Актуальность. Государственная финансовая политика направлена на цели, входящие в зону ответственности государства – социальные, экономические, экологические, оборонные, правоохранительные и другие. Исходя из их содержания, можно сказать, что финансовая политика входит в состав социально-экономической политики, которая в полной мере определяет экономический рост, размещение производительных сил, динамику валового внутреннего продукта (далее – ВВП), темпы инфляции и макроэкономические показатели [1, 2, 3]. В конечном итоге, от этой политики зависит социальная стабильность и целостность государства, так как любое ее непродуманное изменение или ослабление приводит к росту угроз устойчивости развития, снижению уровней составляющих национальной безопасности – финансовой, экономической, энергетической, инвестиционной, инновационной, продуктовой безопасности [4, 5]. Наполнением же этой политики, ее ресурсной основой, являются финансы. От состояния этой базы зависят темпы и системность всех мероприятий и направлений проводимой политики. В условиях экономической нестабильности внимание экспертов, ученых и политиков концентрируется на систематизации подходов к выработке и реализации финансовой политики, особенно к ее региональной специфике [6, 7]. Формирование вертикали власти в России привело к централизации и финансовых потоков, соответственно, выделив финансовый центр России – Москву и территории, финансово зависящие от центра. При этом для региональных финансов, региональных бюджетов, региональных финансовых и банковских систем фактически это означает отток средств из регионов, сжатие региональных банковских систем, зависимость бюджетов и финансового состояния региона от федерального центра. Вызывает обеспокоенность и рост их внешнего и внутреннего долга, дефицит регионального бюджета, снижение инвестиционной привлекательности, финансовой безопасности большинства российских регионов [8, 9].
Нарастание негативных явлений в экономике и обществе спровоцировали возникновение и рост новых угроз и рисков, дисбалансы в развитии регионов. Как интегральная характеристика всех социально-экономических процессов снижение уровня жизни населения стало следствием стагнации производства, падения потребительского спроса, сокращения инвестиционных вложений, неконкурентоспособности продукции, ограничения доступа России к зарубежным кредитным ресурсам и многих других факторов [10, 11]. Все эти аспекты определяют необходимость оперативной корректировки финансовой политики, совершенствование методов управления и механизмов воздействия на все сферы деятельности человека, поиск новых форм управления в финансах.
Современная система государственного регулирования экономических процессов требует новых подходов, но всегда должна обеспечивать рыночное равновесие и создание условий для поступательного развития страны. Финансовая политика, в результате которой уровень жизни населения, доход отдельного гражданина снижается, не может считаться верной. Поэтому обеспеченность ресурсами, денежное наполнение бюджетов всех уровней становятся приоритетами государственной политики, а создание адекватных механизмов финансового наполнения – актуальной задачей государства. Только в случае, когда достигается высшая цель управления государства – повышение благосостояния населения, финансовая политика может признаваться правильной. Все эти аспекты определили важность и актуальность исследования.
Изученность проблемы. Вопросы финансовой политики государства всегда были в поле зрения российских ученых – Л.И. Абалкина, А.В. Бузгалина, И.Н. Афиногеновой, Е.С. Архиповой, А.А. Белостоцкого, Р.Г. Гринберга, А.Н. Зубца, Н. Лавровой, А.Д. Лебедевой, А.Н. Илларионова, Н. Орловой, И.В. Плотниковой, В.А. Мау, В.К. Сенчагова, П.Н. Тесля, Ю.Д. Шмелева. Особенности финансовой политики в сфере инноваций изучали И.А. Астраханцева, О.Н. Владимирова, Г.С. Гавриченко и другие. В освещении вопросов финансовой политики современной России следует выделить работы И.В. Подпорина, И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. Проблематику финансовой устойчивости, финансовой безопасности, финансовой системы так же разрабатывали Е.Г. Князева, Н.Ю. Исакова, О.В. Мезенцева. Несмотря на широкий круг ученых и экспертов, проблемы и многозадачность формирования финансовой политики остаются, продолжается активная дискуссия по целой гамме множества факторов финансовой политики государства, в числе которых выделяется блок региональной финансовой политики, налогообложения, наполнения бюджетов.
