Научный журнал

Вестник Алтайской академии экономики и права

Print ISSN 1818-4057

Online ISSN 2226-3977

Перечень ВАК

Введение

На протяжении более чем десяти лет в России работает механизм приоритетных инвестиционных проектов (ПИП) в области освоения лесов [1], позволяющий обеспечивать многие отраслевые предприятия лесосырьевыми ресурсами на безаукционной основе и по минимальным ставкам платы за аренду лесных участков. Участие в проекте позволяет компании применять понижающий коэффициент 0,5 к утвержденным ставкам платы за единицу объема лесных ресурсов и ставкам платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, в течение 3, 5, 7 или 10 лет в зависимости от количества вложенных в реализацию проекта средств – до 750 млн. руб., от 750 млн. руб. до 5 млрд. руб., от 5 млрд. руб. до 20 млрд. руб. и свыше 20 млрд. руб. соответственно [2]. С мая 2020г. минимальный объем инвестиций в ПИПы в области освоения лесов был существенно увеличен: до 2 млрд. руб. (ранее 500 млн. руб.) для проектов по модернизации и 3 млрд. руб. (ранее 750 млн. руб.) для проектов по созданию новых мощностей. На декабрь 2019г. в программу входило 227 проектов с бюджетом порядка 553 трлн. руб. [3].

При первом рассмотрении механизм финансовой поддержки лесопромышленников посредством ПИПов представляется весьма привлекательным, т.к. фактически позволяет предприятиям отрасли экономить до 50 % финансовых ресурсов, обычно направляемых на оплату ренты. Посмотрим, на какие недостатки обращают внимание экспертное и научное сообщества.

А.П. Петров, Е.В. Герасимов считают, что механизм приоритетных инвестиционных проектов в форме безаукционных торгов не предусматривает инструментов, позволяющих оценивать эффективность проектов не только с позиций инвестиционного менеджмента, но и с учётом получения государством – собственником лесных ресурсов – дохода в объемах, достаточных для возмещения льготного режима и расширенного воспроизводства всех привлекаемых ресурсов, включая лесные.

Авторы С.Г. Кузнецов, С.А. Коньшакова, И.П. Давыдов акцентируют внимание на субъективном характере принятия решения о включении инвестиционного проекта в перечень ПИПов: производственная программа, на основании которой рассматриваемое решение может быть принято, определяется инвестором, что не позволяет учитывать стратегических задач территориального размещения производственных мощностей и региональных балансов сырья.

Существует также мнение, что процесс принятия решения по предоставлению лесов в аренду в рамках механизма приоритетных инвестиционных проектов остается сложным и «непрозрачным». Сначала проект рассматривают на местном уровне комитеты лесного хозяйства или другие органы управления, а затем на федеральном – Рослесхоз и Минпромторг. Решение принимается исходя из представлений чиновников о направлениях развития лесного хозяйства и лесопромышленного комплекса. Такой подход потенциально несёт в себе как коррупционную составляющую, так и элементы давления со стороны крупных групп влияния [4].

Наиболее полно трудности и проблемы реализации механизма приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов приведены в Отчете Счётной палаты РФ «О результатах совместного экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности использования лесных ресурсов Российской Федерации в 2016-2018 годах». В документе описаны отдельные примеры того, как инвесторы, пользуясь преференцией, ориентировали производство на реализацию круглых лесопильных материалов, а не на переработку сырья и реализацию продукции, предусмотренной условиями инвестиционных проектов, а также наращивали объемы экспорта товаров низкой степени обработки.

В подобных случаях, а также при фактах существенного отставания по срокам (сверх установленных законом сроков) реализации проектов Министерство промышленности и торговли России исключает такие проекты лесоперерабатывающих предприятий из перечня приоритетных инвестиционных проектов, а региональные власти ведут работы по изъятию выделенных земель расчетной лесосеки и возврату предоставленных бюджетных средств. В отчете [5], например, есть сумма такой задолженности: по состоянию на 1 июня 2019 года она составляла 761,5 млн. руб. (по исключенным из перечня 66 проектам – третей части начального списка).

Цель исследования

На наш взгляд, помимо теоретической оценки несовершенств рассматриваемого инвестиционного механизма в научной литературе следует уделить внимание определению особенностей его реализации предприятиями отрасли в отдельных формах промышленной кооперации, что позволит выявить иные проблемы или новые перспективы развития института ПИПов.

Цель исследования формулируется через проблемный поиск возможностей совершенствования механизма реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов для стимулирования лесопромышленных кластеров.

