Старение населения как объективный результат эволюции демографических процессов является необратимым явлением, что сейчас характерно для подавляющей части стран мира. Более того, по убеждению исследователей, в обозримой перспективе старение населения будет прогрессировать [1].
Наблюдается определенная неоднородность течения демографических процессов в разных регионах и странах мира: в некоторых из них население быстро сокращается и стареет, в других, с низким и средним уровнем дохода, является молодым и быстро растет. Прежде всего речь идет об Индии. Согласно прогнозам ООН, за семь лет численность населения этой страны превысит аналогичный показатель Китая и дальше будет расти до 2050 г. Значительная часть прироста населения мира с 2020 г. по 2050 г. придется на Африку [1]. В то же время ожидается, что чистые общие потери населения почти половины стран Центральной и Восточной Европе составят 5 % в период до 2030 г. и 15 % к 2050 г. Латвия и Болгария потеряют свыше пятой части своего населения к 2050 г. Существенный рост численности населения предусматривается только для Турции [2].
По отношению к Евросоюзу следует отметить, что общая численность населения в 28 странах-членах до 2070 г. вырастет лишь на 1,76 %. При этом население трудоспособного возраста (15-64 года) заметно сократится – на 14,04 %. Самая большую его часть в 2070 г. составят женщины в возрасте 70-74 года и мужчины 50-54 лет [3]. По неутешительным прогнозам, Европа до 2030 г. станет самым “старым” регионом в мире [4]. При этом старение в развитых европейских странах происходит не столько за счет сокращения рождаемости, как за счет инерционности динамики возрастных структур и увеличение продолжительности жизни [1].
Ключевыми аспектами текущих демографических изменений в мире являются: сокращение численности населения трудоспособного возраста и, соответственно, рабочей силы; рост количества лиц пожилого возраста и коэффициента зависимости от старости; увеличение продолжительности жизни; снижение рождаемости; старение рабочей силы.
Проблема неотвратимости усиления демографической тенденции старения населения мира находится в центре внимания ведущих международных организаций и научных центров. Следует подчеркнуть рост роли международных индексов старения как инструментария количественной оценки экономических и социальных эффектов старения населения, благосостояния лиц пожилого возраста, действенности государственной политики в сфере активного старения. Ведь, представляя собой синтетические индикаторы, эти индексы дают возможность измерить различные аспекты старения. К основным международным индексам старения относятся: Active Ageing Index, Global Age Watch Index, The Hartford Index of Ageing Society, Global Aging Preparedness Index, PwC Golden Age Index, Global Retirement Index, Melbourne Mercer Global Pension Index.
Сейчас ученые, чиновники и практики рассматривают перспективы социально-экономического развития, финансовой способности государств преодолеть общественные вызовы и удовлетворить потребности растущего числа пожилых людей. Вместе с тем проблематика влияния старения населения на уровень налоговых поступлений и систему налогообложения исследована недостаточно, отсутствует целостное представление о предопределении вызовов для налоговых систем отдельных стран мира. Более того, дискуссионным остается вопрос целесообразности использования налогов как инструмента решения финансовых проблем государства, вызванных старением населения.
Целью статьи является обобщение результатов современных научных исследований специфики влияния старения населения на систему налогообложения и динамику налоговых поступлений в некоторых странах мира, а также вероятных последствий повышения отдельных налогов для преодоления проблем фискальных дисбалансов, удовлетворение потребностей растущего числа людей пожилого возраста.
Научные исследования влияния старения населения на налоговые поступления, базы налогообложения и национальные налоговые системы проводятся в двух плоскостях: 1) оценки его влияния на динамику налоговых поступлений в целом и от определенных налогов в частности; 2) определение целесообразности внесения определенных изменений в систему налогообложения, применение государством налоговых инструментов с целью смягчения дисбалансов, решение проблем публичных финансов, обусловленных старением населения.
