В настоящее время институт приграничного сотрудничества получает новые импульсы своего развития в рамках реализации глобального проекта «Один пояс – один путь» (ОПОП), который инициирован КНР и является наиболее крупным инвестиционным проектом современности. ОПОП способен повлечь глобальное переформатирование институтов приграничного сотрудничества и является одним из самых дорогих инфраструктурных маршрутов, построенных в 21 веке.
ОПОП называют «Новый шелковый путь», который во многом охватывает исторические маршруты и состоит из двух транспортно-логистических проектов: «Экономический пояс Шелкового пути» (ЭПШП) и «Морской Шелковый путь XXI века» (МШП). Воссоздание Великого шелкового пути означает дальнейшее формирование института открытости Китая внешнему миру и способствует новому этапу развития институтов интеграции стран Евразийского региона, большинство из которых является странами-участницами региональных экономических интеграционных объединений [6].
О масштабности проекта свидетельствует заинтересованность практически всех стран, которые вовлечены в строительство сухопутных логистических путей и транспортных коридоров по проекту ЭПШП – это коридоры по направлениям «Китай – Монголия – Россия»; «Китай – Центральная Азия – Западная Азия»; «Китай – полуостров Индокитай». Как видно направленность проекта на соединение КНР и крупнейших регионов «Европа – через Центральную Азию и Россию»; «Ближний Восток – через Центральную Азию»; «Юго-Восточная и Южная Азия – с выходом на побережье Индийского океана».
Выдвинутая КНР инициатива ОПОП обсуждалась на Первом и Втором форумах высокого уровня с участием первых лиц многих государств, посвященных развитию данного глобального проекта. Если на Первом форуме в 2017 г. приняли участие представители 29 стран, то на Втором форуме высокого уровня в 2019 г. – представители 150 стран, а 40 стран представляли первые лица, включая Россию и ряд стран СНГ. Такой интерес вызван обсуждением не только перспектив построения сухопутного евразийского континентального моста, но и проекта «Морской Шелковый путь XXI века», который предполагает выстраивания инфраструктуры для двух морских маршрутов: «Южно-Китайское море – Тихий океан» и «Южно-Китайское море – Индийский океан».
По замыслу ОПОП должен охватить 68 стран Европы, Азии и Африки, которые производят около 40 % мирового ВВП и население данных стран насчитывает почти 4,5 млрд. чел. Расчетный срок реализации проекта оценивается в 30-40 лет, ориентировочная стоимость около 1,4 трлн. дол. США, в которую включаются расходы на строительство железных дорог, автомагистралей, транспортно-логистической инфраструктуры. Проект является единственным прецедентом в современной истории с вложениями в инфраструктуру суммы свыше 1 трлн. дол. [11].
«Шелковая» инициатива повлияет на институциональную структуру приграничных регионов, которые вовлечены в данный проект, и детерминирована рядом закономерных тенденций, а именно:
Во-первых, наблюдается постепенное увеличение роли институтов интеграции стран в развивающимися рынками, которые в данном проекте играют роль основных его драйверов: в первую очередь, страны Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) и ряд стран партнерства БРИКС (Россия, Индия, Китай);
Во-вторых, происходит переструктурирование институтов приграничного сотрудничества в регионах ОПОП, которое выражается в том, что часть из них вновь формируются на границах, вновь вовлекаемых в сферу действия регионов, а часть – получает импульс для своего качественного развития в рамках приграничных территорий;
В-третьих, создание логистической инфраструктуры в труднодоступных ранних регионах интенсифицирует такие формы приграничного сотрудничества, как товарообмен, производство новых товаров, региональные инвестиционные проекты, создание совместных предприятий, развитие информационных сетей, охрана природных ресурсов, научное и гуманитарное сотрудничество;
В-четвертых, финансовая инфраструктура ОПОП позволит выделять значительные ресурсы на ускоренное развитие института приграничного сотрудничества в приграничных регионах, где планируется создание крупных инфраструктурных объектов;
В-пятых, происходит усиление влияния института приграничного сотрудничества на институты транснационального сотрудничества за счет того, что создаваемые специальные экономические зоны в приграничных районах, а также хорошо оборудованные таможенные переходы, логические платформы и торговые комплексы расширяют возможности взаимосвязей с другими территориями, расположенными за пределами приграничной экономической зоны.
