Научный журнал

Вестник Алтайской академии экономики и права

Print ISSN 1818-4057

Online ISSN 2226-3977

Перечень ВАК

Введение

Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [1] предусмотрена разработка национального проекта по направлению «Экология» [2]. Сохранение лесов является одной из его главных целей. К 2024 году в рамках национального проекта предусматривается восстановление всех площадей вырубленных и погибших лесов, а также сокращение ущерба от лесных пожаров в три раза.

В 2018 году Министерство природы и экологии Российской Федерации и Федеральное агентство лесного хозяйства утвердили паспорт федерального проекта «Сохранение лесов» (на 2019 – 2024 гг.) [3], который является лесной компонентой национального проекта «Экология».

Данный проект включает в себя комплекс мероприятий, направленных на обеспечение баланса выбытия и восстановления лесов, сокращение ущерба от лесных пожаров.

Главная цель проекта: обеспечение баланса выбытия и воспроизводства лесов в соотношении 100% к 2024 году.

Задачи федерального проекта:

1. Сохранить леса, в том числе на основе их воспроизводства на всех участках, вырубленных и погибших лесных насаждений;

2. Сформировать запас лесных семян до 360 тонн для лесовосстановления и лесоразведения на всех участках, вырубленных и погибших лесных насаждений.

3. Увеличить площадь лесовосстановления, повысить качество и эффективность работ по лесовосстановлению на лесных участках, непереданных в аренду до 310 тыс. га, арендованных лесных участках до 1244 тыс. га.

4. Оснастить специализированные учреждения органов государственной власти субъектов Российской Федерации лесопожарной техникой на 100% от потребности в необходимой специализированной технике и оборудовании для проведения комплекса мероприятий по охране лесов от пожаров.

5. Оснастить учреждения, выполняющие мероприятия по воспроизводству лесов, на 70% от потребности в основной специализированной технике и оборудовании для проведения комплекса мероприятий.

С учётом того, что все мероприятия проводятся на участках лесного фонда, находящихся в федеральной собственности, в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации [4] осуществление мероприятий по воспроизводству лесов проводится за счёт субвенций федерального бюджета, выделяемых в целом на субъект РФ (ст. 83 ЛК РФ).

Общий бюджет проекта на все пять лет его реализации – более 151 млрд руб. Из них средства федерального бюджета составляют 40,7 млрд руб., 4 млрд руб. выделяется из региональных бюджетов, остальная часть приходится на внебюджетные источники.

В 2018 году был принят Федеральный закон № 212-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования воспроизводства лесов и лесоразведения» [5], в связи с которым с 01.01.2019 г. выполняется не только «компенсационное» лесовосстановление, но и «компенсационное» лесоразведение, которые непосредственно влияют на достижение задач федерального проекта «Сохранение лесов».

Оценить эффективность федерального проекта «Сохранение лесов» довольно легко. Проект имеет годовые показатели – которые важно выполнить, чтобы достичь конечной цели с тем результатом, который был запланирован.

В рамках реализации национального проекта «Экология» и его составляющей – федерального проекта «Сохранение лесов» – на региональном уровне были разработаны и реализуются проекты с одноименным названием, с аналогичными целями и задачами.

В своем исследовании авторы взяли за основу региональные проекты «Сохранение лесов» в Уральском федеральном округе (далее сокращенно УФО), данные Департамента лесного хозяйства по УФО по фактическим показателям проектов за первый год их реализации (2019 год). Цель исследования – проанализировать достижения основных целевых показателей данных проектов в УФО и выявить основные сложности, связанные с реализацией проектов.

Материал и методы исследования

В состав УФО входят 6 субъектов Российской Федерации (далее сокращенно РФ): 4 области (Свердловская, Челябинская, Курганская, Тюменская) и 2 автономных округа (Ханты-Мансийский – Югра и Ямало-Ненецкий – далее сокращенно ХМАО-Югра и ЯНАО).

Ежегодно в лесах УФО заготавливается 15-17 млн м3. древесины. От полноценной реабилитации эксплуатируемых лесных насаждений зависит сохранение средообразующих, водоохранных, защитных и оздоровительных функций лесов, а также устойчивость работы лесного сектора экономики УФО.

Территориальным органом Федерального агентства лесного хозяйства межрегионального уровня, осуществляющим функции по реализации государственной политики в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях) и по контролю и надзору в области лесных отношений в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности является Департамент лесного хозяйства по УФО.

