унитарными предприятиями. Разработаны специальные требования к договорам, заключенным в связи с предоставлением бюджетных инвестиций, таким образом, мы можем говорить о наличии системы запретов и ограничений при реализации инвестиционной деятельности на муниципальном уровне.
Таблица 2
Способы правового регулирования на уровне местного самоуправления
|
Способ регулирования |
Примеры способов правового регулирования на уровне местного самоуправления |
НПА |
|
Дозволение |
− Право передавать полномочия муниципального заказчика МУПам, иным юридическим лицам. − Право заключения контракта жизненного цикла (строительство дорог, объектов коммунальной инфраструктуры, объектов социального обслуживания) |
ФЗ от 05.04.2013 № 44-ФЗ [14] |
|
− Право устанавливать соответствующие налоги и сборы. − Право самостоятельного определения форм и направления расходования средств бюджетов. − Финансовые органы вправе получать информацию, необходимую для формирования бюджета. |
Бюджетный кодекс |
|
|
− Право подготовки текстовых описаний местоположения границ населенных пунктов. − Оспорить в судебном порядке документацию по планировке территории. − Право требовать возмещения расходов на выполнение работ по сносу самовольной постройки или ее приведению в соответствие с требованиями. |
Градостроительный кодекс |
|
|
− Право издавать акты, содержащие нормы земельного права. − Право поручить осуществлять действия по выявлению лиц, земельные участки которых подлежат изъятию, подведомственным муниципальным учреждениям. |
Земельный кодекс |
|
|
− Право издавать нормативные акты, связанные с установлением местных налогов и сборов. − Право устанавливать местные налоги и сборы. |
Налоговый кодекс |
|
|
Обязывание |
− Соответствие нормативных правовых актов органов МСУ в сфере закупок требованиям законодательства. − Обязанность при осуществлении закупок исходить из приоритетности инновационной и высокотехнологичной продукции. − Обеспечение органами местного самоуправления осуществления общественного контроля. |
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ |
|
− Формирование расходов бюджета в соответствии с расходными обязательствами муниципального образования. − Ведение реестра расходных обязательств. − Формирование бюджета с учетом муниципальных программ. − Контроль за исполнением бюджета. |
Бюджетный кодекс |
|
|
− Обеспечение доступа к проектам документов территориального планирования. − Проведение публичных или общественных слушаний по проекту генплана. − Предоставлять по запросу контрольного органа необходимые для осуществления контроля документы и материалы. |
Градостроительный кодекс |
|
|
− Утверждение схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории. − Направление информации в орган регистрации прав. − Опубликовывать сведения об изъятии участков для муниципальных нужд. − Предоставить возмещение за прекращение прав на земельный участок. − Осуществление земельного контроля. |
Земельный кодекс |
|
|
− Осуществление полномочий по сбору и передаче налоговым органам сведений об объектах обложения |
Налоговый кодекс |
|
|
Запрет |
− Запрет совершения участниками закупок любых действий, противоречащих закону. − Запрет на проведение переговоров с участником закупки. − Запрет совершение действий заказчика, влекущих за собой необоснованное сокращение числа участников закупки. |
ФЗ от 05.04.2013 № 44-ФЗ |
|
− Запрет на использования каких-либо форм образования и расходования денежных средств, кроме бюджетной формы. − Запрет на размещение бюджетных средств на банковских депозитах, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом. − Запрет на предоставления субсидий иностранным юридическим лицам. − Запрет наложения на юридических и физически лиц финансовых и иных обязательства по обеспечению своих полномочий. |
Бюджетный кодекс |
|
|
− Установления органами обязанности осуществления процедур, не предусмотренных исчерпывающими перечнями процедур в сферах строительства. − Предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объектов капитального строительства. − Со дня поступления в органы МСУ уведомления о выявлении самовольной постройки не допускается внесение в правила землепользования и застройки изменений. |
Градостроительный кодекс |
|
|
− На рекреационных землях назначения запрещена деятельность, не соответствующая их целевому назначению. − Запрещена деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. |
Земельный кодекс |
Источник: составлено авторами
Документы стратегического характера
Источник: составлено авторами
Обеспечение сбалансированного и устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований может быть достигнута за счет создания единой системы документов стратегического и территориального планирования, не порождающих правовых коллизий и возникновения пробелов законодательства. Все документы стратегического характера можно разделить на 4 блока (рисунок).
В рамках настоящего исследования инвестиционной привлекательности муниципальных образований, важную роль играют документы стратегического характера в сфере инвестиционной деятельности. В целях повышения эффективности экономической политики и повышения инвестиционной привлекательности регионов разрабатываются и реализуются инвестиционные стратегии на срок 10-15 лет.
В качестве примере рассмотрим инвестиционную стратегию Московской области до 2020 года и на перспективу до 2030 года, утвержденную Правительством Московской области в 2015 году [16]. В стратегии подчеркивается лидирующее положение области по показателям привлечения инвестиций среди регионов Центрального федерального округа РФ, представлены основные макроэкономические показатели в сравнении с другими регионами ЦФО, а также описаны основные факторы, способствующие динамичному развитию Московской области и повышению ее инвестиционного потенциала.
