Введение
Отдельной, недостаточно раскрытой в нормативных правовых актах и исследователями проблемой является определение места внутреннего финансового и ведомственного бюджетного контроля в системе управления в бюджетной сфере. В настоящее время внутренний финансовый контроль в бюджетной сфере относят к составной части исполнения отдельных бюджетных процедур (предоставление субсидий, иных межбюджетных трансфертов и т.п.). Вопрос отнесения ведомственного контроля к самостоятельной функции, либо к составной части бюджетной процедуры еще предстоит решить. Важное место в осуществлении контрольных полномочий занимает самоконтроль, который выступает разновидностью контроля качества [9].
Целью исследования является решение научной задачи развития методологии ведомственного бюджетного контроля за финансовыми ресурсами бюджета, выделяемыми в рамках программно-целевого финансирования. В настоящее время контроль рассматривается как элемент процесса управления государственными финансами. Таким образом, совершенствование системы ведомственного бюджетного контроля имеет существенное значение для развития теории управления государственными финансами и повышения результативности бюджетных расходов.
Материалы и методы исследования
Объектами исследования являются ведомственный бюджетный контроль и внутренний финансовый контроль за финансовыми ресурсами бюджета, выделяемыми в рамках программно-целевого финансирования.
Результаты исследования и их обсуждение
В работе исследованы порядки осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти по осуществлению ведомственного бюджетного контроля и внутреннего финансового контроля и проблемы, связанные с законодательным регулированием процесса исполнения полномочий, исследованы особенности осуществления контроля в отношении различных объектов.
Выводы. Проведенное исследование показывает, что имеющиеся недостатки в области нормативно-правового и методического обеспечения контроля могут снижать его эффективность и нуждаются в совершенствовании [9].
Выделение субсидий и иных средств поддержки, предусмотренных государственными программами, является бюджетной процедурой, предусмотренной Бюджетным кодексом [1], и включает в себя:
- процедуры подготовки соглашений о выделении субсидий,
- процедуры получения и проверки отчетности по использованию субсидий как в части расходования бюджетных средств, так и в части достижения ключевых показателей результативности, закрепленных в государственных программах.
На рисунке 1 показана связь между внутренним финансовым контролем и ведомственным контролем.
В Министерстве Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики полномочия по контролю за выделяемыми субсидиями, межбюджетными трансфертами и иными формами финансовой поддержки регулируются Порядком осуществления контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и иных форм поддержки за счет средств федерального бюджета. В настоящее время действует Порядок, утвержденный приказом Минвостокразвития России от 10.02.2020 № 16 [3]. Для реализации данных полномочий в Министерстве создан Отдел контроля. В соответствии с действующим положением, к компетенции отдела контроля относится организация и проведение мероприятий ведомственного контроля:
- ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности подведомственных организаций;
- проверок использования объектами проверок средств федерального бюджета (субсидий, бюджетных инвестиций, межбюджетных трансфертов), предоставленных в рамках заключенных Министерством соглашений (самостоятельно и/или в рамках создаваемых приказами Министерства профильных комиссий) и др.
Результаты проверок оформляются актом. По нарушениям и недостаткам, выявленным в ходе проверок, составляются планы мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков.
Рис. 1. Блок-схема исполнения государственной функции по предоставлению субсидий (межбюджетных трансфертов) на стадии отчетности получателя и ведомственной проверки отчетности
Следует понимать, что предоставление указанных субсидий, межбюджетных трансфертов и иных форм поддержки бюджетам субъектов Российской Федерации и (или) юридическим лицам осуществляется в соответствии с актами Правительства Российской Федерации и решениями Президента Российской Федерации. Порядок предоставления указанных средств устанавливается Правительством Российской Федерации.
В связи с тем, что проверка производства строительных работ имеет свою специфику, автором разработан Алгоритм осуществления контроля строительства, которым можно использовать и в качестве методических рекомендаций, и в качестве системы самоконтроля в рамках осуществления внутреннего финансового контроля по реализации бюджетной процедуры предоставления субсидии (табл. 1).