Ожидается, что уменьшение численности лиц трудоспособного возраста вследствие старения населения при прочих неизменных условиях должно приводить к сокращению поступлений налога с доходов физических лиц (НДФЛ) и социальных взносов. Впрочем, влияние указанных демографических изменений не столь однозначное, его достоверная оценка предусматривает учет результатов рынка труда. Ведь рабочая сила, хотя и уменьшается, одновременно становится образованнее, поэтому средняя заработная плата вырастет. Если при этом еще есть дефицит рабочей силы, согласно неоклассической экономической теории, заработная плата должна повышаться, чтобы стимулировать ее предложение. Исходя из таких соображений, получаем эффект заработной платы на основе внешних оценок эластичности спроса и предложения рабочей силы. Итак, будущие налоговые поступления могут расти, несмотря на уменьшение численности трудоспособного населения [5].
Старение населения будет влиять на систему налогообложения также потому, что оно приводит к росту неравенства в распределении доходов домохозяйств и бедности. Вывод о том, что большая часть пожилых людей, как правило, усиливает общее неравенство доходов, подтверждают несколько исследований, например M. Доллза, K. Дурли, A. Паулуса и др. Проведенная ими оценка возможного влияния на распределение дохода старение населения и повышение квалификации в ЕС-27 показала, что демографические изменения, вероятно, могут повлечь усиление неравенства, особенно в крупных экономиках – Франции, Германии, Испании, Италии. В то же время соответствующая корректировка заработной платы способна частично компенсировать ее прогрессирование. Учитывая в дополнительном анализе роста занятости среди работников старше 50 лет, авторы доказали, что при условии сохранения этой тенденции можно ожидать дополнительного усиления неровности имеющегося дохода для большинства стран ЕС, за исключением стран Скандинавии и Великобритании. Величина смягчающих эффектов от налоговых льгот на неравенство доходов в большой степени зависит от того, берется ли при этом в виду только прямой демографический влияние, также результаты изменения заработной платы. Отмеченное подчеркивает важность учета корректировок рынка труда в таком анализе [6].
Старение населения отражается и на динамике поступлений от налогов на потребление. Это обусловлено тем, что изменение возрастной структуры населения корректирует соотношение распределения доходов на долю потребления и сбережений. Поскольку уровень потребления пожилых людей ниже, чем молодых, поступления от налогов на потребление, прежде всего НДС, сокращаются. Кроме того, увеличение количества лиц пожилого возраста вызывает изменения самой структуры потребления в направлении роста объемов потребления услуг и уменьшение потребления товаров. А в случае, когда такие услуги облагаются налогом по более низким ставкам, чем товары, это также приведет к снижению уровня налоговых поступлений от НДС. Тот факт, что старение влияет на экономику преимущественно через рынок труда и изменение потребления и сбережения, подтверждают результаты исследований, выполненных для еврозоны в долгосрочном периоде [7]. M.С. Фельдстейн обращает внимание на то, что медленный прирост населения снижает темпы сбережений, а следовательно, уменьшает объем инвестиций в оборудование и сооружения. Как результат, ухудшается капиталоемкость экономики и, соответственно, производительность труда и объем национального дохода. Медленный рост численности населения также снижает производительность за счет воздействия на качество рабочей силы. Совокупный эффект действия обоих этих факторов может быть достаточно значительным, если не принять меры по их компенсации [8]. Заметим, что исследователи применяли различные подходы к учету демографических эффектов в макроэкономических моделях. В любом наборе данных можно найти особые эмпирические связи между сбережением и потреблением и возрастным распределением населения, но остается неясным, сохранятся ли такие связи в будущем [9]. В целом старение населения в определенной степени определяет систему налогообложения и динамику налоговых поступлений за его влияние на рынки труда, занятость, производительность труда, уровень потребления и сбережений, процентные ставки, уровень безработицы, изменения на рынке жилья и спрос на финансовые активы и тому подобное. При этом оценить эффект влияния изменения комплекса взаимосвязанных экономических параметров в результате старения населения на динамику налоговых поступлений очень сложно.
