Научный журнал

Вестник Алтайской академии экономики и права

Print ISSN 1818-4057

Online ISSN 2226-3977

Перечень ВАК

Введение

На постсоветском пространстве среди проблем формирования рынка земли наиболее дискуссионным и драматичным является именно вопрос становления рынка сельскохозяйственных земель. Актуальность исследования обусловлена тем, что формирование рынка и регулирование ценообразования на земли сельскохозяйственного назначения играют особую роль в обеспечении социальной стабильности и устойчивого экономического развития Республики Казахстан.

В мировой практике формирования рынка сельскохозяйственных земель существуют различные сценарии: от полной либерализации до полностью закрытого рынка. Мораторий на продажу сельскохозяйственных земель в частную собственность, введенный в Казахстане до конца 2021 года, оставляет этот вопрос открытым, поскольку в настоящее время на данные земли реализуется только право землепользования. В связи с этим недостаточно разработанными остаются как правовые вопросы, так и вопросы оценки экономического эффекта от передачи земель сельскохозяйственного назначения в частную собственность.

В рамках данной работы были изучены вопросы правового регулирования ценообразования на рынке земель сельскохозяйственного назначения, осуществлен мониторинг земельного фонда и прогноз стоимости права землепользования, а также проанализированы факторы, определяющие механизм и текущую стоимость права землепользования землями сельскохозяйственного назначения.

Цель исследования: систематизировать подходы к нормативно-правовому регулированию ценообразования и факторы, определяющие механизм и текущую стоимость права землепользования на рынке земель сельскохозяйственного назначения.

Материалы и методы исследования

Исследование выполнено по материалам Электронного правительства Республики Казахстан, Комитета по управлению земельными ресурсами Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан, Департамента земельного кадастра некоммерческого акционерного общества «Государственная корпорация «Правительство для граждан», информационно-правовой системы нормативных актов Республики Казахстан «Əдiлет», информационной системы «ПАРАГРАФ». Также автором были использованы материалы периодических изданий и электронных ресурсов, содержащих научные публикации по вопросам формирования рынка сельскохозяйственных земель. В процессе исследования применялись диалектический, абстрактно логический методы, метод сравнительного анализа, экономико-статистические методы.

Результаты исследования и их обсуждение

1. Нормативно-правовое регулирование ценообразования на рынке земель сельскохозяйственного назначения

Обеспечение качественного и эффективного регулирования земельных отношений, в том числе цен на землю, в настоящее время имеет не только социально-экономическое, но и политическое значение. В контексте развития земельного рынка, увеличения экономического оборота земли, регулирующая роль земельного права значительно повышается. Для изучения походов к нормативно-правовому регулированию ценообразования на казахстанском рынке земель сельскохозяйственного назначения в качестве точки отсчета выступает Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года, устанавливающая основополагающие социально-экономические и политические основы современной системы земельных отношений и их государственного регулирования [6]. Тенденции и динамика развития земельного законодательства отражают политическую и правовую волю, концептуальный подход, выступают в качестве юридического выражения объективных процессов в земельной сфере.

Рыночное земельное законодательство независимого Казахстана прошло несколько периодов в своем развитии:

1) 1990-1993 годы – период начального становления, формирование правовых основ регулирования земельных отношений;

2) 1993-1995 годы – законодательное закрепление рыночных преобразований, формирование правовых основ рыночного сельскохозяйственного производства и рыночного оборота сельхозземель;

3) 1995-2001 годы – появление Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, от 22 декабря 1995 года № 2717 «О земле», который устанавливал рыночные подходы к земельным правоотношениям.

Несмотря на свою прогрессивность, Указ «О земле» породил ряд проблем, связанных с определенным отступлением от рыночных подходов к регулированию земельных отношений, а также нарушением принципов социальной справедливости. Эти проблемы до конца не устранены даже с принятием нового казахстанского Земельного кодекса от 20 июня 2003 г. [14], который был призван устранить имеющиеся недоработки в сфере правового регулирования земельных отношений, но, как выяснилось, по некоторым позициям регулирование земельных правоотношений только ухудшилось.

