Научный журнал

Вестник Алтайской академии экономики и права

Print ISSN 1818-4057

Online ISSN 2226-3977

Перечень ВАК

Таблица 1

Подходы субъектов Российской Федерации к определению предельного объема резервного фонда

Примечание. Источник: составлено автором.

Рассмотренный вид резервов бюджетных расходов является аналогом Rainy day funds (RDF) – инструмента обеспечения сбалансированности бюджетов штатов США, практика формирования которых получила свое широкое распространение с 1959 года (таблица 2). Особенности административно-территориального устройства, строения бюджетной системы и накопленный опыт позволяют производить справедливое сопоставление опыта Российской Федерации и лучших практик США в различных сферах и отраслях [4].

National conference of state legislatures отмечает, что rainy day funds представляют собой обособленную часть избыточных доходов, сокращающую использование единовременных доходов для финансирования текущих расходов [5]. Международный валютный фонд раскрывает данный термин как фискальный инструмент для непредвиденных событий [6]. Термин «Rainy day funds» подразумевает под собой денежный фонд, специально выделенный правительством для использования во время дефицита доходов или дефицита бюджета [7]. Tax Policy center раскрывает термин «rainy day funds» как фонды стабилизации бюджета, позволяющие штатам откладывать избыточные доходы для использования во время непредвиденных дефицитов [8]. West Virginia State Budget Office определяет RDF в качестве резервного фонда дефицита доходов, который используется для компенсации дефицита доходов и позволяет занимать средства, когда поступления недостаточны для своевременной оплаты обязательств штата. Michigan State Budget Office раскрывает rainy day fund как сберегательный счет, способствующий в стабилизации доходов в периоды экономического спада и обеспечивающий защиту социальных программ.

В настоящий момент на территории Соединенных Штатов Америки резервные фонды субъектов федерации функционируют в 47 штатах из 50 (таблица 2). В 2019 году штаты в составе Соединенных Штатов Америки накопили суммарно 62,4 млрд. долларов США в Rainy day funds, что вдвое превышает их объем в 2007–2009 годах и составляет 1,5 % объема расходов и 0,3 % ВВП Соединенных Штатов Америки (для сравнения, объем средств RDF соответствует 5,6 % суверенного фонда Норвегии, 50 % активов Фонда национального благосостояния Российской Федерации) [9]. Средства данных фондов представляют собой жизненно важные инструменты для обеспечения фискальной стабильности, поддержания сбалансированности бюджетов субъектов федерации во время экономических спадов, падения цен на ресурсы или иных финансовых проблем.

Таблица 2

Перечень Rainy day funds на территории Соединенных Штатов Америки

Примечание. Источник: составлено автором.

В вопросе источников формирования резервных фондов штатов используются несколько основных подходов. Двадцать пять штатов, включая Делавэр, Джорджию, Айдахо и Индиану, переводят часть своих неизрасходованных общих остатков средств на счете бюджета, включая излишки текущего или недавно завершенного финансового года, в свои резервные фонды. В Нью-Гемпшире Revenue Stabilization Reserve Account пополняется в конце каждого двухлетнего бюджетного цикла, когда контролер перечисляет остаток средств бюджета. В других штатах для резервного фонда предназначается только часть доходов, полученных сверх запланированного показателя. В штате Мэн 80 % неизрасходованного общего остатка средств переводится в Budget Stabilization Fund после того, как государство выполнит ряд законодательных требований. Это обязательное перечисление прекращается только тогда, когда резервный фонд достигает 18 процентов доходов бюджета. Хотя Budget Stabilization Fund был почти пуст с 2009 по 2011 год, в настоящее время он может покрыть 8 процентов общих расходов бюджета.После списания излишков наиболее распространенным подходом для поступления взносов в резервный фонд является использование специального источника финансирования, среди наиболее типичных источников – отдельная доля общих доходов бюджета или определенная часть общего дохода, например сборы налога на добычу полезных ископаемых. Например, вашингтонская конституция требует от штата вносить в Budget Stabilization Account в конце каждого финансового года сумму, эквивалентную 1 проценту доходов бюджета. Кодекс штата Мэриленд обязывает ассигновать денежные средства в резервный фонд штата по скользящей шкале, которая связывает сумму взноса с размером Revenue Stabilization Account и с доходами бюджета штата.

Резервные фонды штатов Соединенных Штатов Америки имеют тенденцию к накоплению средств, что является причиной реформирования структуры средств Rainy day funds. Фактически только несколько штатов осуществили изъятие средств за последние несколько лет. Северная Дакота, например, заимствовала 572 млн. долларов США из своего резервного фонда, чтобы избежать сокращения расходов и повышения налогов, так как цены на природный газ и доходы от налога на добычу полезных ископаемых снизились в 2015–2017 годах.