Немало научных работ посвящено собственно оценке влияния старения населения на динамику основных макроэкономических показателей и темп экономического роста и, в конце концов, на налоговые поступления. Их результаты показывают неоднозначный характер такого влияния. Ученые единодушны относительно того, что увеличение продолжительности жизни и коэффициента зависимости от старости будет иметь значительные макроэкономические эффекты, однако мнения относительно вектора и масштаба последних существенно различаются. В частности, по оценкам экспертов МВФ, сокращение и старение рабочей силы в некоторых странах Центральной и Восточной Европы, несмотря на возрастной состав их населения, может замедлять потенциальный рост, если не будет компенсирующих последствий от увеличения предложения труда и/или инвестиций в роботизацию, которые облегчают труд [2].
К. Нерлич и Дж. Шрот отмечают существование компенсационных сил, способных смягчить любые негативные последствия старения населения для совокупной производительности труда. В роли примера таких сил приводится увеличение инвестиций в человеческий капитал на одного ребенка под влиянием низких показателей рождаемости. К тому же дефицит рабочей силы может привести к росту прибыли от инвестиций в человеческий капитал, тем самым стимулируя человека к обучению в течение всей жизни, особенно учитывая увеличение пенсионного возраста. Поэтому структурный переход к отраслям, основанных на знаниях, где высокий уровень продуктивности может поддерживаться в течение всей трудовой жизни, способный ограничить негативное влияние старения населения на будущую производительность труда [7], а впоследствии и на динамику налоговых поступлений.
Результаты проведенной указанными учеными оценки влияния старения населения на большой набор макроэкономических переменных, а также последствий различных видов пенсионной реформы для еврозоны с помощью модели OLG заключаются в следующем:
1. В целом старение населения приводит к снижению ВВП на одного человека на 4,7 %.
2. Реальная процентная ставка уменьшается по мере увеличения отношения капитала к рабочей силе из-за дефицита ее предложения.
3. Поступления НДФЛ, вероятно, будут сокращаться с уменьшением рабочей силы (при условии, что ставки налога остаются неизменными).
4. Ожидается, что повышение склонности к сбережениям вследствие увеличения продолжительности жизни или в случае перехода на полностью финансируемые пенсионные системы будет способствовать увеличению поступлений от налога на капитал.
5. Общие расходы на пенсию будут расти в связи с увеличением числа пенсионеров, тогда как поступления НДС уменьшаются из-за падения частного потребления. При условии, что фискальные инструменты остаются постоянными, дополнительные расходы на пенсии полностью будут финансироваться за счет долга, а это в итоге приведет к росту отношение государственного долга к ВВП в долгосрочной перспективе.
6. Старение населения станет обузой для фискальной устойчивости. Возможность поддерживать уровень государственного долга будет зависеть от того, насколько этот демографический процесс будет способствовать росту реального ВВП и снижению равновесной реальной процентной ставки. Таким образом, тот из этих противоположных эффектов, который будет преобладать, и будет определять совокупное влияние от старения населения. Этот процесс может осложнить обеспечение устойчивости долга в случае меньшего снижения процентных ставок по сравнению с реальным экономическим ростом.
Заметим, что данная модель базируется на ряде упрощенных предположений и рассматривает еврозону в целом, без учета каких-либо неоднородностей между странами. Поэтому приведенные результаты не могут служить надежной основой для обоснования рекомендаций на уровне отдельной страны [7].
Оценка последствий старения общества в отношении доходов, налоговой базы и налоговых поступлений является крайне важным, ведь система социального обеспечения финансируется в большой мере за счет налогов, что влечет за собой формирование существенных взаимозависимостей [10].
M. Безноска и Т. Хентзе в своем исследовании применили подход, предусматривающий сочетание прогнозных данных численности населения с микросимулиционной моделью, которая имитирует НДФЛ, чтобы составить представление о поступления этого налога для будущего населения Германии. Основная цель ученых заключалась в том, чтобы выделить влияние демографических изменений на налоговые поступления, при этом поведенческие изменения не учитывались.