В экономической литературе по вопросу соотношения понятий «приграничное сотрудничество», «трансграничное сотрудничество», «региональное международное сотрудничество» имеется несколько подходов [9]. Безусловно, как приграничное, так и трансграничное сотрудничество отражают региональные международные взаимоотношения экономических субъектов, которые ведут международную хозяйственную деятельность в рамках регионов стран, участвующих в международных отношениях. По смыслу региональное международное сотрудничество является наиболее объемным понятием по отношению как к приграничному, так и трансграничному сотрудничеству.
Само понятие «регион» и взаимодействие региональных акторов определено в распространенной среди западных исследователей концепции «нового» регионализма, изначально представленной в 80-90-х годах прошлого века в работах шведских ученых Б. Хеттне и Ф. Содербаумом и развитая другими экономистами[10]. В отличие от «старого» регионализма в данной теории дается достаточно широкая трактовка понятия «регион», которая не сводится к взаимоотношениям между государствами, государственными институтами по обе стороны границ. В теоретическом конструкте «регион» широко представлены негосударственные акторы, которые наряду с государственными, определяют «экономическую» картину его развития.
Трансграничное сотрудничество включает приграничное сотрудничество, но не ограничивается взаимоотношениями между экономическими субъектами внутри приграничных территорий. С позиции межгосударственных экономических взаимоотношений оно предполагает сотрудничество между региональными субъектами, оперирующими в регионах, разделенными национальными границами, но не имеющими общей границы. В рамках ОПОП примером трансграничного сотрудничества могут служит взаимоотношения регионов Китая и Белоруссии, которые не имеют общих государственных границ, но их трансграничное сотрудничество крайне важно для реализации всего сухопутного проекта ЭПШП. Амбициозный план Китая заключается в том, чтобы протянуть через всю Евразию автомагистрали и железные дороги, нефтегазотрубопроводы и электростанции, построить аэропорты, связать материк единой, высокоскоростной транспортной инфраструктурой для перемещения людей и товаров в кратчайший срок из одной точки в любую другую, и в первую очередь на маршрутах, которые свяжут Китай со странами Европы через регионы Белоруссии (магистраль «Минск – Западная Европа»).
Завершая рассмотрение соотношение понятий «приграничное сотрудничество», «трансграничное сотрудничество» и «региональное международное сотрудничество», можно констатировать, что приграничное сотрудничество следует рассматривать как разновидность регионального международного сотрудничества. Понятия «трансграничное» и «приграничное» сотрудничество несут различную смысловую нагрузку, но по содержанию понятие «трансграничное» сотрудничество шире, чем «приграничное» сотрудничество, поскольку охватывает международные экономические связи между регионами взаимодействующих стран, у которых отсутствуют общие государственные границы, в то время как «приграничное» сотрудничество – это сотрудничество сопредельных к государственным границам стран регионов (приграничных регионах).
Институциональный подход к приграничному сотрудничеству позволяет характеризовать этот институт в нескольких аспектах. Прежде всего, под институтом приграничного сотрудничества следует понимать совокупность формальных норм и правил, которыми руководствуются субъекты регионального международного сотрудничества при ведении хозяйственной деятельности. Одним из первых нормативно-правовых документов, устанавливающих формальные правила регулирования приграничного сотрудничества в РФ, явилась «Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации» (далее именуется – Концепция-2001), утвержденная распоряжением Правительства от 9 февраля 2001 г.
Значение данного нормативного акта в том, что в нем содержалось определение данного института, которое можно рассматривать в общеэкономическом смысле безотносительно к приграничному сотрудничеству в РФ: «Под приграничным сотрудничеством … понимаются согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, направленные на укрепление взаимодействия Российской Федерации и сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, повышения благосостояния населения приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, укрепления дружбы и добрососедства с этими государствами»[2]. В данном определении зафиксирован только один субъект приграничного сотрудничества – органы государственной власти сопредельных стран всех уровней, что не в полной мере отражает состав субъектов приграничного сотрудничества.