Целесообразность разработки темы. В настоящее время на формирование финансовой политики в России большое влияние оказала общемировая нестабильность и активная борьба многих политических систем в переформатировании однополярного мира. Введенные санкции в отношении России можно с уверенностью считать проявлениями своеобразной экономической войны против Российской Федерации. Европейские страны и США стремятся к культивированию в нашей стране различного рода потрясений, экономических, финансовых кризисов, разрушению фондовых рынков, чтобы как можно сильнее ослабить экономику России, понизить ее мировой статус как возможного претендента на мирового лидера и реального конкурента США. Все это на фоне мирового экономического кризиса выступает как фактор нестабильности и угрозы финансовой безопасности российских регионов, и так находящихся в непростом положении и имеющих существенную дифференциацию социально-экономических показателей. Поэтому целесообразность изучения региональных особенностей финансовой политики объективна и не вызывает сомнений, неся с собой теоретическую, гносеологическую и практическую пользу.
Научная новизна. Научная новизна исследования состоит в уточнении современных региональных особенностей финансовой политики в субъекте Российской Федерации, основу экономики которого составляют добывающая, химическая, металлургическая отрасли, выявление новых тенденций в системе угроз и определение направлений финансовой политики для их купирования.
Материал и методы исследования
Объектом исследования является государственная финансовая политика Российской Федерации, реализуемая на национальном и региональном уровнях. Предметом исследования является специфика финансовой политики и ее особенности в регионе сырьевой ориентации, в котором угледобывающая, металлургическая, химическая отрасли определяют структуру экономики, социальную обстановку, доходную часть регионального бюджета, состояние финансов. При этом определение предмета исследования не может считаться изолированным, так как его сущность тесно связана с устойчивостью развития, финансовой безопасностью региона, банковским сектором, налоговой системой. Обзор и анализ литературы, контент-анализ определяют методологическую основу исследования, сообразуясь с научными целями минимизации затрат на исследование и повышения достоверности результатов.
В качестве основного подхода к исследованию применен диалектический подход как единственно верный в настоящее время. На эмпирическом уровне используются методы экономической статистики, анализа, синтеза. Применение эволюционного метода на стадии перехода от эмпирического к теоретическому уровню исследования обосновано, так как процессы разработки, анализа результатов финансовой политики на уровне государства и регионов возможно только после прохождения определенного временного лага. Как правило, следствия мероприятий финансовой политики проявляются как минимум через год или несколько лет, поэтому глубина исследования 2014-2019 гг. достаточна для наработки эмпирических фактов, анализа взаимосвязи причин и следствий. На теоретическом уровне применялись методы экономической дедукции и индукции, абстрагирования, моделирования, что позволило выйти на более высокий уровень обобщения с достаточно высокой, по нашему мнению, истинностью суждений.
Результаты исследования и их обсуждение
В современных условиях нестабильной внешнеэкономической и внешнеполитической ситуации финансовая политика России сталкивается с определенными трудностями. За последние несколько лет в мире произошли масштабные перемены: понизились мировые цены на нефть и курс рубля, выросла инфляция, ввелись и расширяются санкции по отношению к России со стороны ряда западных стран [12, 13].
По масштабам финансовая политика, как совокупность целенаправленных действий с использованием финансовых инструментов, рычагов и стимулов, реализуется на многих уровнях: мировом, национальном, на уровне отдельных регионов внутри страны, на уровне предприятия, организации, отдельного предпринимателя, отдельного домохозяйства. Вся система управления финансами базируется на финансовой политике государства. В разработке государственной финансовой политики в России принимают участие все ветви государственной власти [14, 15]. Главная цель региональной финансовой политики – стабилизация производства и обеспечение экономического роста. Финансовая политика Российской Федерации в настоящий момент определена положениями Концепции и программ долгосрочного социально – экономического развития Российской Федерации
Финансовую политику государства можно охарактеризовать с помощью основных ее элементов. Самостоятельными составными частями финансовой политики являются налоговая, бюджетно-финансовая и денежно-кредитная политики [16].