Автор полагает, что следует функцию по ведомственному контролю отнести к функциям ГРБС, которые подпадают под систему внутреннего финансового контроля. В рамках совершенствования методической базы по реализации полномочий по ведомственному контролю, автор полагает что, регламент осуществления отдельных финансовых операций по ведомственному контролю в рамках внутреннего финансового контроля вписать в матрицу системы самоконтроля. В Минвостокразвития России автором разработана форма пошагового самоконтроля осуществления ведомственного контроля, которая приводится ниже (табл. 2).
Таблица 1
Осуществление мониторинга строительства Департаментом строительства Минвостокразвития России в соответствии с постановлением Правительства РФ от 21.02.2018 № 183[2]
|
№ п/п |
Проверяемые показатели |
|
|
1 |
Данные о реализации мероприятия согласно утвержденному Минвостокразвития России план-графику (местонахождение, наименование, стоимость, сроки). |
|
|
2 |
Наличие договорных обязательств по выполнению мероприятия (стороны договора, предмет договора, реквизиты, цена, сроки исполнения, директивный график выполнения работ, обязательства по выплате аванса): |
|
|
2.1 |
Разработка проектной документации. |
|
|
2.2 |
Осуществление строительных работ. |
|
|
2.3 |
Осуществление функции технического заказчика. |
|
|
2.4 |
Осуществление строительного контроля (постановление Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 468 «О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства»). |
|
|
2.5 |
Осуществление авторского надзора (приказ Минстроя России от 19 февраля 2016 г. N 98/пр «Об утверждении свода правил «Положение об авторском надзоре за строительством зданий и сооружений»»). |
|
|
3 |
Наличие оплаты аванса, сумма принятых Заказчиком выполненных работ, сумма оплаченных работ. |
|
|
4 |
Основные технические характеристики мероприятия (согласно договора, разрешения на строительство или проектной документации). |
|
|
5 |
Наличие разрешительной документации: |
|
|
5.1 |
Положительное заключение экспертизы достоверности сметной стоимости (пункт 6 Постановления Правительства РФ от 21.02.2018 № 183). |
|
|
5.2 |
Документ, подтверждающий утверждение проектной документации (пункт 15 статьи 48 Градостроительного кодекса РФ). |
|
|
5.3 |
Разрешение на строительство (статья 51 Градостроительного кодекса РФ). |
|
|
5.4 |
Допущенная к производству работ проектная и рабочая документация (пункт 5.4 СП 48.13330.2011 «Организация строительства»). |
|
|
5.5 |
Акт передачи строительной площадки лицу, осуществляющего строительство (пункт 6.2.5 СП 48.13330.2011 «Организация строительства»). |
|
|
6 |
Наличие исполнительной документации: (пункты 6, 9 статьи 52 Градостроительного кодекса, пункт 6.13 СП 48.13330.2011 «Организация строительства»). |
|
|
6.1 |
Проект производства работ (пункт 5.7 СП 48.13330.2011 «Организация строительства»). |
|
|
6.2 |
Общий и специальные журналы работ (РД-11-05-2007 «Об утверждении и введении в действие порядка ведения общего и (или) специального журнала учета выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства»). |
|
|
6.3 |
Журнал авторского надзора, а также документы, подтверждающие фактическое осуществление авторского надзора в необходимом объеме согласно задания Заказчика и нормативных документов (договор на осуществление авторского надзора, приказ Минстроя России от 19 февраля 2016 г. N 98/пр «Об утверждении свода правил «Положение об авторском надзоре за строительством зданий и сооружений»»). |
|
|
6.4 |
Документы, подтверждающие осуществление входного контроля за качеством применяемых материалов, изделий (пункт 7 постановление Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 468 «О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства» пункт 6.13 СП 48.13330.2011 «Организация строительства»). |
|
|
6.5 |
Документы, отражающие фактическое исполнение проектных решений (акты, чертежи, схемы, результаты экспертиз, обследований, лабораторных и иных испытаний выполненных работ, проведенных в процессе строительного контроля) (пункт 6.13 СП 48.13330.2011 «Организация строительства», РД 11-02-2006 «Требования к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и требования, предъявляемые к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения»); |
|
|
6.6 |
Документы, подтверждающие фактическое выполнение строительного контроля со стороны Заказчика (договор на осуществление строительного контроля, постановление Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 468 «О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства» пункт 6.13 СП 48.13330.2011 «Организация строительства»). |
|
|
7 |
Безопасность строительной площадки (ограждение строительной площадки, наличие информационных щитов и прочее) (пункт 6.2.8 СП 48.13330.2011 «Организация строительства»). |
|
|
8 |
Предписания органа, осуществляющего государственный строительный надзор. Документы, подтверждающие устранение замечаний, выявленных в ходе проверок (пункт 16 РД-11-04-2006 «Порядок проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации»). |
|
Самоконтроль является первой стадией контроля качества, который должен осуществляться в каждом субъекте контроля. Система контроля качества должна включать в себя не менее 2-х уровней: самоконтроль и контроль по подчиненности. Но все вышестоящие уровни контроля предполагают систему выборки, то есть контроль будет осуществляться не сплошным методом. И только самоконтроль может и должен быть сплошным. Без организации работы по контролю качества, включая стадию самоконтроля, риск совершения ошибок и неверных выводов субъектом контроля резко возрастает. В связи с этим, самоконтроль должен быть организован во всех субъектах, осуществляющих контрольные полномочия.
