Введение
В сложных современных условиях эндогенных экономических вызовов и негативных внешних факторов с одновременным поиском перспективных источников экономического роста важнейшее значение приобретает качественное изменение институтов государственного регулирования, в том числе в сфере публичных закупок для нужд государства и муниципальных нужд. Эта проблема обостряется как высокой динамичностью контрактных отношений – по данным мониторинга Министерства финансов РФ за 9 месяцев 2018 года общее количество процедур, проведенных в соответствии с регламентом контрактной системы, увеличилось на 17 % по сравнению с тем же периодом 2017 года и составило 7,1 трлн руб. [1]; так и высокой изменчивостью институтов контрактной системы, что проявляется в принятии новых федеральных актов, сопровождающих процесс закупок, подзаконных актов, постановлений, требований.
Цель исследования. В этой связи важнейшее значение имеет качество публичных закупок через созданные институты системы, обеспечивающими открытость как потребностей организации, так и прозрачность и конкурентность процедур отбора участников, претендующих на заключение контрактов в системе публичных закупок. Кроме того, государственные расходы как финансовая основа социально-экономической политики государства и активное использование бюджетной политики должны обеспечиваться, как указывают А. Кудрин, А. Кнобель, важной компонентой, действующей в сторону увеличения спроса – самим государственным потреблением [2, с. 7].
Это актуализирует не только научную дискуссию об экономически целесообразных для развития страны объемах и относительно оптимальной структуре государственных расходов, но и постановку конкретной цели – повышение качества реализации госрасходов посредством институциональной модернизации системы публичных закупок на всех уровнях и создания инструментов повышения качества использования государственных расходов. В сфере публичных закупок государством поставлена цель расширения их конкурентного характера и приведения их в соответствие с современными экономическими реалиями, что сопровождается институциональной волатильностью, увеличивающей трансакционные издержки. В то же время оптимизация бюджетных расходов, затрагивая сферу функционирования конкурентного механизма в этой среде, в недостаточной степени соответствует финансовым аспектам повышения эффективности общественного сектора, в том числе применительно к вопросам планирования, обоснования, исполнения государственных и муниципальных закупок и вопросов их финансирования.
Материал и методы исследования
В сфере публичных закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, обеспечиваемой институтами контрактной системы, существует ряд проблем, часть которых характерны для этой сферы в течение всего периода ее развития и функционирования (трансакционные издержки, оппортунистическое поведение и др.), а другие проблемы проявляются как реакция на меняющиеся внешние условия (внедрение институтов развития импортозамещения в закупках, модернизация институтов закупок высокотехнологичной и инновационной продукции, развитие институтов электронного документооборота и др.).
Одной из важнейших проблем обеспечения экономической эффективности развития народного хозяйства в целом и результативности системы публичных закупок является формирование и функционирование конкурентной среды. Это подтверждается данными исследования «Атлас контрактной системы» Центра стратегических разработок, согласно которым в 2017 г. контрактная система характеризуется высокой концентрацией контрактов у ограниченного количества поставщиков: в 2016 гг. всего 3 % хозяйствующих субъектов, что составляет около 10 тыс. лиц (из более чем 1 млн участников рынка), ведущих свою деятельность на рынке госзаказа, контрактовали 80 % объема бюджетных средств, направляемых на обеспечение государственных и муниципальных нужд через закупки [3].
В связи с этим О. Анчишкина характеризует российский госзаказ как рынок крупных заказчиков и крупных системных поставщиков, характеризуемый с точки зрения структуры рынка и конкуренции централизованной системой исполнения госзаказа и выраженным доминированием отдельных игроков [4, с. 74], то есть как олигопольную рыночную структуру, в которой по всем регионам преобладают крупные поставщики. Это нивелирует смысл процедуры торгов, превращая их в формальность и не позволяет реализовать потенциал реальной конкуренции между участниками, экономии в закупках и обеспечения должного качества поставляемых товаров, оказываемых услуг, выполняемых работ.