В настоящее время в Казахстане для определения стоимости земли используются два вида оценки: нормативная кадастровая (оценочная) стоимость и рыночная стоимость. Они различаются по способам формирования и применения. Кадастровая стоимость устанавливается основе базовых ставок и системы поправочных коэффициентов согласно Земельному кодексу и постановлению Правительства Республики Казахстан от 2 сентября 2003 года № 890 «Об установлении базовых ставок платы за земельные участки при их предоставлении в частную собственность, при сдаче государством или государственными землепользователями в аренду, а также размера платы за продажу права аренды земельных участков» [11]. Сфера ее применения – первичный рынок земли, кроме того, кадастровая стоимость выступает как точка отсчета для установления величины различных платежей (арендная плата, залоговая стоимость, налог на землю).

При формировании первичного рынка сельскохозяйственных земель базовые ставки выступают как основа для установления кадастровой стоимости земельных участков, которые государство, вовлекая в рыночный оборот, предоставляет гражданам и хозяйствующим субъектам в распоряжение, владение или пользование. Таким образом, кадастровая стоимость земли – это один из ведущих экономических рычагов в процессе регулирования земельных отношений при включении в рыночные отношения земель сельскохозяйственного назначения.

Кадастровая оценочная стоимость, определенная на основе базовых ставок, является реальной ценой, основой для ценообразования на вторичном рынке земли. Рыночная стоимость земли формируется на вторичном рынке, под влиянием спроса и предложения сельскохозяйственных земель. Влияние ограниченности предложения земельных участков при этом неизбежно ведет к росту цен. Возможность приобретения сельскохозяйственных земель в частную собственность, обозначенная в Земельном кодексе [3], предусмотрена для ведения гражданами крестьянского (фермерского) хозяйства, а также ведения товарного сельхозпроизводства негосударственными хозяйствующими субъектами-юридическими лицами. Условия по продаже земель в частную собственность предполагают возможность единовременного приобретения участка по его полной кадастровой стоимости, либо по льготной 50%-ной стоимости, а также на условиях рассрочки сроком до 10 лет по полной либо льготной стоимости [9].

Уникальность казахстанского опыта правового регулирования земельных отношений основана на ряде специфических условий и предпосылок:

• принципиально новое политическое и правовое поле, в рамках которого происходит регулирование земельных отношений;
• не имеется исторического опыта правового регулирования рынка сельскохозяйственных земель;
• присутствие как административных, так и социально-психологических барьеров при реализации рыночных механизмов в земельных отношениях;
• недостаточная готовность законодательной ветви власти к динамичности и усложнению процессов регулирования земельных правоотношений.

Обобщая анализ результатов формирования и развития казахстанского земельного законодательства, можно считать, что в настоящее время создана целостная правовая база для регулирования отношений в условиях рыночного оборота сельскохозяйственных земель. По причине похожести исходных условий для реформ, а также уровня социально-экономического развития, отмечается рецепция подходов, свойственных для восточно-европейской доктрины, в казахстанском земельном праве [15]. При этом, несмотря на создание необходимых нормативных, экономических, организационных предпосылок, для современного этапа правового регулирования казахстанского рынка земли характерны негативные проявления, связанные с ограничением сферы действия и возможностей земельного права, принижением его роли. Анализ содержания казахстанского земельного законодательства позволяет выявить ряд недостатков и пробелов (рис. 1).

Для того, чтобы устранить пробелы и повысить эффективность регулирования земельных правоотношений, требуется решить ряд вопросов:

1) отразить специфические особенности земли в качестве правового объекта при регулировании ее рыночного оборота;

2) обеспечить законодательную последовательность и преемственность при гарантировании имущественных прав собственника земли либо землепользователя;

3) обеспечить функциональное взаимодействие и согласованность иерархии норм земельного права;

4) сформировать эффективный механизм реализации земельного законодательства.