В Концепции-2001 как правиле, регламентирующем функционирование формального института, содержатся указания на целевую направленность его функционирования, которая рассматривается как совокупность широкого диапазона задач. В экономическом аспекте – это «развитие и укрепление хозяйственных … связей между приграничными территориями Российской Федерации и сопредельных государств»; «совместное создание и эффективное развитие экономической и социальной инфраструктуры на приграничных территориях»; «совместное решение экономических, транспортных, энергетических, коммунальных, экологических, социально – демографических, гуманитарных и других проблем приграничных территорий»; «создание условий, способствующих прохождению экспортных и импортных товаров через приграничную территорию»; «повышение эффективности использования производственной и социальной базы приграничной территории»[2].
В Федеральном законе от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» вводится одно из центральных понятий , характеризуются содержание института приграничного сотрудничества, – понятие «приграничная торговля» как институт, основанный на международном договоре РФ «с сопредельным иностранным государством или группой сопредельных иностранных государств, предусматривающего предоставление особого благоприятного режима внешнеторговой деятельности в отношении внешней торговли товарами и услугами, осуществляемой исключительно для удовлетворения местных потребностей в товарах и услугах, произведенных в пределах соответствующих приграничных территорий и предназначенных для потребления физическими лицами, имеющими постоянное место жительства на этих территориях, и юридическими лицами, имеющими место нахождения на этих территориях»[8].
Институт приграничного сотрудничества выступает особым институтом в части осуществления внешнеторговой деятельности, поскольку предполагает особый режим и охватывает ограниченное число экономических агентов – физических лиц, проживающих на приграничной территории, и фирм, зарегистрированных на данной территории. При этом особые условия для благоприятного функционирования института приграничного сотрудничества распространяются на налоговую, таможенную, визовую, инвестиционную сферы. В этом отношении данный институт обеспечивает уменьшение трансакционных и трансформационных (производственных) издержек для экономических агентов, хозяйствующих на приграничных территориях.
Создание интеграционного союза ЕАЭС изменило понятие приграничные территории с точки зрения экономического статуса, поскольку исчезли внутренние границы между странами-участницами этого интеграционного регионального объединения. Приграничное сотрудничество как региональный межгосударственный институт с особым статусом распространяется на территории, прилегающие к внешним границам ЕАЭС, что создает новые благоприятные условия в рамках реализации ОПОП для России, Казахстана и Киргизии.
В 2015 году в РФ принята «Концепция развития приграничных территорий субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа» (далее – Концепция-2015). В документе отмечается: «Необходимость разработки и реализации настоящей Концепции обусловлена Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», от 7 мая 2012 г. N 605 «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации» и от 7 мая 2012 г. N 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации»» [3]. Однако Концепцию-2015 можно рассматривать как реакцию РФ на реализацию ОПОП, поскольку депрессивное состояние экономики приграничных регионов приводит тому, что, во-первых, российский бизнес становится подчинен решению задач по ускоренному экономическому развитию Китая и теряет конкурентоспособности на собственной территории; во-вторых, местное население получает экономические выгоды больше от китайских проектов и становится лояльным к серым и черным схемам приграничной торговли (бесконтрольному вывозу леса, пушнины, минерального сырья и др.); в-третьих, бесконтрольная миграция китайских граждан и их инициативность грозит изменению демографической ситуации регионов. Концепция-2015 направлена на ускоренное социально-экономическое развитие Дальнего Востока в сфере развития приграничных территорий, что отвечает общенациональным интересам РФ.
Принятие Концепции-2015 своевременно, поскольку для преобразования приграничных китайских территорий по проекту ОПОП выделяются значительные инвестиции. Это приводит к усилению неравномерности социально-экономического развития приграничных территорий КНР и РФ. Для преодоления депрессивного состояния российских приграничных территорий выработан комплекс мер по развитию:
– «объектов коммунального хозяйства (строительство и реконструкция тепловых сетей, сетей водоснабжения, канализационных сооружений и очистных сооружений);
– объектов транспортной инфраструктуры (развитие в сельской местности автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием, обеспечивающих приграничные населенные пункты постоянной круглогодичной связью с административными центрами);
– объектов социальной инфраструктуры (модернизация материально-технической базы образовательных организаций, учреждений культуры, спортивных объектов, медицинских учреждений, обеспечение дальневосточных приграничных территорий объектам подвижной радиотелефонной связи, широкополосного доступа (в том числе мобильного) к сети «Интернет» социальных учреждений дальневосточных приграничных территорий [3].
