Научный журнал

Вестник Алтайской академии экономики и права

Print ISSN 1818-4057

Online ISSN 2226-3977

Перечень ВАК

Введение

Система государственных закупок, регулируемая Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), по своей сути является частью бюджетной системы Российской Федерации, затрагивающая процессы распределения использования бюджетных средств государства [1].

С 2018 года по настоящее время наблюдается комплексное совершенствование законодательства Российской Федерации о контрактной системе, направленное на цифровизацию сферы закупок, применение систем автоматизированного контроля и систем электронного документооборота. При этом пропорционально растет уровень выявленных правонарушений органами финансового контроля в сфере закупок, который говорит о том, что в сфере закупок увеличился охват мероприятий контроля, проводимых с использованием единой информационной системы в сфере закупок (далее – ЕИС), а также показал уровень некомпетентности тех или иных заказчиков, которые некорректно осуществляют закупочный процесс.

В связи с этим необходимо рассмотреть и проанализировать законодательство Российской Федерации в части возникновения уголовной и административной ответственности в сфере закупок, при их выявлении органами финансового контроля.

Цель исследования: осуществление анализа нормативных актов, регулирующих осуществление контрольных процедур в сфере контрактной системы, определение основных проблем установления административной и уголовной ответственности в сфере закупок по результатам мероприятий органов внешнего и внутреннего финансового контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – сфера закупок), а также разработка предложений по совершенствованию мероприятий финансового контроля в сфере закупок.

Методы исследования: анализ, синтез, сравнение, обобщение, формально-логический и сравнительно-правовой. Результатом исследования является формирование предложений по структурированию законодательства Российской Федерации об административной и уголовной ответственности, возникающей в сфере закупок. По результатам исследования сформированы выводы о необходимости совершенствования законодательства, регулирующего административную и уголовную ответственность в сфере закупок в Российской Федерации.

Результаты исследования и их обсуждение

Осуществление внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, а также внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля установлено Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее – внешний финконтроль, внутренний финконтроль, БК РФ). [2] При этом в соответствии с положениями статей 98, 99 Закона № 44-ФЗ установлено, что Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации и местных администраций (далее – СП РФ, КСП РФ) являясь в соответствии с положениями статьи 265 БК РФ уполномоченными органами внешнего финконтроля осуществляют аудит (контроль) в сфере закупок [1].

Теоретическим исследованием сущности государственного финансового контроля занимаются такие исследователи, как Карпухин Д.В., Лапин А.В. (установили специфические признаки финконтроля, предложили унификацию финконтроля в едином законодательном акте). Внешний и внутренний финконтроль в сфере закупок наиболее глубоко рассмотрены такими исследователями, как Землин А.И. (рассмотрел финансовый контроль на предмет противодействия коррупции в сфере закупок), Гладчук А.В. (раскрыта роль аудита в сфере закупок), Бурдонова О.В. (сформированы принципы института финансового контроля в сфере контрактной системы), Дюдишева Д.В. (определены проблемы правового регулирования финконтроля в сфере закупок), Айнуллова Д.Г., Офтаева В.В. (определена роль внутреннего финконтроля в сфере закупок), Дик Е.П. (раскрыта сущность внешнего финконтроля в сфере закупок) [10-16].

Аудит в сфере закупок как вид внешнего финконтроля, основные особенности осуществления внешнего и внутреннего финконтроля в сфере закупок рассмотрены автором в соответствующих научных работах. По итогам исследования нормативно-правового регулирования органов внутреннего и внешнего финконтроля в сфере закупок предлагается гармонизировать положения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок с положениями БК РФ, устанавливающими единые структуру, элементы и деятельность органов финконтроля [17, 18].

Дополнительно следует отметить, что вопрос определения аудита (контроля) в сфере закупок как вида внешнего финконтроля в сфере закупок в настоящее время считается дискуссионным в результате относительно недавнего введения в законодательство Российской Федерации определения нового вида аудита (аудит в сфере закупок), который появился только в 2017 году [3].