В настоящее время цели финансовой политики российских регионов заключаются в повышении бюджетной обеспеченности населения субъекта, увеличения уровня доходов на душу населения, социальных нормативов жизнеобеспечения. Следует указать на важность взаимосвязи социальных нормативов жизнеобеспечения, как на уровне отдельных территорий, так и на федеральном уровне. С одной стороны, определить их централизованно невозможно, потому что в разных регионах с разными климатическими условиями, с разным уровнем жизни и структурой экономики не могут быть одни и те же стандарты, например, затраты на тепло- или водоснабжение. С другой стороны, если разработать специальные социальные нормативы для конкретного региона, это усилит дифференциацию регионов и посеет зерна сомнений других в социальной справедливости проводимой государственной политики [6, 17]. Главные стратегические цели страны любого уровня развития состоят в том, чтобы создать финансовые условия для развития социальной сферы, а также повышение уровня и улучшение качества жизни населения, росту всех составляющих экономической безопасности [18, 19].
Как исследовательская задача классификация современных угроз безопасности сложна и динамична. Среди основных угроз финансовой безопасности выделяют такие как инфляция, обвал цен на нефть, усиление налогового бремени, увеличение риска невозврата кредитов, снижение уровня жизни [20]. Список угроз не закрыт и не может быть конечным в современных условиях по своему содержанию, целям и подходам к исследованию. Особенно широка гамма рисков и угроз для социально-экономического развития в городах, чья экономика формируется одним или несколькими предприятиями или отраслями [21].
Наиболее важным вопросом для государства в настоящее время является управление доходами федерального бюджета. Необходимо формировать структуру доходов таким образом, чтобы в результате определения расходной части складывался профицит бюджета, объем доходов должен быть больше, чем расходов. В Российской Федерации пока это не происходит, на протяжении почти десяти лет имеется бюджетный дефицит – превышение расходов над доходами. Эта тенденция начала изменяться в положительную сторону в 2018 г., когда впервые с 2008 г. был получен значимый профицит федерального бюджета Российской Федерации, который составил 2,7 трлн руб. (2,3 % ВВП). До 2018 г. отмечался дефицит федерального и консолидированного бюджетов Российской Федерации, за исключением 2011 г., когда был профицит в сумме 700 млрд руб. В период до 2008 г. каждый год наблюдалось устойчивое снижение профицита федерального бюджета и нарастание негативной динамики [22].
При проведении анализа расходов государственного бюджета отмечен важный факт – увеличение межбюджетных трансфертов. Если в 2016 г. объем трансфертов составил 714,4 млрд. руб. (рост порядка 10 %), то в 2017 г. его рост по сравнению с 2016 г. не превысил 9,5 %. В 2018 г. в сравнении с 2017 г. этот показатель увеличился на 2,2 %. Тенденция может быть объяснена необходимостью выравнивания динамики социально-экономических показателей регионов России. Увеличение их дифференциации приводит к социальной нестабильности, обнищанию населения, деградации поселений и целых городов, миграции населения в крупные города и федеральные центры. Особенно резкие проявления разложения свойственны регионам с промышленной ориентацией экономики, имеющих, как правило, множество моногородов с проблемными отраслями и предприятиями в качестве оснований их экономики и бюджетов [23].
В целом структура расходов федерального бюджета не демонстрирует существенных изменений, пропорции и динамика сохраняются. В 2018 г. в структуре расходов бюджета Российской Федерации высокие объемы, как и ранее, отмечены по статье «социальная политика» – 31 %; на втором месте – расходы на национальную оборону – 17 %; на третьем месте статья расходов «национальная экономика» – 14,8 %. Самые низкий уровень расходов отмечен по статье «ЖКХ» – 0,2 %. Реализация социальных функций привела к высоким затратам на социальные цели, что также обосновано в настоящее время, когда порядка 20 млн населения России имеют доходы ниже прожиточного уровня. Высокие затраты на национальную оборону увязаны с необходимостью обеспечения надежного военного паритета в условиях противостояния России со странами Европы и США.