Из анализа мероприятий Концепции-2015 следует, что проект ОПОП оказал положительное воздействие на развитие института приграничного сотрудничества в Дальневосточных территориях РФ. Вместе с тем, приграничные регионы Казахстана также получили импульс к экономическому развитию. Так, в сухопутную часть проекта «Один пояс-Один путь» включена приграничная территория, где функционирует международный центр приграничного сотрудничества МЦПС «Хоргос» (Khorgos), через который проходит Северный коридор Трансазиатской железнодорожной магистрали Китай – страны Евросоюза[5]. Функционирование МЦПС «Хоргос» показывает, что институт приграничного сотрудничества можно характеризовать как организационную структуру (организацию), созданную для координации действий экономических агентов и снижению их трансакционных издержек.
ОПОП создает маршруты для перемещения грузов и пассажиров по суше с Китая в страны Европы. В рамках ОПОП происходит экономическое преобразование и возрождение приграничных регионов не только по границе с Китаем, но и приграничных регионов стран, через которые проходит сухопутный маршрут проекта.
Поскольку одной из конечных точкой маршрута проекта ОПОП являются логистические комплексы Евросоюза, куда грузы доставляются, в том числе, с территории ЕАЭС, модернизируются приграничные переходы на границах Белоруссии с Польшей и Литвой, что открывает новые возможности для развития экономики приграничных регионов.
Мотивация Китая относительно реализации ОПОП сводится к созданию как можно большего числа объектов, дорог и точек доступа через приграничные регионы Казахстана, Киргизстана, Афганистана, Пакистана, Ирана, России и других стран. Силами китайских рабочих и инженеров в горных районах и джунглях Лаоса сооружаются инфраструктурные объекты с большим количеством железнодорожных тоннелей и мостов, что даст возможность объединить восемь азиатских стран. На средства КНР строятся электростанции в Пакистане с целью решения вопроса хронической нехватки электроэнергии, в том числе для электровозов. Китайские специалисты изучают возможности и планируют сооружения железнодорожной линии Будапешт – Белград, что станет еще одной артерией экспорта товаров КНР в Европу через греческий порт Пирей, который принадлежит китайской стороне.
ОПОП дает возможность, во-первых, обеспечить пространство для маневра и минимизировать последствия геополитических рисков, во-вторых, получить максимальный доступ к крупным развитым и развивающимся рынкам Евразии. В этом аспекте ОПОП является не обычным транспортным коридором, а способом интенсификации экспорта как драйвера развития экономики КНР в сегментах, где наблюдается замедление темпов роста (металлургия, строительство и др.).
Анализ показывает, что основанием для амбициозных инвестиционных проектов Китая выступают уже реализованные инфраструктурные проекты, которые осуществляются в кооперации с более 100 странами Азии, Африки и Европы на протяжении последних двадцати лет.
С точки зрения положений институционализма следующий аспект характеристики института приграничного сотрудничества связан с его рассмотрением не только в качестве формального, но и неформального института, которая определяется как совокупность привычек, норм, обычаев делового оборота и других алгоритмов, регулирующих экономическое поведение агентов на приграничных территориях.
Данный аспект особенно важен, поскольку в экономической оборот в рамках ОПОП вовлекаются экономические агенты приграничных территорий стран, отношение которых к Китаю далеко не однозначно в силу исторических причин и влияния социокультурных факторов. Несмотря на то, что в регламентирующих правилах – страновых и международных нормативно-правовых документах – формальный институт приграничного сотрудничества продекларирован как институт, основанный на дружбе, взаимопонимании, доверии, добрососедстве, на практике развитие данного института может столкнуться с определенными трудностями[9]. С учетом этих моментов основной маршрут проекта ЭПШП в настоящее время не пролегает через исторически конфликтные приграничные зоны по границам Китая с Индией, но обсуждается создание экономического коридора «Бангладеш – Китай – Индия – Мьянма» [4, с. 43].