В части организации контроля по подчиненности следует применить риск-ориентированный метод оценки возможности совершения ошибок работниками в зависимости от их опыта работы и сложности выполняемой операции. Руководитель контрольных операций должен не реже, чем ежеквартально проверять оформленные формы самоконтроля по каждой проведенной проверке и на их основе составлять сводный отчет о результатах контрольных мероприятий.
Таблица 2
Форма самоконтроля при осуществлении контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и иных форм поддержки за счет средств федерального бюджета в отношении ____________________________ наименование организации
|
№ п.п |
Документы |
Исполнитель |
Срок |
Исп. (+/–) |
Дата (план) |
Дата (факт) |
|
1 |
Распоряжение заместителя Министра о проверке с указанием субъекта контроля |
Начальник отдела контроля Бюджетного департамента |
При плановом камеральном или комбинированном мероприятии – не позднее чем за 5 рабочих дней до даты начала проверки |
|||
|
При проведении выездного, либо внепланового мероприятия – в первый день проверки. |
||||||
|
2 |
Программа проверки: |
Председатель комиссии Министерства |
За 3 рабочих дня до начала проверки |
|||
|
– утверждена заместителем директора Бюджетного департамента или Председателем комиссии Министерства |
За 3 рабочих дня до начала проверки |
|||||
|
- члены комиссии ознакомлены с программой проверки |
За 3 рабочих дня до начала проверки |
|||||
|
3 |
Уведомление Объекта контроля о проведении проверки |
Заместитель директора Бюджетного департамента (в его отсутствие – директор Бюджетного департамента) |
При плановом камеральном или комбинированном мероприятии – направляется не позднее чем за 5 рабочих дней до даты начала проверки |
|||
|
При внеплановой проверке, при выездном мероприятии – вручается в 1-й день проверки, перед началом мероприятия |
||||||
|
Запрос документов по предмету проверки |
Председатель комиссии Министерства. |
По мере необходимости |
||||
|
4 |
Акт возникновения препятствий проведению контрольного мероприятия |
Председатель комиссии Министерства |
Незамедлительно после выявления основания для приостановления мероприятия |
|||
|
5 |
Служебная записка заместителю директора Бюджетного департамента с приложением Акта возникновения препятствий проведению контрольного мероприятия |
Председатель комиссии Министерства |
Незамедлительно после выявления основания для приостановления мероприятия |
|||
|
6 |
Решение о приостановлении проведения контрольного мероприятия |
Заместитель директора Бюджетного департамента |
В течение 2 рабочих дней с момента поступления Акта возникновения препятствий проведению мероприятия |
- |
||
|
7 |
Уведомление о приостановлении контрольного мероприятия направлено руководителю Объекта контроля |
Заместитель директора Бюджетного департамента |
В течение 2 рабочих дней со дня принятия решения о приостановлении мероприятия |
|||
|
8 |
Требование об устранении препятствий в проведении контрольного мероприятия с указанием сроков исполнения направлено руководителю Объекта контроля |
Заместитель директора Бюджетного департамента |
В течение 2 рабочих дней с момента поступления Акта возникновения препятствий проведению мероприятия |
|||
|
9 |
Служебная записка заместителю директора Бюджетного департамента об устранении обстоятельств, послуживших основанием для приостановления контрольного мероприятия |
Председатель комиссии Министерства |
Незамедлительно, в течении 1-го рабочего дня после получения информации об устранении обстоятельств, послуживших основанием для приостановления мероприятия |
|||
|
10 |
Решение о возобновлении проведения контрольного мероприятия |
Заместитель директора Бюджетного департамента |
В течение 2 рабочих дней с момента поступления сл. записки об устранении обстоятельств, послуживших основанием для приостановления мероприятия |
|||
|
11 |
Извещение о возобновлении контрольного мероприятия направлено руководителю Объекта контроля |