Предметом исследования будем считать механизм реализации приоритетных инвестиционных проектов с участием субъектов лесопромышленных кластеров. В качестве объекта исследования выступают критерии оценки результативности проектов.

Мы рассматриваем следующие лесопромышленные кластеры: «ПоморИнноваЛес», «Кластер деревянного домостроения и деревообработки Вологодской области», «Лесопромышленный кластер Республики Коми», «Лесопромышленный кластер ХМАО – Югры».

Материал и методы исследования

В соответствии с поставленной целью при подготовке статьи в первую очередь были проанализированы нормативные правовые документы федерального и регионального уровня в инвестиционной сфере.

Статистический и аналитический материал представлен как официальными источниками – документами Федеральной службы государственной статистики и Счетной палаты РФ, так и сведениями, размещаемыми в сети Интернет отраслевыми электронными изданиями.

Аналитическая информация, относящаяся к исследуемым кластерам, выделялась автором методом эксклюзивного поиска, поскольку стратегические и иные локальные документы лесопромышленных кластеров не содержат необходимых сведений.

Обобщение полученной информации потребовало привлечения возможностей методов правового, теоретического, статистического анализа.

Результаты исследования и их обсуждение

В целом по стране к 2019г. было реализовано 112 приоритетных проектов. Причем отметим: именно в пределах территорий, где успешно функционируют отдельные из рассматриваемых кластеров, было инициировано наибольшее количество проектов: 21 проект реализован в Вологодской области, 7 – в Архангельской, 5 – в Республике Коми.

В соответствии с приказом Минпромторга России от 23 мая 2019 г. № 1768 по состоянию на декабрь 2019 г. приоритетные инвестиционные проекты реализуются предприятиями трех из пяти рассматриваемых лесопромышленных кластеров.

География ПИПов [4]

Определим долю участия рассматриваемых лесопромышленных кластеров в региональных программах ПИПов по показателю инвестиционной ёмкости: в Архангельской области – 46,1 %, в Вологодской области – 14,9 %, в Республике Коми – 93,5 %.

Чтобы проанализировать эти цифры и дать оценку доле участия кластерных инициатив в региональных ПИПах с точки зрения оптимального уровня, необходимо изучить вопрос не только инвестиционной емкости, но и ресурсоемкости.

Посмотрим, какую часть от общих допустимых объемов изъятия древесины осваивают кластеры (по объему расчетной лесосеки).

Кластер «ПоморИнноваЛес» осваивает через приоритетные проекты 28,7 % расчётной лесосеки области, Кластер деревянного домостроения и деревообработки Вологодской области – 3,2 %, а Лесопромышленный кластер Республики Коми – 26,5 %.

Что касается количества создаваемых рабочих мест, то, например, в соответствии со справкой Министерства инвестиций, промышленности и транспорта Республики Коми [9], по состоянию на 31.03.2020г. их запланированный на проектной стадии уровень почти выполнен (с учетом того, что на предприятии «Промтех-Инвест» создано уже в два раза больше рабочих мест, а Обществом «Лузалес» пока заполнено порядка 69 % новых мест).

Итак: понимая, что Минпромторг России утверждает приведенные выше ключевые параметры по каждому проекту при анализе содержания и обозначенных инвесторами в концепциях ожидаемых результатов, обратимся к основной части исследования – сравнению показателей ожидаемой результативности ПИПов.

Таблица 1

Перечень приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов в разрезе отдельных регионов по состоянию на 01.01.2020 г.

Примечание. Составлено автором на основании [6].

Таблица 2

Параметры реализуемых участниками лесопромышленных кластеров приоритетных инвестиционных проектов

Примечание. Составлено автором на основании [7].

Таблица 3

Показатели лесного фонда отдельных регионов РФ по состоянию на IV квартал 2019 года

Примечание. Составлено автором на основании [8].

В соответствии с основным нормативным правовым актом в этой области к критериям оценки инвестиционных проектов относят:

- увеличение доли глубокой переработки древесины;

- создание производственных мощностей по переработке древесных отходов, в том числе в целях биоэнергетики;

- снижение энергопотребления производства;

- создание высокопроизводительных рабочих мест;

- увеличение объема выпуска импортозамещаемой продукции;

- увеличение объемов выпуска продукции, направленной на увеличение доли экспорта.

Постановлением рекомендовано органам законодательной власти субъектов РФ утвердить пороговые значения данных показателей. По состоянию на 01.06.2020 г. на федеральном уровне существует лишь проект нормативного правового акта об утверждении значений целевых показателей критериев оценки приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов (находится на рассмотрении в Минюсте), а региональные органы власти уже разработали данные документы. Из исследуемых субъектов РФ такие нормативные правовые акты существуют в Архангельской области, Вологодской области и ХМАО – Югре.