Органы, управляющие лесным хозяйством на уровне субъектов РФ, входящих в УФО: Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области; Главное управление лесами Челябинской области; Департамент лесного хозяйства Свердловской области; Департамент лесного комплекса Тюменской области; Департамент недропользования и природных ресурсов ХМАО – Югры; Департамент природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа.

Структура органов государственного управления лесным фондом УФО включает как отраслевые органы государственной власти (в Тюменской, Челябинской и Свердловской областях), так и межотраслевые (в Курганской области, ХМАО – Югре, ЯНАО) [6].

Каждым органом, управляющим лесным хозяйством на уровне субъектов РФ, входящим в УФО, в начале 2019 года был утвержден региональный проект «Сохранение лесов».

Задачи Федерального проекта «Сохранение лесов» в разрезе органов исполнительной власти УФО в области лесных отношений следующие:

• сохранение лесов, в том числе на основе их воспроизводства на всех участках вырубленных и погибших лесных насаждений;

• оснащение государственных учреждений, выполняющих мероприятия по воспроизводству лесов, по обеспечению пожарной безопасности в лесах, специализированной лесохозяйственной техникой, лесопожарной техникой и оборудованием;

• формирование запаса лесных семян для лесовосстановления на всех участках вырубленных и погибших лесных насаждений.

Целевые показатели региональных проектов «Сохранение лесов» по УФО представлены в табл. 1-6.

Проведя анализ данных табл. 1-6 отметим, что в региональных проектах «Сохранение лесов» субъектов РФ, входящих в УФО, зафиксированы разные целевые показатели, среди которых:

1. Отношение площади лесовосстановления и лесоразведения к площади вырубленных и погибших лесных насаждений,%;

2. Площадь лесовосстановления и лесоразведения, тыс. га;

3. Количество выращенного посадочного материала лесных растений, млн шт.;

4. Запас семян лесных растений для лесовосстановления и лесоразведения, т;

5. Ущерб от лесных пожаров по годам, млрд руб.;

6. Площадь погибших лесных насаждений, тыс. га.

В табл. 7 сведены данные по всем целевым показателям, представленным в региональных проектах «Сохранение лесов» по УФО.

Таблица 1

Показатели регионального проекта «Сохранение лесов» – Свердловская область

Таблица 2

Показатели регионального проекта «Сохранение лесов» – ХМАО – Югра

Таблица 3

Показатели регионального проекта «Сохранение лесов» – Тюменская область

Таблица 4

Показатели регионального проекта «Сохранение лесов» – Челябинская область

Таблица 5

Показатели регионального проекта «Сохранение лесов» – Курганская область

Таблица 6

Показатели регионального проекта «Сохранение лесов» – ЯНАО

Таблица 7

Сводная таблица по целевым показателям проектов «Сохранение лесов» по УФО*

+ – показатель в паспорте регионального проекта «Сохранение лесов» присутствует,

- – показатель в паспорте регионального проекта «Сохранение лесов» отсутствует

Из табл. 7 следует, что двумя основными показателями в региональных проектах «Сохранение лесов» являются «Отношение площади лесовосстановления и лесоразведения к площади вырубленных и погибших лесных насаждений» (в%) и «Площадь лесовосстановления и лесоразведения» (в тыс. га) – данные показатели заявлены во всех региональных проектах «Сохранение лесов» по УФО.

Показатель проекта «Отношение площади лесовосстановления и лесоразведения к площади вырубленных и погибших лесных насаждений» (в%) планируется достигнуть в соотношении 100% к 2024 году во всех субъектах РФ, входящих в УФО.

Результаты исследования и их обсуждение

Достижение показателей федерального проекта «Сохранение лесов» органами исполнительной власти УФО в области лесных отношений в первый год реализации региональных проектов «Сохранение лесов» представлено в табл. 8.

Отчетность перед Департаментом лесного хозяйства по УФО органами, управляющими лесным хозяйством на уровне субъектов РФ, входящих в УФО, ведется по всем вышеперечисленным шести целевым показателям.