Доля административной ответственности в сфере закупок, выявляемая и назначаемая органами финансового контроля в общем удельном весе по отношению к административной ответственности в финансово-бюджетной сфере в целом за последние три года возросла более чем в пятикратном размере (с 5,5% до 27%) с 2017 по 2019 годы. При этом общий объем выявленных правонарушений в сфере закупок на протяжении 2017-2019 годов вырос более чем в 2,3 раза. Указанная информация представлена в Динамике выявленных нарушений при проведении контрольных мероприятий в сфере закупок органами внешнего финансового контроля по результатам анализа ежегодных отчетов СП РФ за 2017-2019 годы в таблице 1 [19-21].

По данным, представленным Таблицей 1, отмечается, что динамка количества правонарушений падает (2178 нарушений в 2017 г. против 1725 в 2019 г.), в то время стоимостные показатели административных штрафов растут (104,6 в 2017 г. против 237,3 в 2019 г). При этом стоимостной и количественный пик фактов административной ответственности в сфере закупок по результатам внешнего финконтроля приходится на 2018 год [19-21].

Таблица 1

Динамика выявленных нарушений при проведении контрольных мероприятий в сфере закупок органами внешнего финансового контроля за 2017-2019 гг.

Это связано с тем, что с 01.01.2018 вступили новые поправки в Закон № 44-ФЗ, установленные Федеральным законом от 31.12.2017 № 504-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», устанавливающие проведение всех конкурентных закупок в электронной форме [4].

Таким образом, путем ведения всей закупочной документации в электронной форме возрос охват контроля, в результате чего объем выявленных правонарушений увеличился более чем в 2 раза, однако дальнейшая цифровизация финконтроля в сфере закупок должна осуществляться путем разработки методик и алгоритмов, направленных на сокращение и недопущение возникновения нарушений законодательства Российской Федерации объектами контроля.

В соответствии с положениями БК РФ, устанавливающими предварительный и последующий финконтроль, положениями Закона № 44-ФЗ, иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов финконтроля в контрактной системе, административная ответственность за совершенные правонарушения в сфере закупок возникает при планировании закупок, а также при исполнении заключенных заказчиками государственных (муниципальных) контрактов и назначается по результатам предварительного и последующего контроля.

В таблице 2 представлены виды административной ответственности в сфере закупок, применяемой органами финконтроля в сфере закупок.

Более 80% нарушений, выявленных органами финансового контроля в сфере закупок, относятся именно к части 1 статьи 7.29.3 КоАП РФ [5]. Основной проблемой такого многочисленного количества нарушений являлся тот факт, что до 2020 года планирование закупок товаров, работ услуг для государственных и муниципальных нужд осуществлялось на основании двух документов: плана закупок и плана-графика закупок. Формы обоснований закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2015 № 555 [6].

Таблица 2

Виды административной ответственности в сфере закупок по результатам выявленных нарушений органами финансового контроля

Однако указанное постановление в настоящее время утратило силу, при этом процесс планирования существенно упростился путем утверждения в ЕИС только планов-графиков закупок, который регулируется постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2019 № 1279, которое также не содержит рекомендаций для заказчиков в целях корректного обоснования начальной (максимальной) цены контакта (далее – НМЦК). Так заказчикам предоставлена возможность формировать в ЕИС только планы-графики закупок, которые должны быть утверждены в течение 10 рабочих дней после утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности (далее – ПФХД) в ЕИС. ПФХД утверждается заказчиком строго в рамках отведенных лимитов бюджетных обязательств [7].

На основании изложенного норма административной ответственности по части 1 статьи 7.29.3 КоАП РФ должна быть изменена с учетом того, что расчеты и обоснования НМЦК производятся в настоящее время в ПФХД, а результат таких обоснований указывается в планах-графиках закупок [5]. Кроме того, необходимо разработать нормы, помогающие заказчикам при планировании закупок корректно обосновывать НМЦК. Также предлагается разработать электронные алгоритмы в ЕИС, позволяющие заказчику не совершать ошибки в применении методов обоснования НМЦК при планировании, так как в ЕИС уже сложилась достаточная база (история, архив) аналогичных закупок и заключенных контрактов, которые могут послужить примером для должностных лиц заказчика в выборе верного метода при обосновании НМЦК.