Региональные аспекты
В условиях экономической нестабильности проблемы финансовой политики, наполнения бюджетов и финансовой безопасности государства проецируются на уровень регионов, при этом происходит преломление проблем федерального уровня, их трансформация и насыщение региональными аспектами. Сегодня проблема дифференциации регионов по социально-экономическим показателям достаточно серьезна, что отражено во множестве научных работ и исследованиях. Это обуславливает и то, что ряд проблем дефицита федерального бюджета связан с межбюджетными трансфертами. Необходимо повысить эффективность межбюджетных трансфертов через предоставление финансовой помощи из федерального бюджета не просто на выравнивание бюджетной обеспеченности, а на финансирование развития отдельных направлений деятельности регионов и повышение эффективности этих вложений при финансовом участии и регионов. Все эти аспекты наполняют новым содержанием региональную финансовую политику. Региональная политика – составная часть государственного регулирования, комплекс законодательных, административных и экономических мероприятий, способствующих наиболее рациональному размещению производительных сил и выравниванию уровня жизни населения.
Региональная политика может носить и более глобальный характер. В условиях межгосударственных интеграционных союзов, в частности западноевропейского Общего рынка (ЕС), когда отдельные регионы повышают свою роль в государственном устройстве, понятие «региональная политика» приобретает уже наднациональный подтекст [24].
Все регионы имеют свои особенности в зависимости от географического положения, климатических условий, специализации, уровня социально – экономического развития, предпринимательской активности населения, инвестиционной привлекательности, политики властей всех уровней по отношению к территории, бюджетной самостоятельности, состояния финансовой сферы и банковского сектора. Совокупность всех этих факторов и определяет бюджетообразующий потенциал регионов и страны в целом [25, 26].
Основных причин неудовлетворительного уровня развития регионов множество, но можно выделить следующие: спад производства, высокая безработица, низкий уровень жизни (кризисные регионы); низкая интенсивность хозяйственной деятельности, слабая диверсификация отраслевой структуры экономики, неразвитая социальная сфера, проблемный жилищно-коммунальный комплекс, схемы управления и слабый научно-технический потенциал [27, 28]. Финансовая политика имеет определяющее значение при эффективном распределении дотаций в регионах, так как учитывает специфику развития каждого региона и направлена на увеличение финансовой отдачи от вложенных средств при одновременном улучшении общего благосостояния населения каждого из регионов.
Самостоятельность регионов приводит к актуализации региональной политики и различным оценкам в своеобразном рейтинге регионов по уровням безопасности, что определяет место региона как инвестиционного объекта для вложения финансов, инноваций [29, 30]. Каждый регион имеет свои возможности и ресурсы для решения вопросов дефицита бюджета, это возможности различны по объему и направлениям. Поиск таких ресурсов укладывается в систему приоритетов адаптации регионов к работе в новых условиях хозяйствования. Особенно много вопросов адаптации и бюджетной стабилизации накопилось в регионах минерально-сырьевого кластера, одним из которых является Кемеровская область.
Отличительной особенностью кузбасской экономики является преобладание городов с моноструктурным характером экономики. Подавляющее большинство муниципальных образований Кемеровской области имеют монопрофильную структуру экономики (доминирование одного вида экономической деятельности). Эти территории имеют высокое значение для обеспечения экономической стабильности и социальной устойчивости в Кузбассе, поскольку на долю доминирующих отраслей их промышленности (добыча полезных ископаемых (угля и железной руды) и металлургическое производство) приходится более 70 % всего объема отгруженных товаров, произведенных в области. Кроме того, они являются бюджетообразующими отраслями региона.
На федеральном уровне поставлена цель снижения стоимости долга для регионов. Достигается эта цель путем замещения коммерческих кредитов (ставка по ним составляет не менее 10 % годовых) бюджетными кредитами (по ним действует ставка 0,1 % годовых). Коммерческие кредиты регионам выдают банки, а бюджетные кредиты регионы получают из федерального бюджета (то есть этот механизм похож на межбюджетные трансферты).