Рис. 1. Проблемы земельного законодательства

Особая роль в решении данных вопросов принадлежит Земельному кодексу, который устанавливает полноту охвата предмета регулирования и определяет содержание и направленность подзаконных нормативных актов в сфере земельных правоотношений. При этом особую важность имеет проблема соответствия между подзаконными нормативными документами и самим Земельным кодексом [14].

В настоящее время существуют реальные угрозы утраты права землепользования по нескольким причинам. Во-первых, наблюдается коллизия, обусловленная противоречием между статьями Земельного кодекса, когда незаконной признается выдача земельных участков акиматами районов без проведения конкурсов по предоставлению права временного возмездного землепользования (аренды) для ведения крестьянского или фермерского хозяйства. Районные акиматы при выдаче земель руководствуются статьей 43 Земельного кодекса, которая предусматривала комиссионную выдачу земельных участков. В Региональной палате предпринимателей «Атамекен» считают, что в данном случае необходимо руководствоваться 48 статьей Земельного кодекса и земельные участки должны предоставляться через торги (конкурс или аукцион), причем местный исполнительный орган сам определяет форму проведения торгов. Чтобы избежать данной коллизии, в целях исключения противоречий и понимания положений Земельного кодекса как закона, определяющего различные способы предоставления государством земельных участков, целесообразно в рамках кодекса определить приоритетность норм, регламентирующих предоставление права на земельный участок [14].

Во-вторых, наблюдается сегментация сельхозугодий для продажи в обход закона [5]. Пользуясь правовой неграмотностью населения, земли, предназначенные для сельскохозяйственного использования, крупные землевладельцы дробят на небольшие земельные участки и продают их физическим лицам для индивидуального жилищного строительства (ИЖС). Впоследствии это вызывает ряд серьезных проблем: на таких участках запрещается ведение индивидуального строительства, там отсутствуют инженерные коммуникации, по плану детальной планировки района на землях сельскохозяйственного назначения не предусмотрена жилая застройка, неосвоенные сельхозугодия начинают деградировать. Введенный мораторий временно снимает эту проблему, но по его истечении у земельных спекулянтов вновь появится эта возможность.

В-третьих, существует проблема увеличения площади неиспользуемых сельскохозяйственных земель, сконцентрированных у крупных земельных «латифундистов». С ними тесно взаимодействуют частные оценочные компании, риэлтерские фирмы, агентства недвижимости, заинтересованные в продаже сельскохозяйственных земель по завышенной стоимости. В результате формируется спекулятивный рынок земли, цены на котором несоизмеримы с уровнем жизни населения. В соответствии с Земельным кодексом, земли сельскохозяйственного назначения требуют освоения и строго целевого использования. На практике земли, скупленные оптом до введения Моратория, не используются, пока землевладельцы ждут покупателей. Некоторые земельные участки не используются, так как заморожены в качестве залога в банках. В результате возникает дефицит земли, что позволяет держать высокие цены [3].

Эта ситуация не осталась без внимания Правительства и Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан, разработаны поправки в соответствующие кодексы, предусматривающие сокращение сроков изъятия неиспользуемых земель с двух лет до одного года, а также двадцатикратное увеличение налога на неиспользуемые земли сельскохозяйственного назначения [8]. Такие экономические меры сделают невыгодной практику вывода из оборота либо нецелевого использования сельхозземель.

После отмены Моратория есть несколько сценариев развития казахстанского рынка сельскохозяйственных земель:

• полное снятие ограничений на продажу сельскохозяйственных земель в частную собственность;
• возможность продажи сельскохозяйственных земель в частную собственность с определенными ограничениями по размеру площадей;
• возможность продажи сельскохозяйственных земель в частную собственность с ограничениями для иностранных граждан;
• продолжение практики закрытого рынка сельхозземель.

В этих условиях важно изучить зарубежный опыт регулирования цен на земли сельскохозяйственного назначения (табл. 1).

Таблица 1

Зарубежная практика регулирования рынка сельскохозяйственных земель

Анализ зарубежной практики [10] показывает, что в большинстве стран, независимо от доли аграрного сектора в ВВП, государство не вмешивается в процессы ценообразования на земли сельскохозяйственного назначения. За исключением Сербии, в большинстве европейских стран и США допускается приобретение сельхозземель в частную собственность. Есть определенные различия в минимальных сроках аренды земли, а также в наличии и размерах налога при продаже земли в частную собственность.

