Научный журнал

Вестник Алтайской академии экономики и права

Print ISSN 1818-4057

Online ISSN 2226-3977

Перечень ВАК

Введение

Экономическое развитие страны зависит от государственной поддержки, от инструментов поддержки, их эффективности. Государственные программы являются одним из инструментов политики государства. Система финансирования экономического и социального развития государства меняется: бюджет, федеральные адресные целевые программы, государственные программы, федеральные целевые программы, национальные проекты, федеральные проекты. Существуют противоречивые подходы по поводу их эффективности и целесообразности. Так, отдельные ученые считают, что государственные программы копируют федеральные целевые программы и не являются инструментом модернизации экономики, подвергаются рискам недофинансирования [1]. Проведенный в исследовании анализ подтверждает факт того, что государственные программы недофинансировались в отдельные годы, в процессе реализации часто изменялись: по срокам, суммам, индикаторам реализации. Принятие большинства государственных программ берет свое начало с 2012-2013 годов, сначала они принимались на период до 2015 года, потом в них вносились изменения до срока окончания программы и продлевались до 2020 года с измененным объемом финансирования. Государственные программы включали систему подпрограмм, количество которых периодически увеличивалось, либо изменялось, отдельные программы включали в себя федеральные целевые программы (ФЦП). В 2018 году было принято решение о переходе к проектному финансированию, что предполагает постепенный перевод расходов по государственным программам к реализации через Национальные проекты. В настоящее время определено 13 национальных проектов, направленных как на развитие социальной сферы, так и на развитие и инноваций, экономики, бизнеса, инфраструктуры и т.д.

К основным проблемам реализации государственных программ можно отнести такие как периодические изменения, неполное финансирование, несоответствие отдельных индикаторов целям программы, недостаточное финансирование со стороны бюджетов субъектов при условии софинансирования, сложность в определении эффективности. Несмотря на глобальные затраты государства на социально-экономическое развитие страны не отмечается экономический рост, рост ВВП в запланированных объемах, не достигнуты показатели инновационной активности, социальной защищенности.

Цель исследования – показать действующую систему государственных программ, в особенности направление «Новое качество жизни», ее эволюцию и тенденции развития, динамику финансирования, выделить проблемы и недостатки.

Материал и методы исследования

Методологическую основу исследования составил обзор и анализ трудов отечественных исследователей по вопросам финансирования государственных программ, эффективности бюджетного финансирования; обзор нормативно-правовых актов, отчетных документов исполнительных органов власти.

В исследовании применялись методы анализа, синтеза, сравнительного анализа, группировки, методы статистического анализа, в том числе корреляционно-регрессионный.

Результаты исследования

Государственная политика, в том числе и в сфере социальной политики, предполагает многоканальность финансирования: бюджетные, внебюджетные средства, средства организаций. По своей сути социальные отрасли не способствуют реализации рыночных принципов, что увеличивает нагрузку на бюджет [2]. Что касается источников финансирования этой сферы, то отмечают налоговый характер, что выражается в уплате налогов и страховых взносов. Прямое влияние на финансирование социальной сферы оказывают взносы во внебюджетные фонды [3].

Государственные программы являются важнейшим инструментом как стратегического планирования, так и инструментом реализации государственной политики, достижения социального-экономического и инновационного развития, обеспечения безопасности страны. Данный инструмент реализуется начиная с 2011 года, и в настоящее время их уже более 45. В их основе отраслевой принцип, согласно которому они сгруппированы в 5 блоков: «Новое качество жизни», «Инновационное развитие и модернизация экономики», «Обеспечение национальной безопасности», «Сбалансированное региональное развитие», «Эффективное государство» [4].

Как видно из рис. 1 больше всего затрат (4 184,4 млрд. руб.) предполагает направление «Новое качество жизни», включающее 11 программ, на «Инновационное развитие и модернизация экономики» направляется 1 924,5 млрд. руб., включающее 20 программ. Всего на 47 государственных программ должно быть выделено 8787,5 млрд. руб., что сопоставимо с 8 % ВВП.

Начало перехода к программному финансированию берет начало с 2011 года. Так в 2011 году по направлению «Новое качество жизни» были предусмотрены бюджетные расходы, а в 2012 год начинается финансирование направлений «Инновационное развитие и модернизация экономики», «Сбалансированное региональное развитие», а с 2013 года – «Эффективное государство». Данные по направлению «Обеспечение национальной безопасности» не предоставляются в полном объеме. Также внутри каждого направления есть расходы, доступ к которым ограничен, что несколько осложняет проведение исследований.

Рис. 1. Система государственных программ

Объемы финансирования государственных программ, млн. руб.