Заместитель директора Бюджетного департамента |
В течение 2 рабочих дней со дня принятия решения о возобновлении мероприятия |
|||
|
12 |
Решение о выездном контрольном мероприятии в ходе проверки, составе участников |
Председатель комиссии Министерства |
За 5 рабочих дней до даты выездного мероприятия |
|||
|
13 |
Акт проверки: – составлен в 2-х экземплярах |
Председатель комиссии Министерства |
В течение до 10 календарных дней после даты окончания проверки (но не позднее, чем за 4 рабочих дня до даты, установленной для отчета перед заместителем Министра о результатах контрольного мероприятия) |
|||
|
– подписан председателем комиссии Министерства |
||||||
|
– один экземпляр Акта проверки передан руководителю Объекта контроля |
||||||
|
– содержит отметку о передаче (направлении) одного экземпляра Акта проверки Объекту контроля |
||||||
|
– подписан руководителем и главным бухгалтером Объекта контроля (при отказе от подписи в Акте проверки сделана запись об отказе от подписи) |
При отсутствии возражений – в момент вручения Акта проверки |
|||||
|
14 |
Возражения (дополнения, замечания) к Акту проверки (при наличии) |
Руководитель Объекта контроля |
При подписании Акта проверки, либо не позднее чем через 3 рабочих дня |
|||
|
15 |
Мотивированное заключение по итогам рассмотрения возражений (дополнений, замечаний) Объекта контроля к Акту проверки (в случае их поступления): –утверждено заместителем директора Бюджетного департамента |
Председатель комиссии Министерства |
В течение до 5 рабочих дней со дня получения возражений (дополнений, замечаний) к Акту проверки |
|||
|
– направлено Объекту контроля |
||||||
|
16 |
Служебная записка заместителю Министра о результатах контрольного мероприятия с приложением: Акта проверки, Плана мероприятий по устранению нарушений (при наличии) Министерством в адрес Объекта контроля могут быть направлены требования о возврате денежных средств (в случае если требование об устранении нарушения не выполнено в установленный срок либо нарушение носит неустранимый характер), уведомления о применении штрафных санкций или о приостановлении предоставления субсидий и иных форм финансовой поддержки, бесспорное списание средств*** |
Заместитель директора Бюджетного департамента |
В срок, установленный распоряжением о проведении контрольного мероприятия, но не ранее, чем по истечении 5 рабочих дней со дня передачи (вручения/направления) Акта проверки Объекту контроля (при отсутствии возражений к Акту проверки) |
|||
|
В течение 1 рабочего дня со дня направления Объекту контроля заключения на возражения к Акту проверки |
||||||
|
17 |
План мероприятий по устранению нарушений, отмеченных в Акте проверки |
Председатель комиссии Министерства |
После рассмотрения служебной записки заместителем Министра и принятия управленческого решения |
|||
|
Требование об устранении нарушения (возврате средств) с указанием сроков* |
Заместитель Министра / Министр |
|||||
|
18 |
Возражения на Требование об устранении нарушения |
Объект контроля |
В течение срока, установленного нормативным правовым актом и (или) Соглашением. |
|||
|
Возражения на Требование о возврате средств |
В течение срока, установленного нормативным правовым актом и (или) Соглашением. |
|||||
|
19 |
Мотивированное заключение по итогам рассмотрения возражений Объекта контроля к Требованию об устранении нарушения (возврате средств) (в случае их поступления) утверждено заместителем директора Бюджетного департамента |
Председатель комиссии Министерства |
В течение 5 рабочих дней со дня получения возражений (дополнений, замечаний) к Требованию об устранении нарушения (возврате средств)** |
|||
|
20 |
Уведомление Объекта контроля о снятии требования об устранении нарушения или о его подтверждении направлено заказным письмом с уведомлением о вручении/на официальную электронную почту Объекта контроля |
Заместитель директора Бюджетного департамента/ заместитель Министра |
В течение 5 рабочих дней со дня утверждения заключения по итогам рассмотрения возражений Объекта контроля к Требованию об устранении нарушения |