Такая замена кредитных источников важна, так как кредиты из бюджета для регионов привлекательнее, так как представляют собой практически бесплатные деньги. Поэтому регионы всё реже обращаются в банки и всё чаще берут средства у государства. Новые заимствования на рыночных условиях получают наиболее обеспеченные регионы, способные выплачивать проценты. Менее успешные регионы практически полностью отказались от сотрудничества с банками, хотя ранее активно пользовались этим инструментом. Это одна из основополагающих тенденций современной финансовой политики государства и ее трансляция на региональный уровень помогает снижать дифференциацию регионов, увеличивая количество регионов-доноров.
В 2018 г. впервые с 2007 г. бюджеты регионов были исполнены с профицитом в более чем 500 млрд. рублей, доходная часть региональных бюджетов выросла на 15 %. Число регионов с дефицитными бюджетами снизилось почти на 70 %. В 2018 г. таких регионов стало 15 вместо 47. Этот факт является отражением мероприятий по оздоровлению региональных финансов. Региональный государственный долг сократился почти на 5 %.
Среди регионов, сочетающих бюджетный дефицит с высоким государственным долгом, преобладают регионы с низким экономическим потенциалом и невысокой инвестиционной привлекательностью. Такие регионы традиционно находятся в финансовой зависимости от федерального центра. В настоящее время главным элементом государственного долга регионов уверенно стали бюджетные кредиты. Если на начало 2018 г. они составляли около 35 % от совокупного госдолга регионов, то к 2019 г. этот показатель увеличился почти до 50 %. С одной стороны, это хороший факт, так как снижается зависимость регионов от коммерческих банков, выдающих кредиты на покрытие дефицита, как правило, по рыночным ставкам. Банки же могут проводить реструктуризацию выданных кредитов, отдаляя срок погашения кредита и увеличивая задолженность региона.
Меняется модель финансовой поддержки регионов: впервые за несколько лет бюджетные кредиты резко сократятся, а дотации вырастут. Но при этом в обмен на бесплатные деньги регионы будут обязаны оздоравливать свои финансы. Эта тенденция очень важна для регионов, является сформировавшейся новым элементом государственной финансовой политики при ее реализации на уровне регионов.
С другой стороны, существенная доля бюджетных расходов на обеспечение долговых обязательств по федеральным займам при относительно слабом увеличении доходной базы регионального бюджета сокращает финансовые возможности региона и может оказаться фактором, влияющим на экономическую стабильность, сдерживающим экономический рост, снижающим приток инноваций и инвестиций в регион.
Решение проблем дефицита бюджета каждый российский регион проводит самостоятельно, сообразуя свои действия с реалиями и общими государственными подходами к финансовой политике. Дифференциация регионов в России остается значительной, темпы дифференциации только увеличиваются, чему в значительной мере способствовали мировой экономический кризис, падение цен на энергоносители и политическая нестабильность. Вследствие этого регионы минерально-сырьевого кластера испытали серьезные последствия влияния таких факторов. Кемеровская область не является исключением, но в области активно применяются все возможные методы по стабилизации ситуации, что приводит к достижениям практически во всех сферах деятельности, в том числе – в обеспечении продовольственной, финансовой безопасности, развития малого бизнеса.
В этой связи начало программы реструктуризации накопленных бюджетных кредитов для Кемеровской области является своевременной мерой. Положительным эффектом реализации программы станет распределение долговой нагрузки региона во времени, что вместе с низким процентом ежегодных выплат по обязательствам позволит уменьшить расходы областного бюджета на обслуживание государственного долга.
В законе Кемеровской области «Об областном бюджете на 2019 и на плановый период 2020 и 2021 годов» заложены средства, которые необходимы для сокращения доли объема долговых обязательств по бюджетным кредитам.
Так, в 2019 г. подлежат погашению около 7 млрд. руб., в 2020 году – около 5,4 млрд. руб. долга. По программе реструктуризации размер выплат составит около 0,9 млрд. руб. в 2019 году и около 0,85 млрд. руб. в 2020 году (при условии исключения возможности привлечения новых займов). Таким образом, в течение двух лет программа погашения долга позволит региону высвободить дополнительно 10,6 млрд. руб., что сопоставимо с 5 % общего объема доходов областного бюджета за период 2019–2020 гг.