Моделирование показало увеличение налогооблагаемого дохода в течение следующих лет вместе с одновременным уменьшением НДФЛ и переходом к отсроченному налогообложению. Тогда как работники могут отчислить больший процент своих пенсионных взносов, доля налогового дохода на пенсию растет, однако предельная ставка налога для работников будет выше, чем для пенсионеров. После 2024 г. общий доход от заработной платы будет сокращаться, а доход от пенсий резко возрастет. Несмотря на постоянный уровень безработицы, к 2035 г. доход от заработной платы снизится почти на 90 млрд евро в год. Поступления НДФЛ останутся, практически, на том же уровне, но к 2035 г. уменьшатся примерно на 7 % в год по сравнению с 2016 г. Кроме того, снижение дохода от заработной платы может иметь последствия для других налогов, в частности косвенных. В целом результаты моделирования показали, что в течение следующих 20 лет можно ожидать сокращения налоговых поступлений в Германии на 18 млрд евро за ценовым уровнем, то есть не учитывая повышение производительности труда. В этом прогнозе вероятным уже считается увеличение пенсионного возраста до 67 лет [10].
Уменьшение налоговых поступлений в условиях роста числа лиц пенсионного возраста и продолжительности жизни населения приведет к возникновению во многих странах мира крупных финансовых проблем, которые прежде всего связаны с увеличением расходов на пожилых людей. По оценкам МВФ, остановить рост социальных расходов на лиц пожилого возраста невозможно; в лучшем случае их удастся поддерживать на стабильном уровне (относительно ВВП), но это потребует безотлагательных и глубоких структурных реформ, большинство которых сами по себе являются серьезным вызовом для политиков и общества в целом [11].
Удлинение продолжительности жизни пенсионеров в отдельных странах мира на 8-11 лет, а в Японии на 16 лет означает, что теперь государства должны выплачивать пенсии в два-три раза дольше по сравнению с предыдущими расчетами [12]. Поскольку современные пенсионные системы могут покрывать растущие расходы, возникнет потребность в соответствующих коррективах, в т.ч. в других сферах государственной экономической политики.
Растущие расходы на лиц пожилого возраста можно финансировать за счет: сокращения таких расходов или расходов на другие сферы; увеличение заимствований и, соответственно, дефицита бюджета и государственного долга; повышение налогов и социальных взносов, а также пенсионного возраста или путем комбинирования нескольких из перечисленных способов действия. Сейчас нельзя наверняка сказать, какой именно набор инструментов для решения финансовых проблем, обусловленных старением населения, будет оптимальным, наиболее приемлемым при определенных условиях. Бесспорно, частично компенсировать растущие расходы на здравоохранение и длительный уход за пожилыми людьми можно за счет ожидаемого сокращения государственных расходов на образование и уменьшением процента молодых людей в общей численности населения [7]. Однако этого недостаточно для полного решения финансовых проблем.
Сегодня оживленные научные дискуссии идут вокруг вопросов о повышении пенсионного возраста, сокращении размера выплат или изменении механизма их финансирования, увеличении налогов. В исследовании ОЭСР определено три варианта государственной политики: 1) пополнение рабочей силы за счет иммигрантов; 2) повышение налогов или снижение других затрат; 3) сокращение программы здравоохранения и пенсионного обеспечения. При этом жизнеспособным признан лишь третий вариант. Так, из-за беспокойства фактическим уровнем совокупной налоговой нагрузки в странах, вариант повышения налогов в дальнейшем не рассматривается.