Примечание. * Таблица составлена автором на основе данных сайта https://programs.gov.ru/Portal/analytics/structureFin.

Рис. 2. Программные расходы федерального бюджета, млн. руб.

Из таблицы и рис. 2 видно самое значимое по объемам финансирования – «Новое качество жизни», начиная с 2013 года каждый год на это направление выделялось от 2,3 до 4,2 триллионов ежегодно. Следующее по объемам финансирования является программа «Инновационное развитие и модернизация экономики», на которое ежегодно стабильно выделялись от 1,6 до 2,1 трлн. рублей. По направлению «Эффективное государство» с 2013 по 2018 годы выделялось от 267 до 333 млрд руб., а в 2019 году резко возросли до 1578 млрд. руб., в 2020 году планируется 1631 млрд рублей. По направлению «Сбалансированное региональное развитие» постепенно увеличивалось финансирование с 609 до 925 млрд рублей с 2013 по 2017, затем с 2018 года – более 1 трлн. рублей ежегодно.

Рассмотрим самое емкое по объемам финансирования программу.

Направление «Новое качество жизни» является социально-значимым, реализующим социальную политику, включающее 11 программ. Одним из важнейших и первых является «Развитие здравоохранения», состоящее из 11 подпрограмм [5]. Изначально финансирование было определено в размере более 6 трлн рублей в течение 8 лет, которое было увеличено до 13 трлн рублей, большая часть средств средства федерального фонда ОМС. С 2018 года программа была продлена до 2024 года, финансирование увеличено до 30 трлн рублей. Также изменения связаны с переходом к проектному финансированию, в связи с чем был принят Национальный проект (НП) «Здравоохранение». Направления, принятые ранее в государственной программе, теперь реализуются посредством НП «Здравоохранение» и «Демография», на первый проект выделяется 1,725 трлн рублей, на второй – 11,5 млрд рублей [7, 8]. В рамках первого проекты выделяется 8 федеральных проектов, из которых самыми емкими являются программы, связанные с борьбой с онкозаболеваниями, детским здравоохранением, развитием медицинской инфраструктуры, цифровизацией в этой сфере.

Не менее важным значением обладает программа «Развитие образования». Первоначальный вариант включал 5 подпрограмм и федеральные целевые программы с объемом финансирования 3,992 трлн рублей, где большая часть приходится на подпрограмму 1 «Развитие профессионального образования» [8]. В 2014 году внесенные изменения увеличили количество ФЦП без увеличения финансирования, а в 2017 году принимается обновленная программа с общим объемам финансового обеспечения более 31,6 трлн. рублей, из которых средства федерального бюджета – 4,4 трлн. рублей, консолидированные бюджеты субъектов – 27,3 трлн. рублей, внебюджетные средства – 0,021 трлн рублей. Выделено 5 подпрограмм, которые реализуются в рамках приоритетных проектов. В 2019 году вновь принимается новая программа на 2018-2025 годы с общим объемом финансового обеспечения 5 трлн рублей, на реализацию проектов – 0,918 трлн. рублей. Рассмотрим Национальный проект «Образование», включающий 10 проектов. Всего предусматривается выделение 784,453 млрд рублей, из которых большая часть средства федерального бюджета [9]. Распределение средств по федеральным проектам Национального проекта «Образование»:

– Современная школа – 295,1 млрд. руб.

– Молодые профессионалы – 156,3 млрд. руб.

– Экспорт образования – 107,5 млрд. руб.

– Успех каждого ребенка – 80,5 млрд. руб.

– Цифровая образовательная среда – 79,8 млрд. руб.

– Социальная активность – 27,3 млрд. руб.

– Учитель будущего – 15,4 млрд. руб.

– Новые возможности для каждого – 9,2 млрд. руб.

– Поддержка семей, имеющих детей – 8,6 млрд. руб.

– Социальные лифты для каждого – 4 млрд. руб.

Для решения жилищных проблем существует программа «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», действующая с 2012 года с финансированием в объеме 2,4 трлн рублей, из которых половину составляют внебюджетные средства, 27 % – консолидированный бюджет субъектов, 23 % – федеральный бюджет [10]. Данная программа одна из немногих, где велика роль внебюджетных средств. Программа предполагает софинансирование со стороны субъектов Федерации, однако не все регионы имеют достаточные средства в своих бюджетах, существует высокая дифференциация. Так, разница среднедушевых расходах по регионам различается в десятки раз, что является фактором межрегионального неравенства [11]. В рамках данной программы выделялось 3 подпрограммы, 3 ФЦП – «Жилище на 2011-2015 годы», «Чистая вода на 2011-2017 годы», «Жилище на 2016-2020 годы». В 2014 году программа была дополнена еще одной ФЦП, затем была продлена до 2025 года финансовое обеспечение составляло более 1,2 трлн рублей. Позднее в 2017 году объемы ресурсного обеспечения возросли на 1 трлн рублей. После введения проектного финансирования данная программа реализуется через Национальный проект «Жилье и городская среда» с бюджетом 1,066 трлн руб., при этом федеральный проект «Жилье» имеет бюджет 271,2 млрд руб., проект «Формирование комфортной городской среды» – 287,9 млрд. руб., «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда» – 507,2 млрд руб., по проекту «Ипотека» по нет информации о финансировании [12].