Важно отметить, что инвестиционная стратегия Московской области содержит основные приоритеты как отраслевого, так и территориального развития. В частности, выделены приоритеты развития рыночных, инфраструктурных и социальных отраслей региональной экономики. С точки зрения территориального планирования и зонирования, определены районы локализации приоритетных отраслей, формирующие зоны концентрации в границах которых имеется соответствующая инфраструктура, в т.ч. индустриальные парки.
Московская область обладает самой масштабной индустриальной инфраструктурой среди субъектов РФ, создано и функционирует 80 индустриальных территорий – 3 особых экономических зоны (ОЭЗ), 58 индустриальных парков, 13 технопарков и 6 промышленных площадок. Однако, территории области существенно различаются по потенциалу развития экономики. Таким образом, крупные инвестиционные проекты, имеющие областной и даже федеральный уровень значимости, могут быть реализованы в ограниченном числе территорий, имеющих к этому объективные предпосылки. Эти территории являются региональными точками роста, но они не автономны в своем развитии и, будучи составляющими единой экономической системы, должны дать импульс развитию всей области.
В Московской области оказывают поддержку муниципальным образованиям в части развития территории. Так, в целях стимулирования разработок и реализации программ по эффективному и динамичному развитию территорий в Московской области проводится конкурс по отбору лучших концепций развития территории среди муниципальных образований. Порядок проведения конкурсного отбора, утвержден постановлением Правительства Московской области от 17.04.2018 №244/15. Победители поощряются денежными выплатами на реализацию концепции, средства предусматриваются в государственной программе Московской области «Предпринимательство Подмосковья».
В процессе инвестирования сложившаяся практика такова, что при взаимоотношении инвестора и муниципального образования именно муниципальное образование проявляет инициативу и убеждает в необходимости и целесообразности инвестиционных вложений в его развитие. Поэтому необходим четкий экономический расчет и анализ, позволяющий оценить, достаточна ли отдача на вложенные средства.
Ситуация с оценкой эффективности государственных и муниципальных инвестиционных проектов и программ на сегодняшний день не решена. В приказах отраслевых министерств, в федеральных и региональных инвестиционных программах фигурируют значительное число методик, алгоритмов и критериев оценки эффективности. В этом направлении какая-либо стандартизация не прослеживается. Можно ссылаться на отраслевую специфику, оправдывая существование такого многообразия, но, с другой стороны, методы экономического анализа обладают свойством инвариантности, то есть независимостью от экономических условий их применения.
Классическим принципами (базовыми концепциями), выработанными и внедренными в практику финансового менеджменты и процедуры инвестирования являются следующие: ценность денег во времени, альтернатива риск-доход, альтернативная стоимость, средневзвешенная стоимость капитала, концепция агентских отношений, концепция ассиметричной информации, концепция временной неограниченности функционирования хозяйствующего субъекта, концепция правовой и имущественной обособленности хозяйствующего субъекта, Для оценки инвестиционных проектов, финансируемых полностью или частично из бюджетных источников используются первые три:
− ценность денег во времени – принцип, применяемый при анализе дисконтированных денежных потоков, в ее основе лежит принцип, состоящий в том, что любая денежная единица в текущем периоде стоит больше той же денежной единицы в будущем, т.к. «деньги должны всегда работать и приносить доход»;
− альтернатива риск-доход – принцип, согласно которому доходность и риск являются взаимосвязанными категориями, находятся в прямой корреляционной зависимости, при этом безрисковые вложения в рыночных условиях практически невозможны, а в противоположном случае действует правило: чем дольше инвестор получает сверхдоход, тем меньше вероятность его получения в будущем, более того, с неконтролируемым ростом доходности повышается вероятность потери не только дохода, но и активов;
− альтернативная стоимость – принцип, означающий, что при принятии решений инвестор должен рассматривать несколько альтернативных (то есть взаимоисключающих) вариантов вложения средств, при этом оценка производится путем сравнения эффективности альтернативных проектов на основании общепринятых критериев.
При реализации инвестиционных проектов на уровне муниципалитетов, ключевым критерием отбора и поддержки проектов будет являться социально-экономическая эффективность, которая дает представление об экономической эффективности инвестиционных вложений в социальную сферу с учетом достигнутого социального эффекта, соединяя в себе, таким образом, обе характеристики.
Заключение
Для достижения целей социально-экономического развития в политика территориального развития направлена на стимулирование развития каждого муниципального образования, как составляющего единой социально-экономической системы региона.
С учетом потенциала роста экономической деятельности каждого муниципального образования необходимо проводить стимулирующую инвестиционную и экономическую политику, направленную на создание необходимых правовых, социальных и инфраструктурных условий. При этом ключевая роль в развитии муниципальных образований отводится органам местного самоуправления, которые должны обеспечивать на своей территории реализацию политики инвестиционного и экономического развития, создавая комфортную бизнес-среду и оказывая инвесторам различные виды поддержки, а также инициировать инвестиционные предложения, отвечающие стратегическим интересам развития муниципального образования и области в целом.