В то же время функционирование российской системы закупок весьма высоко оценено Всемирным банком: системы информационного обеспечения закупок в Российской Федерации получили 100 баллов из 100 возможных. Однако степень конкурентности проводимых закупок изменилась незначительно. Так, одним из важнейших показателей степени конкурентности этой сферы является количество заявок, поданных для участия в конкурсных, аукционных и других конкурентных процедурах. В 2017 году среднее количество участников закупок на торгах составило в среднем около 2,97, и даже 3,44 в среднем в сфере строительных закупок, тогда как в 2016 году данный показатель достигал 3,9 [5, с. 15]. В 2018 г. среднее число участников состоявшихся процедур составило, по данным Минфина РФ, 2,97 [1, с. 7]. В целом по 2018 г., по данным Национального рейтинга прозрачности закупок, в тенденциях активности поставщиков и заказчиков в разрезе уровней организации заказчиков выявлены как положительные, так и отрицательные отклонения от среднего показателя конкурентности закупок (таблица).
Состояние конкурентной среды по уровням закупочной деятельности [6]
|
Наименование показателя |
Госсектор в целом, % |
Федеральный сегмент, % |
Региональный сегмент, % |
Муниципальный сегмент, % |
|
Доля конкурентных процедур без заявок |
6,22 |
6,22 |
6,12 |
7,35 |
|
Доля конкурентных процедур со всеми отклоненными заявками |
1,48 |
1,53 |
1,39 |
2,28 |
|
Доля конкурентных процедур с одной поданной заявкой |
31,37 |
34,25 |
30,57 |
29,5 |
|
Доля конкурентных процедур с единственной соответствующей заявкой |
2,45 |
2,87 |
2,29 |
2,82 |
|
Доля конкурентных процедур с четырьмя и более заявками |
27,23 |
24,91 |
27,65 |
29,91 |
Из данных таблицы следует, что процедуры без поданных заявок, с отклоненными заявками, с одной поданной заявкой и с единственной соответствующей заявкой признаются несостоявшимися и составляют 41,42 % в общей массе проведенных закупок по госсектору в целом. В совокупности с данными о снижении среднего количества участников закупок можно сделать вывод о необходимости повышения уровня конкуренции на проведенных закупочных процедурах, в связи с тем, как отмечает О. Белокрылова, что «высокая конкуренция на рынке публичных закупок снижает риск неэффективного использования госрасходов и некачественного удовлетворения государственных и муниципальных нужд» [5, с. 74].
Вместе с тем в Докладе ФАС РФ о состоянии конкуренции в России фиксируется увеличение опасности такой экономической угрозы как картелизация экономики, а самой распространенной ее формой являются картели и антиконкурентные соглашения между заказчиком и участниками при проведении закупок, что оказывает негативное влияние на состояние конкуренции как на федеральных, так и на региональных товарных рынках [8, с. 19–20]. По данным ФАС России, число возбужденных дел об антиконкурентных соглашениях и о картельных сговорах в сфере публичных закупок с нарушением статьи 11 Закона о защите конкуренции в 2017 году составило 675 дел, из них 360 дел о картелях, что на 8 % больше, чем в 2016 году (334 дела). Удельный вес картелей с целью поддержания цен на торгах в общей структуре беспрецедентно превысил 82 % [8, с. 24]. При этом количество конкурентных процедур, прошедших в условиях сговора исчисляется тысячами, а каждое антимонопольное дело включает в себя десятки, а в некоторых случаях, сотни эпизодов (неконкурентных торгов), в то время как ущерб от сговоров на торгах чрезвычайно высок. При таких обстоятельствах картели ФАС России рассматривает как одну из угроз национальной безопасности страны в сфере экономики. Общая оценка потерь государства от низкой конкуренции, которая снижает экономическую эффективность закупочных процедур и ведет к финансовым потерям, по оценкам Национального рейтинга прозрачности закупок, в 2018 г. составляет 89,61 млрд руб. что, однако существенно ниже, чем в 2017 г. (135,56 млрд руб.) и в 2016 г. (187,82 млрд руб.) [6].