На наш взгляд, отказ от детального обсуждения специалистами ОЭСР вопрос целесообразности этого шага представляется слишком поспешным, ведь такое решение должно основываться на углубленном исследовании налоговой системы каждой отдельной страны, в том числе. общего уровня налогообложения, видов налогов, которые могут быть задействованы. В странах с низким общим уровнем налогообложения, чем, например, в ЕС, теоретически есть широкие возможности для привлечения дополнительных доходов (к примеру, с помощью косвенных налогов) до достижения европейского уровня государственных расходов. В ЕС возможности повышения налогов значительно ограничены, в частности из-за высоких ставок определенных налогов. Учитывая уровень безработицы в Европе, представляется непродуктивным дальнейшее увеличение ставки налога на заработную плату, поскольку это также может создавать неэффективные стимулы для работодателей. По умножению налоговых поступлений за счет налогообложения доходов от трансграничных перемещений инвестиций заметим, что при этом существует риск эрозии налоговой базы, особенно в условиях обострения глобальной налоговой конкуренции. Поэтому развитые страны принимают меры для поддержки базы налога на прибыль [13].
Рассмотрим научные исследования, авторы которых изучали такой способ преодоления финансовых последствий старения населения как повышение налогов. Так, M. С. Фельдстейн проанализировал влияние увеличения налогов на покрытие растущих государственных расходов на пенсии и медицинскую помощь пожилым людям. Приводя пример США, автор отмечает, что налог на заработную плату, используемый для финансирования пенсионных выплат и социального обеспечения, до 2030 г. должен вырасти с 12 % до около 20 %, то есть с 5 до 8 % ВВП. Для европейских стран такой рост должен быть еще большим, учитывая масштабные выплаты и прирост доли пенсионеров в общей численности работающих.
M. С. Фельдстейн приводит аргументы в пользу того, что такое значительное повышение налогов будет иметь серьезные негативные последствия для любой экономики в виде уменьшения национального дохода и замедление экономического роста. Прежде всего он предостерегает, что увеличение налогов на труд, уплаченных работодателями, частично приведет к сокращению найма и занятости, а также размера заработной платы. Реакцией работников будет уменьшение количества рабочих часов в год и нежелание приобретать новые навыки путем формального образования и профессиональной подготовки. В ответ на высшие предельные ставки налога они будут выбирать профессии, хоть и ниже оплачиваемые, но более приятные или менее обременительны. Кроме того, увеличение налогов на прибыль бизнеса и на доходы от сбережений домохозяйств (на дивиденды, проценты и прирост капитала) может привести к сокращению объема инвестиций в производство машин и оборудования, оттоку инвестиций в страны с более благоприятным режимом налогообложения или изменения направлений вложения капитала. Учитывая обозначенные негативные последствия повышения налогов, автор подчеркивает необходимость их избежание путем кардинального изменения уровня выплат или способа их финансирования [8].
В других научных работах показано, что повышение установленного законодательством возраста выхода на пенсию будет иметь лучшие макроэкономические последствия, чем увеличение ставок социальных взносов. Ведь искривление воздействия высоких ставок взноса на предложение рабочей силы и занятости, а также на потребление на душу населения способно замедлить экономический рост.
Дж. Шрот и К. Нерлич с помощью модели OLG установили, что повышение ставок взносов или НДФЛ в Германии приводит к усилению негативного макроэкономического влияния старения населения, а не к его ослаблению [7]. С целью предотвращения фискальных дисбалансов в Германии ими предложено вместо увеличения ставок налогов принимать меры, направленные на улучшение интеграции рабочих мигрантов, повышение доли женщин, предлагающих свой труд, разработку адекватных предложений трудоустройства старших людей и построение эффективной системы образования [10].
Таким образом, результаты большинства научных исследований, несмотря на различия в подходах к моделированию, выборки стран и другие аспекты, свидетельствующие о том, что повышение налогов на труд является нежелательным способом решения проблем старения населения.
Одним из наиболее удачных вариантов реформ считается увеличение пенсионного возраста. Поскольку нет прямых доказательств негативного влияния на рынок труда рост числа пожилых людей, по оценкам МВФ, повышение пенсионного возраста на один год даст возможность покрыть половину прогнозируемого увеличения пенсионных расходов в период между 2010 и 2030 гг. [13].