Анализируя данные табл. 8 отметим следующее:

• показатель «Отношение площади лесовосстановления и лесоразведения к площади вырубленных и погибших лесных насаждений» по УФО – достигнут и составляет 77,1% (при проектируемом на 2019 год 64,2%);

• показатель «Ущерб от лесных пожаров по годам», млрд руб. по данным на 01.01.2020 ущерб составил – 1,5 млрд руб. при предельном на 2019 год – 20,5 млрд руб.;

• показатель «Площадь погибших лесных насаждений», тыс. га – находится в пределах установленного по плану показателя по всем субъектам Российской Федерации, входившим в УФО;

• показатель «Площадь лесовосстановления и лесоразведения», тыс. га – не достигнут в Курганской области;

• показатель «Запас семян лесных растений для лесовосстановления и лесоразведения», т – достигнут всеми субъектами РФ, входящими в УФО;

• показатель «Количество выращенного посадочного материала лесных растений», млн шт. – не достигнут в Курганской и Свердловской областях.

По площади всех запланированных работ по лесовосстановлению первое место в УФО занимает Свердловская область, где ведется активная лесозаготовка, на втором месте – ХМАО – Югра. При этом ХМАО – Югра занимает в УФО первое место по площади искусственного лесовосстановления.

В Свердловской области сложилась непростая ситуация, связанная с недостаточным количеством выращенного посадочного материала лесных растений. Потребность Свердловской области в стандартном посадочном материале составляет 20 млн шт. Ежегодно выращивается 10–12 млн шт. стандартного посадочного материала, обеспечивающего потребность области в посадочном материале для посадки леса только на свободной от аренды территории. Ежегодно дефицит стандартного посадочного материала составляет 8–10 млн шт.

Арендаторы лесных участков приобретают посадочный материал в частных питомниках Свердловской, Тюменской, Челябинской областей и иных регионах, подходящих по районированию Свердловской области. На протяжении последних 7 лет приживаемость лесных культур снизилась до 77% при норме 85%.

Выращивание стандартного посадочного материала на территории Свердловской области в соответствии с государственным заданием осуществляет ГБУ СО «Уральская база авиационной охраны лесов». Попытка увеличения площади посевных отделений питомников не привела к положительным результатам. В настоящее время процесс выращивания сеянцев полностью зависит от погодных условий и пожароопасной обстановки в связи с отвлечением людских и технических ресурсов на тушение лесных пожаров. Не удаётся обеспечить потребность области в стандартном посадочном материале из-за отсутствия современной технологии выращивания посадочного материала. В области ведется обсуждение вопроса по созданию комплекса теплиц для выращивания саженцев деревьев с ЗКС (закрытой корневой системой).

Таблица 8

Достижение показателей Федерального проекта «Сохранение лесов» органами исполнительной власти УФО в области лесных отношений за 2019 гг.*

* – по данным Департамента лесного хозяйства по УФО

Фактические расходы на реализацию федерального проекта «Сохранение лесов» национального проекта «Экология» за счет консолидированного бюджета на 01.01.2020 гг. по субъектам РФ, входящим в УФО

* по данным Департамента лесного хозяйства по УФО

С целью сохранения и воспроизводства лесов Курганской области, МБУ «КурганЛес» выполняет работы по подготовке почвы под лесные культуры и созданию лесных культур, но данных работ и работ проводимых арендаторами лесных участков области оказалось в 2019 году недостаточно для достижения целевого показателя регионального проекта Курганской области «Сохранение лесов» – «Площадь лесовосстановления и лесоразведения», тыс. га.

Финансирование и фактические расходы на реализацию федерального проекта «Сохранение лесов» национального проекта «Экология» ведется за счет консолидированного бюджета.

Плановое финансирование по УФО за 2019 год – 1,07 млрд руб., в том числе за счет субвенций федерального бюджета 855,9 млнруб., за счет средств субъектов РФ – 212,9 млн руб.

Фактические расходы по УФО на выполнение проекта составили 1,06 млрд руб., в том числе за счет субвенций федерального бюджета 844,1 млн руб. (98,6% от запланированного), за счет средства субъектов РФ – 212,7 млн руб. (99,8% от запланированного).

Фактические расходы на реализацию федерального проекта «Сохранение лесов» национального проекта «Экология» за счет консолидированного бюджета на 01.01.2020 гг. в УФО по регионам представлены на рисунке.

Данные по оснащению специализированных учреждений лесопожарной, лесохозяйственной техникой и оборудованием в 2019 году представлены в табл. 9.

Объём запланированного финансирования за счет средств субвенций из федерального бюджета, выделенных в рамках федерального проекта «Сохранение лесов» национального проекта «Экология» в 2020 году в УФО составил 533, 0 млн руб., в том числе при этом на приобретение лесопожарной техники будет выделено 323,4 млн руб., на приобретение лесохозяйственной техники и оборудования – 40,5 млн руб.; на увеличение площади лесовосстановления – 167,9 млн руб.; на формирование запаса лесных семян для лесовосстановления – 1,2 млн руб.