Рассчитаем значение доли высокопроизводительных рабочих мест на примерах. Итак, 386 рабочих мест создается в рамках реализации кластерных ПИПов в Вологодской области. Тогда расчетно 3,86 (≈4) высокопроизводительных рабочих мест должно было быть создано инициаторами ПИПов на предприятиях этого кластера. Правительство Архангельской области рассматривает не структурный, а динамический критерий. В целом, 31 высокопроизводительное рабочее место следует организовать на предприятиях кластера «ПоморИнноваЛес».

Имеющиеся данные также позволяют определить, что кластером Архангельской области должно быть произведено 2134,47 тыс. куб. м продукции глубокой переработки древесины (30 % от заявленного объема потребляемого сырья). Этот объем обработанной древесины составляет 12,6 % от величины допустимого объема изъятия древесины на арендуемых лесных участках Архангельской области.

Таблица 4

Минимальные уровни критериев оценки приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов по отдельным регионам

Примечание. Составлено автором на основании [10, 11, 12].

Таблица 5

Объемы выпускаемой продукции в результате реализации ПИПов предприятий кластера «ПоморИнноваЛес»

Примечание. Составлено автором на основании [6].

Продолжая пример кластера «ПоморИнноваЛес», рассчитаем на основании данных перечня ПИПов: какой объем продукции проектов должен иметь статус импортозамещающей.

В соответствии с Приказом Министерства промышленности и торговли РФ от 14.12.2017 г. № 4414 «Об утверждении плана мероприятий по импортозамещению в лесопромышленном комплексе Российской Федерации» установлены следующие максимальные доли импорта до 2020 г.:

- целлюлоза древесная, вискозное волокно; бумага и картон для графических целей; крафт-бумага; бумага, картон, вата целлюлозная и волокно из целлюлозных волокон мелованные с пропиткой, покрытием, окрашенной поверхностью или с рисунком в рулонах или листах; папиросная бумага; бумага и картон гофрированные и тара; обои – 50 %,

- мебель – 40 %.

Заметим, что продукция предприятий деревообработки и производства изделий из дерева не заявлена в перечне программных мероприятий по импортозамещению. Как, в таком случае, предприятия, реализующие ПИПы по конечному выпуску продукции обработки древесины, должны формировать результат по анализируемому показателю? Видимо поэтому нормативным правовым актом Правительства Архангельской области предусмотрено трансформирование показателя выпуска импортозамещающей продукции в показатель выпуска продукции на экспорт (минимальный порог также установлен на уровне 2,5 %). А проверка соблюдения порогового процента выпуска импортозамещающей продукции в общем объеме выпуска не нуждается в расчетах, ведь часть проектов реализуется профильными комбинатами целлюлозно-бумажной промышленности.

В целом, исследование отдельных региональных правовых основ механизма позволило, в первую очередь, обратить внимание на тот факт, что нормативы оценки критериев в разных регионах основаны на балльных шкалах разного масштаба при различных уровнях минимальных допустимых значений, причем, естественно, шкалы отличаются и от той, что до сих пор не утверждена приказом Министерства природы и экологии РФ.

Во-вторых, сравнение минимальных уровней критериев дает возможность на его основе делать выводы о «мягкости» или «жесткости» рассматриваемого механизма в том или ином регионе. Так, например, из трех регионов Вологодская область выдвигает самые нестрогие требования.

И к тому же, регионы оставили за собой право для некоторых критериев предельные значения вовсе не устанавливать: при оценке ПИПа заявка получает, например, 1 балл если ответ «да» или 0 баллов, если ответ «нет».

Вспоминая, что не все субъекты РФ имеют анализируемый нормативный правовой акт, предполагаем, что в регионах безаукционный порядок аренды земель лесного фонда по сниженным ставкам платы может зависеть и от других критериев.

Так, в Республике Коми правовой акт по установлению пределов критериев оценки ПИПов пока принят не был; при отборе проектов там руководствуются нормативными документами федерального уровня и региональными законами в инвестиционной сфере. Например, Закон Республики Коми от 28.06.2005 г. № 71-РЗ «Об инвестиционной деятельности на территории Республики Коми» устанавливает для промышленных предприятий несколько критериев, хотя бы одному из которых должны соответствовать масштабные инвестиционные проекты, при наличии которых земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду без проведения торгов:

1. увеличение количества рабочих мест не менее чем на 50 либо 100 (в зависимости от численности населения муниципального образования до 40 тыс. человек и свыше этой численности соответственно);

2. объекты, размещение которых после выхода проекта на проектную мощность позволит увеличить на 1 % и более ежегодные налоговые поступления, зачисляемые в бюджет муниципального образования, на территории которого реализуется проект;

3. объекты, создание которых способствует снижению доли импортируемой продукции на региональном рынке.