Таким образом, необходимо произвести декриминализацию части 1 статьи 7.29.3 КоАП РФ, что снизит административную нагрузку с должностных лиц заказчиков, приведенную в таблицах 1, 2, предотвратит дальнейшие ошибки при обосновании НМЦК, уменьшит юрисдикционную и правоприменительную деятельность органов финконтроля и соответственно снизит нагрузку на судебную систему государства.

Анализируя административную ответственность, устанавливаемую органами финансового контроля в сфере закупок в отношении нарушения срока утверждения плана-графика закупок (вносимых в него изменений) или срока размещения плана-графика закупок в ЕИС, установленного частью 4 статьи 7.29.3 КоАП РФ, следует отметить, что зачастую в силу технических причин и неполадок в работе ЕИС возникают случаи, когда заказчик не имеет возможности разместить план-график закупок в установленное время [5].

Для устранения указанных случаев заказчику необходимо в оперативном порядке сообщить о данной проблеме в уполномоченный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке функциональных требований к ЕИС, по созданию, развитию и обслуживанию ЕИС в сфере закупок.

Часть 7 статьи 7.32 КоАП РФ устанавливает, что «действия (бездействие), повлекшие неисполнение обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, с причинением существенного вреда охраняемым законом интересам общества и государства, если такие действия (бездействие) не влекут уголовной ответственности, – влекут наложение административного штрафа на должностных лиц и индивидуальных предпринимателей в размере от 5 до 15 процентов стоимости неисполненных обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, но не менее тридцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок до двух лет; на юридических лиц – от однократного до трехкратного размера стоимости неисполненных обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, но не менее трехсот тысяч рублей» [5].

То есть возникает ряд неточностей в отношении указанной правовой конструкции:

1. Отсутствует юридическое понятие «существенности при определении размера причиненного вреда»;

2. Отсутствует классификация случаев, при которых к таким действиям должностных лиц заказчиков, не применяется уголовная ответственность;

3. Отсутствуют критерии, разграничивающие дисквалификацию и случаи применения штрафа по результатам наказания за такой «существенный» ущерб, причиненный должностным лицом заказчика.

Вместе с тем Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что протокол об административном правонарушении должен содержать не только размер ущерба, но и значение последствий для самого потерпевшего («Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2018)» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.03.2018)). В случае, если протокол об административном правонарушении таких данных не содержит, то суд возвращает указанный протокол органу финконтроля [8].

Таким образом, содержание части 7 статьи 7.32 КоАП РФ содержит ряд правовых конструкций абстрактного характера, усложняющих правоприменительную деятельность органов финконтроля, в связи с чем необходимо установить перечень критериев существенности вреда, указанного в части 7 статьи 7.32 КоАП РФ, а также перечень относящихся к этим критериям значения последствий, которые улучшат сферу применения указанной нормы административного права.

Рассмотрение уголовной ответственности осуществляется непосредственно правоохранительными органами, осуществляющими государственный контроль, по итогам предоставления материалов по результатам проверок органами финансового контроля.

Статьями 200.4, 200.5, 304 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ) установлены следующие виды уголовной ответственности при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд:

1. за злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд;

2. за подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, членов комиссии по осуществлению закупок;

3. за провокацию (попытку передачи) взятки, коммерческого подкупа либо подкупа в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд [9].

Преступления в сфере закупок также могут быть классифицированы помимо вышеуказанных норм общими нормами уголовного права, при которых объекты контроля могут обвиняться в части:

1. нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;

2. злоупотребления либо превышения должностных полномочий;

3. дачи, либо получения взятки;

4. воспрепятствования законной предпринимательской или иной деятельности;

5. подделки, изготовления или сбыта поддельных документов [9].

Таким образом, уголовная ответственность в сфере закупок наступает не только в случаях, установленных статьями 200.4, 200.5, 304 УК РФ, но и содержит широкий список иных статей УК РФ, применяемых в зависимости от характера выявленного преступления органами финконтроля [9].