2. Мониторинг земельного фонда и прогноз стоимости права землепользования землями сельскохозяйственного назначения

Решение Правительства Республики Казахстан о начале продажи сельскохозяйственных земель с июля 2016 г. в частную собственность вызвало неоднозначную реакцию в казахстанском обществе. С одной стороны, по данным инвентаризации земель на 2014 г. в стране было выявлено 7.4 млн гектаров неиспользуемых земель, а 99,5 млн гектаров (98,7%) сельхозземель было в долгосрочной аренде. Частная собственность была оформлена только на 1,3% казахстанских сельхозземель [12]. Возможность приобретения земель сельскохозяйственного назначения должна была, в первую очередь, стать стимулом для землепользователей, у которых земельные участки находились на условиях долгосрочной аренды.

Но, обеспокоенность казахстанцев возможными спекуляциями с землей, в том числе со стороны иностранных инвесторов, привела к введению Указом Президента РК от 06 мая 2016 года №248 моратория на продажу в частную собственность сельхозземель, находящихся в госсобственности, сроком до 31 декабря 2021 г. После введения моратория для физических и юридических лиц земли сельскохозяйственного назначения могут быть предоставлены только на праве землепользования.

Согласно Земельному кодексу Республики Казахстан, право землепользования – это право лица владеть и пользоваться земельным участком, находящимся в государственной собственности, бессрочно (постоянное землепользование) или в течение определенного срока (временное землепользование) на возмездной и (или) безвозмездной основе. Негосударственными землепользователями являются граждане и (или) негосударственные юридические лица. Предоставление права землепользования осуществляет непосредственно государство (рис. 2). Необходимо учитывать целевое назначение участка земли при предоставлении, переходе или передачи права собственности [3].

Право землепользования может быть:

• постоянное и временное;
• отчуждаемое и неотчуждаемое;
• возмездно или безвозмездно приобретенное.

Согласно Земельному кодексу, на иностранных землепользователей не распространяется право постоянного землепользования, они могут оформить только право временного землепользования (аренду) на срок до 25 лет. По условиям моратория, до 31 декабря 2021 г. право временного землепользования иностранным физическим и юридическим лицам, лицам без гражданства не предоставляется.

До введения моратория рынок земель сельхозназначения в Казахстане развивался неравномерно. На начало 2012 г. было реализовано 57,3 тыс. гектаров сельскохозяйственных земель, или 64% всего земельного рынка. Небольшой объем продажи земли в частную собственность эксперты объясняют падением деловой активности из-за глобального экономического кризиса [7]. На начало 2014 г. было реализовано 1 115 тыс. гектаров сельхозземель общей стоимостью 17,6 млрд тенге, это в 20 раз больше по площади, чем в 2012 г. Из всех проданных земель население приобрело 704 тыс. гектаров сельхозугодий (63%) на сумму 13,7 млрд тенге. Юридические лица приобрели 411 тыс. гектаров (37%) общей стоимостью 3,9 млрд тенге. В среднем цена одного гектара составила для населения 19,4 тыс. тенге, а для хозяйствующих субъектов – 9,5 тенге. От начала формирования рынка земли в Казахстане в течение 10 лет вовлечение сельскохозяйственных земель в рыночный оборот составило около 1% площади, таким образом, нельзя говорить об ее эффективном рыночном обороте. Для устранения административных барьеров и активизации земельного оборота в 2014 г. срок документального оформления земельных участков был сокращен до 37 дней в режиме одного окна [4].

Анализ динамики земельного фонда Республики Казахстан за 1991-2019 годы показывает значительное сокращение (на 52% или 111,9 млн гектаров) площади сельхозугодий.