Отдельный интерес представляют условия пополнения средств резервных фондов по итогам заимствований. Так как использования средств, накопленных в резервном фонде штата, реализуется в формате возвратного займа, законодательно закреплены конкретные требования к срокам и объемам трансфертов в целях погашения задолженности. Так возврат долга в фонд General Fund Rainy Day Account (штат Алабама) должно произойти в течение 10 лет с момента вывода средств. После того, как фонд будет полностью пополнен, избыточные средства могут использоваться для возмещения упущенной процентной прибыли. Пополнение средств Budget Stabilization Fund (штат Флорида) должно быть осуществлено пятью равными переводами из бюджета штата, начиная с третьего финансового года после осуществления расходов. Законодательный орган может изменить график погашения в любой момент. В Штате Миссури расходы Budget Reserve Fund должны быть компенсированы в трех равных ассигнованиях в течение трех финансовых лет. В штате Нью Йорк задолженность бюджета перед Tax Stabilization Reserve Fund должна быть погашена в течение шести лет тремя равными частями. Расходы Rainy Day Reserve Fund необходимо компенсировать в течение трех лет. предлагается губернатором. Долг перед Economic Emergency Fund (штат Айова), Budget Reserve and Cash Stabilization Account (штат Род-Айленд), General Reserve Fund (штат Южная Каролина), Legislative Stabilization Reserve Account (штат Вайоминг) должен быть погашен в следующем финансовом году, а в штате Техас контролер Economic Stabilization Fund возвращает сумму расходов в фонд не позднее 31 августа каждого нечетного года.

Более строгие рамки компенсации размеров резервного фонда установлены на территории штата Западная Вирджиния: Revenue Shortfall Reserve Fund должен получить бюджетные ассигнования в течение 90 дней.

Таким образом, практика использования резервных фондов штатов в составе Соединенных Штатов Америки представлена комплексным подходом к формированию, расходованию и пополнению средств Rainy Day Funds, что делает перспективным адаптацию данных инструментов управления резервными фондами субъектов на территории Российской Федерации.

Прежде всего, необходим экстенсивный рост количества резервных фондов субъектов Российской Федерации. Согласно Методическим рекомендациям Министерства финансов Российской Федерации для субъектов Российской Федерации по формированию и использованию региональных фондов финансовых резервов, одним из критериев необходимости создания резервного фонда субъекта федерации является уровень фактической бюджетной обеспеченности (выше среднероссийского уровня). Кроме того, не менее важными и универсальными для анализа индикаторами являются: превышение объема ВРП субъекта Российской Федерации над среднероссийским в 1,3 раза и сохранение объема государственного долга в двух из последних трех лет на уровне более 30 процентов объема доходов без учета объема безвозмездных поступлений. На основании анализа приведенных критериев целесообразно сформулировать рекомендации регионам по формированию резервов бюджетных расходов в виде резервных фондов субъектов федерации (таблица 3).

Таким образом, для повышения эффективности бюджетной политики резервный фонд бюджета субъекта федерации рекомендуется сформировать в Калужской области, Московской области, Самарской области, Сахалинской области, г. Москве и Чукотском автономной округе (выполнение 2 из 3 выбранных и проанализированных критериев). Однако данные методические рекомендации носят консультативный характер, что ведет к пренебрежению последними и, как следствие, усилению диспропорции между планируемыми и фактическими показателями бюджетов субъектов Российской Федерации. В целях унификации требований к уровню бюджетных резервов регионов необходимо расширение и законодательное закрепление критериев, достижение которых являлось бы безусловным маркером для формирования резервного фонда субъекта федерации.

Кроме того, высокое значение имеет установление зависимости рекомендуемого объема резервного фонда субъекта федерации от уровня волатильности доходов бюджета по аналогии с практикой ряда штатов Соединенных Штатов Америки. Данная мера будет способствовать установлению оптимального объема резервов с учетом территориальных и сезонных особенностей изменения показателей бюджета, не допуская излишнего изъятия средств из оборота.

Положительной практикой является закрепление в законе субъекта Российской Федерации конкретных условий и показателей, изменение которых допускает расходование средств резервного фонда. Перечень подобных критериев может включать в себя изменение общей динамики доходов бюджета, доходов бюджета на единицу населения, доли налоговых доходов, уровня безработицы, значения волатильности доходов бюджета, размера дефицита бюджета субъекта федерации и проч.

На территории Российской Федерации отсутствуют законодательно закрепленные требования к пополнению резервного фонда субъекта федерации после изъятия средств, что является потенциальной угрозой прекращения функционирования резервного фонда после расходования средств фонда в полном объеме и прекращению действия закона субъекта о резервном фонде. С учетом статистики продолжительности кризисных явлений в России, возмещение израсходованных средств в течение 1 финансового года по аналогии с большинством штатов является излишне ограниченной мерой. Для обеспечения более высокого темпа восстановления экономики в посткризисные периоды целесообразно установление рекомендуемого периода возмещения средств на уровне 3-4 лет, следующих за годом их изъятия.

Таблица 3

Потребность субъектов РФ в формировании резервных фондов субъектов РФ

Примечание. Источник: составлено автором.

Предложенные автором направления совершенствования практики использования резервных фондов субъектов федерации способствуют повышению прозрачности управления средствами фонда и ограничению расходования резервов бюджетных расходов в ситуациях, когда ситуация не является критической для регионального бюджета.