Программа «Доступная среда» изначально включала 2 подпрограммы с финансированием из федерального бюджета в объеме более 160 млрд рублей, внебюджетных источников – 269 млрд рублей. Периодически вносились изменения в объемах финансирования, количестве подпрограмм, этапах реализации. В 2019 году программа была продлена до 2025 года, общий объем финансирования достиг 716 млрд рублей [13].

Программа, реализующая социальную политику, «Социальная поддержка граждан» направлена на защиту отдельных категорий граждан, некоммерческих организаций, изначала включала 4 подпрограммы на период до 2020 года с бюджетов около 9,5 трлн рублей. Неоднократно увеличивалось финансирование до 13,7 в 2017 году, до 22,7 в 2019 году с продлением сроков до 2024 года, в марте 2020 года – до 23 трлн рублей. [14]

Программа «Содействие занятости населения» была разработана на срок с 2013 по 2020 годы. Примечательно, что по данной программе вносимые изменения до 2019 уменьшали объем финансирования с 579 до 500 млрд рублей. В 2019 году программа была продлена до 2024 года с ростом финансирования до 807,7 млрд рублей, половина из которых приходилось на период с 2019-2024 годы [4]. С переходом на проектное финансирование данная программа реализуется посредством национального проекта «Производительность труда и поддержка занятости», «Цифровая экономика», «Демография», «Образование».

Развитию культуры способствует Программа «Развитие культуры и туризма», принятая в 2014 году на период до 2020 года с объемом финансирования 84705 млрд рублей на реализацию 4 подпрограмм и 2 ФЦП [4]. Внесенные изменения то увеличивали количество подпрограмм, то уменьшали финансирование. В марте 2019 году программу продлили до 2024 года увеличив финансовое обеспечение до 975,8 млрд рублей, но при этом не определены источники финансирования для 2022-2024 годов, что связано с принятием нового Национального проекта «Культура», бюджет которого утвержден в размере 113,5 млрд рублей сроком до 2024 года [6]. Реализовываться будет посредством федеральных проектов: «Культурная среда», на которую будет направлено 85,5 млрд рублей, «Творческие люди» – 22,6 млрд рублей, «Цифровая культура» – 2,03 млрд рублей. Еще одной государственной программой этого направления является ГП «Развитие физической культуры и спорта», рассчитанная до 2020 года, включающая 4 подпрограммы и 1 ФЦП. Ресурсное обеспечение реализации программы составляло более 1,7 трлн рублей, из которых большую часть составляло направление по подготовке спортивного резерва и проведение Чемпионата по футболу. Затем финансирование сократили до 450,8 млрд рублей, позднее приняли новую подпрограмму по развитию хоккея. В марте 2019 года дополнили подпрограммами с продлением до 2024 году и увеличением финансирования до 721,5 млрд.

Природоохранную политику реализовала через ГП «Охрана окружающей среды», принятая на период 2012-2020 годы, включала 5 подпрограмм и 1 ФЦП, направленную на охрану озера Байкал, с объемом финансирования в 268,4 млрд рублей [4]. В 2014 году введена ФЦП, финансирование увеличивается, затем принимаются подпрограммы, которые позднее были включены в приоритетный проект «Чистая страна». Продление программы до 2024 года потребовало увеличение финансирования до 748,5 млрд рублей. В 2018 году был принят Национальный проект «Экология», бюджет которого 4 041,0 млрд рублей, включающий 11 федеральных проектов, таких как, «Чистый воздух» с бюджетом 500,1 млрд рублей, «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами» с бюджетом 296,2 млрд рублей, «Чистая вода» – 245,1 млрд рублей, другие [6]. Проект «Внедрение наилучших доступных технологий» имеет самый большой бюджет в 2 427,3 млрд руб., но по данным Счетной палаты РФ еще не финансировался в 2019 году.

Последней государственной программы по направлению «Новое качество жизни» – программа «Реализация государственной национальной политики», утвержденная в декабре 2016 года. Она включала 8 подпрограмм с объемом бюджетных средств 25,9 млрд рублей на период с 2017 по 2025 годы. В марте 2018 года сократилось финансирование на 10 млрд рублей, в марте 2019 – еще на 6 млрд рублей и в настоящее время составляет 243,7 млрд рублей [4].