Анализ действия механизма финансового оздоровления бюджетов, основанный на расчете программных показателей первых двух лет, позволяет сделать вывод о том, что освобождение субфедеральных бюджетов от долговых обязательств путем реструктуризации бюджетных кредитов имеет определяющее значение для регионального развития.
Анализ структуры доходов и расходов регионального бюджета Кемеровской области позволяет дать заключение, что регион сырьевого профиля планирует свой бюджет с профицитом достаточно уверенно. Кемеровская область отличается высокими сборами налогов, которые также поступают в государственный бюджет, способствуя развитию экономики России, экономической стабильности региона, притоку инвестиций и активизации инновационного движения. Это положительный факт для экономики страны в целом, так как если регионы минерально-сырьевого кластера могут адаптировать свои экономические приоритеты к современным условиям, то они способны стать основой новой модели экономического развития страны. Россия, пока еще остающаяся с преобладанием экономики сырьевого типа, сможет набрать ресурсы для этой модели с уклоном на значительную дифференциацию экономики, ориентацией на производство продукции высокой добавленной стоимости и высокими технологическими укладами. При этом немаловажным следствием изменений структуры доходов и расходов бюджетов станет научное осмысление новых походов к формированию финансовой политики.
Заключение
Финансовая политика государства нацелена на перераспределение валового внутреннего продукта, обеспечение выравнивание уровней развития субъектов Российской Федерации, сочетание интересов всех хозяйствующих субъектов. Выполнение такой финансовой политики обеспечивается грамотной системной управления государственными финансами, что в свою очередь включает так же соответствие региональной финансовой политики общим принципам и методам формирования и распределения финансовых ресурсов в рамках государственной финансовой политики.
На сегодняшний день финансовая политика России соотносится с целями перехода от экспортно-сырьевой модели хозяйства к инновационному типу и концентрации финансовых ресурсов для решения задач экономики социально-ориентированного типа новой формации. Также большое внимание уделяется созданию необходимых предпосылок для поддержания высоких темпов экономического роста в долгосрочном периоде, обеспечению экономической стабильности и повышению уровня благосостояния населения.
Остается множество проблем, связанных с наполнением и расходованием государственного бюджета, которые не могли не возникнуть в сложном периоде российской истории. Следствием такой ситуации стали, по нашему мнению, зачастую не совсем продуманные действия по распределение доходов федерального бюджета, нередко противоречивые мероприятия и инициативы по повышению доходов бюджета. Все эти моменты имеют много причин, среди которых, нужно выделить своеобразную «болезнь роста» экономики. На этом этапе для России, огромной по масштабам, ресурсам, возможностям страны, поиск оптимальности в таком сложном вопросе как формирование финансовой политики, возможны различные деформации и перекосы социально-экономического характера.
Поэтому и формирование современной, гибкой, мощной финансовой политики также будет проходить этапы, которые могут содержать в себе и резкие ускорения, и торможения, и смены курсов. В регионах, большинство которых сегодня находятся, по различным оценкам, в непростом положении, реализация финансовой политики проходит по сценариям, свойственным общим подходам к государственной политике. Но на региональном уровне особенности экономики региона придают финансовой политике дополнительную окраску. Региональная финансовая политика направлена, прежде всего, на финансовое развитие регионов и выравнивание их социально-экономических показателей, на развитие и поддержания действующего местного самоуправления, на приоритетное развитие тех регионов, которые имеют особо важное стратегическое значение для страны. В основном реализация региональной финансовой политики происходит за счет осуществления федеральных целевых программ социально- экономического развития регионов, которые финансируются за счет средств федерального бюджета и на долевой основе с региональными бюджетами. Эффективное функционирование механизма государственного управления в современной экономике невозможно без формирования системы контроля над поступлением налогов и сборов в бюджет. Одним из перспективных механизмов развития финансовой политики является налоговое администрирование, значение которого неуклонно возрастает.