Рис. 2. Характеристики права землепользования

Но потенциал для получения права землепользования сельскохозяйственными землями имеется, они составляют по итогам 2019 г. около 40% всего земельного фонда. Среди земель сельхозназначения пашня составляет 24% [13]. Динамика площади земель сельскохозяйственного назначения Костанайской области показана в таблице 2. На начало ноября 2019 г. земли сельскохозяйственного назначения составляли 10 551,0 тыс. га или 53,8% общей земельной площади региона. Площадь пашни занимает 58%.

Пахотные земли – это самый ценный вид сельхозугодий. В структуре сельскохозяйственных земель на 01.11.2019 г. доля пашни занимает 11,8% (26 млн га). Самые значительные площади пахотных земель сконцентрированы в трех зерносеющих регионах: Костанайская, Акмолинская и Северо-Казахстанская области, их суммарная доля пашни занимает 66% по республике. В последние годы наблюдается устойчивый тренд по вовлечению в оборот хороших по качеству залежных земель, преимущественно в зерносеющих регионах. За период с 2000 по 2019 годы в состав пашни в Костанайской области освоено 41 тыс. гектаров залежи [13].

Правительство Республики Казахстан постановило [11] установить базовую ставку, являющуюся основой для определения кадастровой стоимости земли, при оформлении права землепользования (аренды) на уровне земельного налога, рассчитанного для данного земельного участка. Ежегодная арендная плата устанавливается на уровне 100-120% от базовой ставки. При продаже права аренды земельного участка в зависимости от срока плата устанавливается в процентах от его кадастровой стоимости (рис. 3).

Таблица 2

Динамика площади земель сельскохозяйственного назначения Костанайской области

Рис. 3. Плата за продажу права аренды земли

С момента отмены моратория на предоставление права частной собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения, можно прогнозировать рост цен и спекулятивных сделок в данном сегменте рынка земли. На территории Костанайской области, с учетом мнения экспертов [5,7,15], наибольшую активность по операциям купли-продажи сельскохозяйственных земель следует ожидать в районах, которые смогут обеспечить предложение участков с хорошими мелиоративными характеристиками и высоким плодородием почв. Возможна тенденция роста неиспользуемых сельхозугодий в районах с относительно низким плодородием, неудобным местоположением, а также низким социально-экономическим потенциалом населения.

Прогнозировать будущую стоимость сельскохозяйственных земель при их реализации в частную собственность с учетом назначения после отмены моратория можно на основе базовых ставок (табл. 3).

Среди факторов, которые будут влиять как на стоимость права землепользования, так и на стоимость реализуемой в частную собственность земли, в первую очередь надо учитывать возможные сценарии развития дальнейшего законодательного регулирования рынка сельскохозяйственных земель: от полной либерализации до полностью закрытого оборота земли (рис. 4).

Таблица 3

Базовые ставки сельскохозяйственных земель по Костанайской области при продаже в частную собственность

Рис. 4. Факторы прогнозирования стоимости сельхозугодий

Как производные от характера правового регулирования рынка сельскохозяйственных земель, на стоимость права землепользования будут влиять риски, связанные со скоростью поведения землеустроительных работ и вовлечением в оборот конкретных земельных участков [15].

3. Анализ факторов, определяющих механизм и текущую стоимость права землепользования землями сельскохозяйственного назначения на территории Костанайской области

Факторы, регулирующие рыночную стоимость сельскохозяйственных земель, можно подразделить на правовые и экономические. Правовые факторы определяют действия землепользователя и регулируют его права в соответствии с земельным законодательством. Экономические факторы определяются спросом и предложением на рынке земли и влияют на выбор землепользователем способа использования земельного участка.

Среди экономических факторов решающее значение имеет рыночная стоимость сельскохозяйственных земель, определить которую можно на основе сочетания сравнительного и доходного методов (рис. 5). Если данные об аналогичных сельхозугодиях отсутствуют, сравнительный подход не дает нужной информации, поэтому более приемлемым в условиях развивающегося рынка сельскохозяйственных земель выступает доходный метод [17]. Стоимость оцениваемой земли сельскохозяйственного назначения, рассчитываемая доходным методом, базируется на определении текущей стоимости будущих чистых доходов от владения этой землей с учетом фактора времени [15].