ЭПШП вовлекает к участию приграничные регионы стран, через которые исторически проходил «Великий шелковый путь» в Центральной и Западной Азии, превращая эти регионы в экономически взаимосвязанное пространство и усиливая их экономические позиции в логистической сфере. Вместе с тем, известные исторически возникшие приграничные трения Китая и Вьетнама не остановили коридор «Китай – полуостров Индокитай», проходящий через приграничные регионы стран мегарегиона «Большой Меконг» (Вьетнам, Камбоджа, Лаос, Таиланд) и создание Паназиатской высокоскоростной железнодорожной магистрали общей протяжённостью свыше 5 тыс. км [4, с. 19].
Для маршрута МШП необходимо создание мощной портовой инфраструктуры, поэтому морские порты Калькутты (Индия) и Хайфона (Вьетнам) входят в основной маршрут «Южно-Китайское море – Индийский океан». Ключевыми пунктами морской стратегии Шелкового пути являются:
– инвестирование в сооружение и модернизацию зарубежных портов и терминалов насыпных грузов, усиление взаимодействия с местными государственными и частными предприятиями, подключение специализированных терминалов для контейнеров для сыпучих грузов, осуществление инноваций в режиме «порт плюс индустриальный парк» с целью стимулирования технологического сотрудничества;
– усиление взаимодействия контейнерных портов. В частности, в Западной Азии строительство по большей части будет базироваться на сотрудничестве с шестью странами – членами Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива (Бахрейном, Катаром, Кувейтом, ОАЭ, Оманом, Саудовской Аравией);
– взаимодействие организаций, которые участвуют в строительстве и модернизации портовых сооружений в странах и регионах (строительных компаний, органов, которые отвечают за геодезические, плановые и проектные работы, производителей портовых машин), с Китайской компанией коммуникаций и строительства, которая осуществляет общую координацию реализации проекта;
– увеличение присутствия на зарубежных рынках за счет расширения морской сети и содействия развитию внешней торговли КНР, обеспечения импорта ресурсов, энергии и других материалов;
– использование в первую очередь национальных ресурсов Китая (рабочей силы, комплектующих и т. п.) при сооружении зарубежных нефтегазовых терминалов;
– приобщение в ближайшее время Ирана и Ирака к сфере инвестиций и эксплуатации портов в Западной Азии;
– уменьшение расходов на транспортировку для всех участников.
В рамках реализации ОПОП Китай уделяет значительное внимание развитию неформального института приграничного сотрудничества, формируя и укрепляя «дух Шелкового пути». В этих целях инвестируются значительные средства не только в создание материальной части приграничной инфраструктуры, но в проведение разнообразных культурных мероприятий: выставки, фестивали, а также просветительские и обучающие семинары по культуре Китая и его истории.
На развитие института приграничного сотрудничества большое влияние оказывает фактор безопасности. В этом отношении значительное место в реализации проекта ОПОП занимает поддержка региональных интеграционных объединений типа ЕАЭС или ЕС, или протоинтеграционных региональных международных структур. К последним следует отнести ШОС, которая «придает приоритетное значение региональной безопасности и предпринимает все необходимые усилия для ее обеспечения» [1]. По нашему мнению, сама идея проекта ОПОП зародилась благодаря в целом успешному функционированию ШОС, особенно в части купирования острых противоречий и разногласий между странами и обеспечению безопасного прохождения и транзита грузов на территории региональных межгосударственных объединений.
Результаты проведенного исследования позволяют сделать вывод о том, что проект ОПОП открывает простор для развития института приграничного сотрудничества и дает импульс для развития международного экономического сотрудничества в приграничных регионах, как регионах с особым статусом. Вместе с тем, учитывая векторы и фактические достижения проекта ОПОП, становится очевидным, что в проекте ОПОП участвуют экономические агенты с разными культурно-историческими традициями. Это требует повышенного внимания в формирование и развитию института приграничного сотрудничества как неформальному институту. В противном случае могут возникать трудности и противоречия, которые затормозят реализацию проекта. Однако его успех гарантирует развитие института приграничного сотрудничества и приграничных территорий по периметру ЕАЭС.