Сокращение объемов финансирования в рамках федерального проекта «Сохранение лесов» национального проекта «Экология» характерно не только для УФО. Федеральное агентство лесного хозяйства в 2020 году запланировало потратить на сохранение лесов на треть меньше, чем в 2019 году, и это связано с тем, что в 2019 году дополнительные средства экстренно выделялись в связи с масштабными пожарами.

Таблица 9

Оснащение специализированных учреждений лесопожарной, лесохозяйственной техникой и оборудованием в 2019 году*

* – по данным Департамента лесного хозяйства по УФО

Всего на реализацию мероприятий проекта в 2020 году за счет средств федерального бюджета предусмотрено финансирование на сумму 6,6 млрд руб. Для сравнения, в 2019 году на эти цели по федеральному проекту «Сохранение лесов» было направлено более 9,6 млрд руб.

Выводы

В результате проведенного анализа установлено, что основные показатели региональных проектов «Сохранение лесов», реализуемых в рамках федерального проекта «Сохранение лесов» национального проекта «Экология», за первый год их осуществления в целом в Уральском федеральном округе были достигнуты, за исключением показателя «Количество выращенного посадочного материала лесных растений» (млн шт).

Парки лесничеств субъектов РФ, входящих в УФО, пополнили 1 906 единиц лесопожарной техники и оборудования и 571 единица лесохозяйственной техники и оборудования.

В 2020 году на реализацию проекта «Сохранение лесов» по УФО запланировано снижение финансирования на 36% (по сравнению с 2019 годом), что может помешать осуществлению программы.

К тому же существуют, как было выше указано, проблемы, связанные с достижением отдельных целевых показателей у отдельных субъектов РФ, входящих в УФО. Так не достигнут показатель «Площадь лесовосстановления и лесоразведения» (тыс. га) в Курганской области. В Свердловской области и Курганской области (потенциально ХМАО – Югре) сложилась не простая ситуация с обеспеченностью лесокультурных работ стандартным посадочным материалом.

Важной задачей лесовосстановления на этих территориях становится создание технологических объектов, обеспечивающих производство семян и посадочного материала. В Свердловской области, например, в настоящее время активно ведется обсуждение вопроса по созданию комплекса теплиц для выращивания саженцев деревьев с ЗКС (закрытой корневой системой).

В заключение хотелось бы также отметить следующее: невозможно решить региональные проблемы, связанные с реализацией проектов «Сохранение лесов» без грамотных решений и переосмыслений на федеральном уровне.

Современное российское лесоуправление характеризуется формальным подходом к оценке результатов лесовосстановления, что в конечном счете ведет к созданию ошибочной информационной базы для лесного планирования.

Практика лесовосстановительных работ ограничивается посадками леса, при этом игнорируются завершающие стадии, самые важные с точки зрения достижения результата. Приемка выполненных работ осуществляется исполнителем, одним и тем же юридическим лицом, что противоречит гражданскому законодательству.

Формальным является также подход к переводу лесных культур и молодняков естественного происхождения в покрытую лесом площадь [7].

Несовершенство лесного законодательства и отсутствие у лесопользователей мотивации к дальнейшему сохранению созданных лесных насаждений приводят к тому, что в большинстве случаев мероприятия ухода проводятся формально.

Совершенно необходимы качественные работы по уходу за уже высаженным лесом.

Эксперты по лесному хозяйству сходятся в том, что главным целевым показателем лесовосстановления в региональных проектах и федеральном проекте «Сохранение лесов» должна стать площадь ухода за молодняками, а не площадь посадок. Без этого проект в нынешней редакции не будет способствовать формированию экономически ценных насаждений в уже освоенных лесах, а будет стимулировать дальнейшее освоение малонарушенных территорий [8].

Важной проблемой продолжает оставаться проблема кадров, занимающихся вопросами лесовосстановления. Поэтому вполне актуальным решением будет организация подготовки специалистов в лесных колледжах и вузах по данному профилю. При этом одновременно на федеральном и региональном уровнях важно принятие решений о создании условий для работы таких специалистов, в виде адекватной заработной платы и предоставления специального социального пакета поддержки начинающим работникам лесного хозяйства.

Все эти направления необходимо утвердить на законодательном уровне, с тем, чтобы хорошая задумка, в виде сохранения лесов, не превратилась в дальнейшем в банальную «игру в статистику».