Рассмотрим оказывает ли влияние реализация программ на развитие экономики страны. Проведенный корреляционный анализ данных о финансировании государственных программ за 2013-2019 год и данных ВВП показал тесную связь, что подтверждает коэффициент корреляции = 0,87.

Корреляционно-регрессионный анализ показал положительное влияние финансирования государственных программ на величину ВВП, график и получившееся уравнение, коэффициент детерминации = 0,756, показывает, что в 75.6 % случаев модель описывается формулой:

y = 10,199x + 13145

R² = 0,7558

Рассмотрим влияние программ в отдельности на социально-экономическое развитие на примере программ по развитию здравоохранения и образования. Проведенный корреляционно-регрессионный анализ по направлению «здравоохранение» не дал однозначных результатов. Так, между расходами по государственной программе «Здравоохранение» и продолжительностью жизни населения анализ не выявил значимую модель, корреляция получилась обратная. Между расходами федерального бюджета по разделу «Здравоохранение», расходами по приоритетному проекту «Здравоохранению» и продолжительностью жизни населения связи нет. Аналогичная ситуация и с коэффициентом рождаемости. Только между расходами фондов обязательного медицинского страхования и продолжительностью жизни коэффициент корреляции = 0,92, корреляционно-регрессионная модель: y = 0,0019x + 68,831, R² = 0,8462. Модель описывает 84,6 % наблюдений, однако коэффициент 0,0019 показывает очень низкое влияние. Так, при расходах ФОМС в размере 2 трлн рублей даст прирост продолжительности жизни 3,8 лет и составит (68,8 + 3,8 = 72,6 лет)

Проведение корреляционное-регрессионному анализу влияния Государственной программы «Развитие образования», приоритетного проекта «Образование», расходов бюджетов на образование усложнено выбором конкретного индикатора развития образования. Так, по результатам исследования не выявлено связи и зависимости между финансированием расходов по ГП «Развитие образования» и долей охваченных образованием детей до 18 лет, количеством поступивших за счет бюджетных средств, общим количеством поступивших на программы бакалавриата и специалитета, долей магистерских программ. Также не обнаружена связь указанных показателей с расходами на приоритетный проект «Образование», расходами федерального бюджета по разделу «образование». Поиск связей между расходами консолидированного бюджета РФ дал противоречивые результаты, согласно которым получается, что чем больше расходов из бюджетной системы на образование, тем меньше поступивших студентов на программы бакалавриата и специалитета. Положительная связь обнаружилась лишь между расходами консолидированных бюджетов и долей охваченных образованием детей до 18 лет. Анализ данных показывает, что не всегда рост бюджетных расходов на образование приводит к росту индикаторов образования. Это можно объяснить множество показателей, конкретными направлениями государственной политики, например, по сокращению количества вузов, количества бюджетных мест.

Рис. 3. Корреляционно-регрессионный анализ связи ВВП и финансирование государственных программ

Рис. 4. Корреляционно-регрессионный анализ связи расходов ФОМС и продолжительностью жизни граждан

Несомненно, что финансирование государственных программ, проектов, связано с выполнением индикаторов, эффективности. Так, к принципам расходования относят плановость, уровень исполнения бюджета как по доходам, так и по расходам, учетная дисциплина, а критериями результативности – управленческие показатели реализации программ. В целом система финансирования государственным программам, по мнению Наумовой Л.В., представляет собой «систему взаимодействия участников программного исполнения бюджета посредством методов и инструментов управления бюджетными расходами, способствующих интеграции финансового обеспечения государственных программ» [15].

Выводы

Развитие страны, уровня его социально-экономического развития, зависит от вложений государства, что доказывает проведенный анализ связи размера ВВП и объема бюджетных средств, выделенных в рамках государственных программ. Положительно то, что государство работает в различных направлениях, расходует значительные бюджетные средства, с одной стороны, но насколько это эффективно, рационально, это другой вопрос. К сожалению, не все расходы государства в итоге способствуют изменениям и улучшениям индикаторов, надо которых они созданы. Постоянная смена инструментов реализации государственной политики не отражается на конечных результатах. Не имеем особенного значения расходы финансируются через государственную программу или через национальный проект или целевую программу. Важно, чтобы результаты были достигнуты максимальные результаты при определенных затратах. Для этого целесообразно четко определить критерии эффективности, обеспечить их прозрачность. Также важно, чтобы индикаторы и показатели коррелировали со стратегией развития страны в соответствующем секторе и с самой программой непосредственно.