|||
|
21 |
Служебная записка заместителю Министра о неисполнении Требования об устранении нарушений (возврате средств) в установленный срок (при наличии соответствующего факта) |
Заместитель директора Бюджетного департамента |
В течение 3-х рабочих дней со дня истечения сроков, установленных Требованием об устранении нарушений (возврате средств) |
|||
|
22 |
Принятие мер бюджетного принуждения при неисполнении Требования об устранении нарушений (возврате средств) |
Заместитель Министра |
В течение 5 рабочих дней со дня получения информации о неисполнении Требования об устранении нарушений (возврате средств) |
|||
|
23 |
Служебная записка о размещении на сайте Министерства информации о результатах контрольного мероприятия |
Заместитель директора Бюджетного департамента |
В течение 3 рабочих дней со дня принятия решения по пункту 17 |
|||
|
24 |
Отчет об исполнении Плана мероприятий (Требования) по устранению нарушений |
Руководитель Объекта контроля |
В сроки, установленные Планом мероприятий (Требованием) по устранен. нарушений |
|||
|
25 |
Служебная записка заместителю Министра о возможности снятия с контроля Плана по устранению нарушений Плана мероприятий по устранению нарушений (Требования об устранении нарушений (возврате средств)) в связи с их исполнением Объектом контроля |
Заместитель директора Бюджетного департамента |
В течение 5 рабочих дней со дня получения Отчета об исполнении Плана мероприятий (Требования) по устранению нарушений (возврате средств)) |
Примечание.
*** С учетом следующих актов:
– постановление Правительства Российской Федерации от 9 июля 2015 г. № 693 «О порядке предоставления из федерального бюджета субсидий на финансовое обеспечение затрат на создание и (или) реконструкцию объектов инфраструктуры, а также на технологическое присоединение энергопринимающих устройств к электрическим сетям и газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям в целях реализации инвестиционных проектов на территориях Дальнего Востока и Байкальского региона»
– приказ Минфина России от 31 октября 2016 г. № 199н «Об утверждении типовых форм соглашений (договоров) о предоставлении из федерального бюджета субсидии юридическим лицам (за исключением государственных учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг».
* Сроки устранения нарушения/предоставления отчета об устранении нарушения определяются постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июля 2015 г. № 693 «О порядке предоставления из федерального бюджета субсидий на финансовое обеспечение затрат на создание и (или) реконструкцию объектов инфраструктуры, а также на технологическое присоединение энергопринимающих устройств к электрическим сетям и газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям в целях реализации инвестиционных проектов на территориях Дальнего Востока и Байкальского региона» и постановлением Правительства Российской Федерации от 21 февраля 2018 г. № 183 «Об утверждении Правил предоставления субсидии из федерального бюджета на развитие инфраструктуры территорий опережающего социально-экономического развития резидентам, инвесторам и управляющей компании, осуществляющей функции по управлению территориями опережающего социально-экономического развития в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и свободным портом Владивосток, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».
** Не более 30 календарных дней с момента поступления возражений (в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июля 2015 г. № 693 «О порядке предоставления из федерального бюджета субсидий на финансовое обеспечение затрат на создание и (или) реконструкцию объектов инфраструктуры, а также на технологическое присоединение энергопринимающих устройств к электрическим сетям и газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям в целях реализации инвестиционных проектов на территориях Дальнего Востока и Байкальского региона»).