Моделирование реформы пенсионного возраста, совершенное для ЕС-27 до 2030 г. с использованием методов микросимуляции, что состояла в повышении текущего (гендерного) нормативного возраста выхода на пенсию на 5 лет (примерно соответствует прогнозируемому увеличению продолжительности жизни), и с экстраполяцией текущих профилей занятости, показало, что такие реформы способны компенсировать влияние демографических процессов на фискальные балансы. Это связано с увеличением налогов, ведь приумножение численности работающих вызывает улучшение фискального баланса, хотя законопроект о снижении расходов на социальное обеспечение тоже имеет значение. Следовательно, вероятная реакция заработной платы на демографические изменения в сочетании с реформой пенсионного возраста является достаточным, чтобы избежать ухудшения фискальных балансов почти во всех странах. Доказано, что последствия демографических изменений для фискальных балансов отдельных стран в большой степени зависят от реакции заработной платы на дефицит рабочей силы и образованности рабочей силы. В условиях гибкой зарплаты дефицит рабочей силы приводит к ее существенному росту и незначительному повышению занятости, что заметно нивелирует ухудшение фискальных балансов, хотя и не устраняет его полностью [10].
Однако очерченные результаты следует рассматривать в свете определенных ограничений. Ведь в исследовании не учтена роль технологических трансформаций и связанных с ними изменений производительности труда, а также аспекты неравенства и бедности. Более комплексная концепция фискального баланса должна учитывать также косвенные налоги [5].
Проведенное исследование дает основания для следующих выводов:
1. Старение населения оказывает на динамику налоговых поступлений как непосредственное влияние (не только из-за сокращения численности лиц трудоспособного возраста, но и из-за роста неравенства в распределении доходов и уровня бедности), так и опосредованное, поскольку сказывается на рынках труда, занятости рабочей силы, производительности труда, размере заработной платы, уровне потребления и сбережений, процентной ставки, безработицы, а также спросе на финансовые активы и тому подобное. Результаты научных исследований, посвященных количественной оценке такого влияния, указывают на его неоднозначный характер. Конечный эффект влияния старения населения на динамику налоговых поступлений будет зависеть от того, насколько этот демографический процесс будет способствовать экономическому росту.
2. Последствия влияния старения населения на уровень налоговых поступлений в значительной степени зависят от соотношения спроса и предложения на рынке и тенденций его изменения, что впоследствии отражается на динамике заработной платы. При этом негативный эффект старения населения может быть нивелирован за счет увеличения числа лиц трудоспособного возраста, повышение образованности рабочей силы, производительности труда или действия других компенсационных сил.
3. Среди таких инструментов преодоления негативных последствий старения населения, как сокращение расходов, увеличения налогов, заимствований, дефицита бюджета и государственного долга, пенсионного возраста, повышения налогов будет существенно тормозить экономический рост. Увеличение налогов на труд является нежелательным, поскольку влечет уменьшение стимулов к труду, рост безработицы. Увеличение налогов на потребление будет иметь меньше негативных последствий, поскольку такие налоги не так искажают предложение рабочей силы, равномерно распределяющие налоговую нагрузку между населением трудоспособного и пожилого возраста. Однако это может привести к сокращению потребления в целом или пожилыми людьми в частности. Повышение налогов на доходы бизнеса может повлечь отток капитала в страны с более привлекательными налоговыми режимами, а налогов на доходы от сбережений домохозяйств – уменьшение объема их инвестиций.
4. При обосновании предложений для каждой отдельной страны следует учитывать различия между фактическими и прогнозируемыми факторами старения, в частности, низкие показатели рождаемости и/или увеличение продолжительности жизни, ведь это имеет большое значение для динамики старения населения, а также его экономических и финансовых последствий. Кроме того, нужно принимать во внимание как текущий уровень общего налогового бремени по отношению к ВВП и государственного долга в определенной стране, так и ставки отдельных налогов по сравнению с другими странами мира. Также необходимо учитывать результаты внедренных мероприятий по распределению фискального бремени между поколениями и их влияние на благосостояние определенных поколений.