Органы финансового контроля должны играть важную роль прежде всего в своевременном выявлении и пресечении преступлений уголовного характера и оказывать незаменимую помощь правоохранительным органам в предоставлении доказательств уголовного дела, так как в результате установления уголовной ответственности в отношении должностных лиц заказчиков, недобросовестных поставщиков, иных участников закупок выявляются непоправимые убытки государству, несоизмеримые по сравнению с размером санкций, установленных статьями УК РФ.

Так, например, в ежегодном отчете СП РФ о проведении аудита за 2018 год рассмотрены случаи проведения контрольных мероприятий в отношении использования бюджетных инвестиций, направленных в Политехнический музей (реставрация и реконструкция) и Центр трансляционных исследований Медицинского университета им. Н.И.Пирогова (реконструкция)) [22].

По результатам проверок выявлено:

1. фактическое отсутствие инженерного оборудования, которое было принято и оплачено заказчиком на сумму более 546 миллионов рублей;

2. фиктивная приемка несуществующих работ, в том числе не предусмотренных условиями госконтракта на сумму более 707 миллионов рублей;

3. принятие работ, не соответствующим условиям контракта на сумму 56,2 миллиона рублей;

4. бездействие должностных лиц заказчика, причинившие ущерб федеральному бюджету на сумму более 180 миллионов рублей.

В результате проведения контрольных мероприятий использования бюджетных средств, выделенных на осуществление закупок, органом внешнего финансового контроля размер выявленных финансовых нарушений только в отношении вышеуказанных объектов контроля составил более 2,9 миллиарда рублей [22].

По факту оплаты фактически не выполненных работ с завышением их стоимости в отношении группы должностных лиц Медицинского университета им. Н.И. Пирогова возбуждено уголовное дело [22].

Вышеуказанный пример показывает уровень ущерба, нанесенный государству при недобросовестном использовании бюджетных средств. При этом указанную сумму утраченных бюджетных средств государства возвратить в казну намного труднее, процедура возврата имеет затяжной характер и не всегда осуществляется в полном размере. Вместе с тем выявленные результаты указывают на срыв запланированной деятельности государства в целом и привлечение дополнительных ресурсов государства для восстановления указанного срыва.

Выводы

Учитывая изложенное возникает потребность в совершенствовании законодательства Российской Федерации в усилении и разработки мероприятий финансового контроля, направленных на пресечение преступлений, которые должны привести к декриминализации уголовной ответственности в сфере закупок.

К таким мероприятиям можно отнести следующие:

1) определение дополнительных требований к участникам закупок при их участии в процедурах закупок крупных государственных заказов:

а) установление требований к опыту в осуществлении деятельности в конкретной отрасли экономики, в которой происходит закупка;

б) установление требований к активам, капиталу и ресурсам компании-участника;

в) установление требований к наличию аналогичных заключенных контрактов и их успешному исполнению участником закупки;

2) определение требований к руководству компаний-участников закупки;

3) взаимодействие информационных систем государственных органов, путем препятствия участия организаций-однодневок в процедурах закупок;

4) прогнозирование негативных последствий, которые могут наступить по результатам исполнения контракта, их моделирование и разработка мероприятий, предотвращающих возникновение таких моделей в реальности;

5) ведение заказчиками отчетов, актов и иной документации об исполнении контрактов в электронной форме, в том числе фиксация заказчиками (фото, видео) результатов выполненных работ, оказанных услуг, поставленных товаров.

Таким образом, декриминализация уголовной ответственности в сфере закупок позволит:

1) снизить риски неэффективного использования бюджетных средств государства;

2) снизить нагрузку на правоохранительные органы и судебную систему государства;

3) повысить качество закупок, имидж и конкуренцию в сфере закупок;

4) предотвратить участие недобросовестных поставщиков в закупках;

5) пресечь и не допустить совершения должностными лицами заказчиков действий, которые в потенциале могут привести к уголовной ответственности и растрате бюджетных средств;

6) снизить случаи коррупции в сфере государственных и муниципальных закупок.