Анализируя результативность ПИПов по показателю создания рабочих мест, можно сформулировать мнение о том, что для целей стимулирования деятельности лесопромышленных кластеров условия, выдвигаемые Правительством Республики Коми, представляются более оптимальными (кстати, здесь речь не идет о высокопроизводительных рабочих местах). Даже если вести речь о создании высокопроизводительных мест, то привязка их минимального количества к численности населения муниципального образования, на территории которого реализуется проект, на наш взгляд, наиболее целесообразна. Это позволит устанавливать достижимые значения ВПРМ в зависимости от численности трудоспособного населения, уровня образования и квалификации персонала и научно-технического потенциала инфраструктуры конкретных территорий.

Особенно эта идея представляется актуальной при реализации приоритетных проектов в области освоения лесов предприятиями лесопромышленного кластера. Специализированной организации лесопромышленного кластера необходимо контролировать постоянство высокопроизводительных рабочих мест во избежание ситуации, при которой такие места создаются формально на предприятиях-инициаторах ПИПа, осваивающих определенный объем лесных ресурсов и уходящих с территории.

Также Правительство Республики Коми, поддерживая инвестиции в объекты, размещение которых после выхода проекта на проектную мощность позволит увеличить ежегодные налоговые поступления, ведет учет последних нарастающим итогом по всем предприятиям, реализующим ПИПы. По состоянию на 1 квартал 2020 г. величина налоговых поступлений в бюджетную систему РФ от инициаторов ПИПов – участников лесопромышленного кластера Республики Коми – составила нарастающим итогом сумму свыше 2,5 млрд. руб. [9].

Таблица 6

Объем налоговых поступлений от предприятий лесопромышленного комплекса в бюджеты Республики Коми нарастающим итогом с начала реализации ПИПов в области освоения лесов

Примечание. Составлено автором на основании [9].

На наш взгляд, показатель налоговых платежей, зачисляемых в бюджеты региона, на территории которого реализуется приоритетный инвестиционный проект, является, на наш взгляд, хорошим индикатором результативности рассматриваемого механизма.

Выводы

В результате проведенного исследования не удалось выявить специфические особенности, трудности механизма реализации и факторы достижения критериев результативности приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов для организаций, являющихся участниками лесопромышленных кластеров.

Между тем, в настоящее время кластер воспринимается не просто как форма межорганизационного взаимодействия, а как институт (зачастую созданный с «подачи» государства!) инновационной инфраструктуры с потенциалом развития в производственно-технической, научно-образовательной, финансовой сферах. Поэтому важно видеть возможности участия специализированных организаций промышленных и территориальных инновационных кластеров в процессах совершенствования мер государственной поддержки этих институтов (в частности ПИПов).

По нашему мнению, рассматриваемый механизм реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов может стать еще более результативным инструментом стимулирования лесопромышленных кластеров (а не только отдельных лесопромышленных предприятий) только в случае, если будет совершенствоваться с непосредственным участием лесопромышленных кластеров.

Если, например, региональные правительства будут объявлять лесопромышленные кластеры институтами опережающего развития, накладывая на управляющие организации кластеров обязанности разработки стратегических направлений инвестирования в освоение лесов, то это позволит создать условия, стимулирующие развитие глубокой переработки древесины, увеличение числа реально созданных высокопроизводительных рабочих мест, поступление налогов и неналоговых платежей в бюджеты.

Учитывая, что кластеры, согласно замыслу Правительства РФ, должны стать региональными драйверами производства и технологического развития отраслей экономики, следует задавать для них отдельные уровни критериев результативности реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов с предоставлением права обоснованной корректировки. Кооперационное взаимодействие лесопромышленных организаций при реализации крупных инвестиционных проектов будет тем сильнее, чем больше полномочий в сфере планирования, мониторинга и контроля будет отдано управляющим организациям кластеров. Таким образом, органы управления лесопромышленного кластера должны во взаимодействии с инициатором ПИПа участвовать в предпроектном анализе, формулируя достижимые для предприятия и гарантированные кластером перед государственными органами результативные показатели.