Поскольку кадастровая стоимость земли складывается из базовой савки и системы поправочных коэффициентов, существует ряд факторов, определяющих размер данных коэффициентов. К ним относятся качество земли, местоположение конкретного участка и его близость к центру ведения хозяйственной деятельности, а также его водообеспеченность [3].

Качественные характеристики земельного участка зависят от мелиоративного состояния и угла уклона. В зависимости от вида угодий, к данным свойствам разработана система поправочных коэффициентов (табл. 4).

Рис. 5. Содержание методов определения стоимости земли

Таблица 4

Система коэффициентов по видам сельскохозяйственных угодий

Таблица 5

Система коэффициентов с учетом дорожного покрытия

Система коэффициентов, связанных с расстоянием от земельного участка до центров обслуживания с учетом качества дорожного покрытия приведена в таблице 5.

Если имеется несколько повышающих (понижающих) факторов, характеризующих кадастровую стоимость, то они перемножаются. Максимальный размер повышения (понижения) кадастровой стоимости участка сельхозугодий не может превышать 50% от базовой ставки [1].

Для поддержания интереса к приобретению прав землепользования землями сельскохозяйственного назначения и обеспечения их целевого использования необходимо избегать спекулятивных приемов повышения стоимости земли. Оптимизация рыночной стоимости сельскохозяйственных земель должна сопровождаться реализацией соответствующих организационных, экономических, социальных и экологических мероприятий [2]. Реализацию данных мероприятий целесообразно проводить в три последовательных этапа.

На первом этапе необходимо выявить неиспользуемые сельхозугодия и оценить возможность их использования в сельскохозяйственном производстве и вовлечения в рыночный оборот. Главная цель этого этапа – предотвратить сокращение площадей и деградацию сельскохозяйственных земель. Второй этап предполагает детальное изучение и анализ качественного состояния неиспользуемых земель, составление заключений о соответствии их отнесения к конкретным видам угодий для формирования достоверной информационной базы. Третий этап – выработка рекомендаций по вовлечению в оборот неиспользуемых сельхозземель на основе оценки экономической эффективности. Если результаты оценки показывают, что использование угодий в данном качестве неэффективно, целесообразно решить вопрос о возможности их межотраслевого перераспределения [2].

Выводы

Проведенное исследование позволяет сформулировать ряд рекомендаций в области нормативно-правового регулирования ценообразования, а также совершенствования механизма формирования стоимости права землепользования на рынке земель сельскохозяйственного назначения Республики Казахстан:

• опираясь на международный опыт, государству не следует вмешиваться в процессы рыночного ценообразования на рынке сельскохозяйственных земель, достаточно установления базовых ставок платы за земельные участки при их предоставлении в собственность либо землепользование;
• для пресечения спекуляций с землей необходимо совершенствовать законодательство в части перепродажи сельскохозяйственных земель, в частности, запретить ее продажу в течение пяти лет;
• ужесточать ответственность риэлтерских, оценочных и землеустроительных организаций;
• необходимо повышать прозрачность механизмов ценообразования;
• для сдерживания роста цен на рынке сельскохозяйственных земель необходимо изменить процедуру аукционов и конкурсов по продаже права собственности на землю и права аренды, следует разработать такие условия, которые будут препятствовать коррупции и злоупотреблениям;
• рекомендуется изолировать крупных землевладельцев, спекулирующих землей, от участия в торгах;
• необходимо совершенствовать методику оценки земельных участков, регулярно проводить мониторинг рынка земли, на основе которого корректировать базовые ставки и систему коэффициентов;
• рекомендуется внедрять международный опыт по установлению предельной цены на основе показателей максимального эффекта и минимального ущерба от использования конкретного участка земли [7];
• следует разработать новую концепцию развития рынка сельскохозяйственных земель, позволяющую гарантировать право собственности на земельный участок, не мешать развитию аграрного сектора, но при этом не распродавать за бесценок принадлежащие государству земли, а также уменьшить разрыв между уровнем благосостояния населения и ценами на земельные участки.