В «Докладе о состоянии конкуренции в Российской Федерации» ФАС РФ охарактеризовала состояние конкуренции в российской экономике в 2017 г. как имеющее риски и угрозы и характеризующееся высокой долей участия государства в экономике [8, с. 51]. Вместе в тем динамика уровня конкуренции в системе закупок, согласно данным Минэкономики РФ, является положительной – в Докладе о результатах мониторинга применения Закона 44-ФЗ сделан вывод о том, что конкуренция в этой сфере растет по сравнению с предыдущими периодами. Это выражается в снижении цен при проведении конкурентных закупок (8,2 % в 2017 г.), и приросте экономии по итогам отчетного периода (12 % относительно аналогичного показателя прошлого года) [9]. Итоги мониторинга Высшей школы экономики за 2017 г. также показывают положительную динамику роста экономии денежных средств по результатам осуществления закупок практически по всем способам определения поставщика, вырос уровень конкуренции соответствующих закупок [10]. Однако аналогичные исследования, учитывающие иные факторы функционирования контрактной системы в контексте конкурентности, отражают многообразие проявлений ограничений конкуренции, что позволяет уточнить специфику конкурентной среды контрактной системы и выработать направления ее совершенствования.
Принцип обеспечения конкуренции как один из основных принципов контрактной системы в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Закон № 44-ФЗ) в ст. 8 провозглашает создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок с соблюдением принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Анализ проблемных мест реализации принципа конкуренции на рынке госзаказа целесообразно проводить с учетом широкого спектра показателей конкурентной среды, к которым относится совокупность качественных и количественных показателей, характеризующих состояние развития конкуренции. Таким образом, необходимо не только учитывать число заказчиков и участников российской системы закупок и плотность взаимодействия между ними, измеряемую количеством контрактов, а также такие критерии оценки конкурентности как процентное соотношение доли конкурентных процедур от общего объема закупок в количественном и денежном выражении; доля несостоявшихся процедур в общем объеме конкурентных закупок и количество участников закупок, проводимых конкурентными способами.
По данным мониторингов Министерства финансов, Министерства экономического развития и других экспертных оценок – аналитики Национальной ассоциации системы закупок (НАИЗ), Института государственных и регламентированных закупок, конкурентной политики и антикоррупционных технологий (г. Москва), данных Казначейства России и докладов Федеральной антимонопольной службы РФ о состоянии конкуренции и конкурентной среды и ряда публикаций исследователей сферы государственных и корпоративных закупок, ситуация в этой сфере нормализуется, однако далека от идеала и нуждается в дальнейшем совершенствовании национальных институтов закупок.
Еще одной острой проблемой является сопровождающий формирование и становление конкурентной системы российских публичных закупок рост трансакционных издержек участников закупочного процесса, что требует анализа концептуальных положений практики управления контрактными отношениями в сфере публичных закупок.
Мониторинг ряда показателей (величина трансакционного сектора в экономике, удельный вес трансакционных издержек в совокупных затратах фирмы и т. п.) показывает, что в современной российской экономике величина трансакционных издержек в системе контрактных отношений велика и имеет тенденцию к росту. Это объясняется сложностью и нестабильностью современной экономической конъюнктуры, которая имеет высокую степень конкуренции и многообразие рыночных взаимодействий экономических агентов, большим количеством контрагентов и осуществляемых между ними трансакций. Стимулы к снижению данного вида издержек имеют как предпринимательские структуры, нацеленные на достижение конкурентных преимуществ (в современных конкурентоспособных экономиках невысокие трансакционные издержки и новейшие средства коммуникации на основе информационных технологий являются основными средствами обеспечения конкурентоспособности продукции), так и государственные (муниципальные) заказчики, для которых искомым результатом локализации трансакционных издержек является оптимизация расходов бюджетных средств.
Подход к оценке трансакционных издержек, связанных с публичными закупками, в основу которого положено прямое измерение затрат на отдельные составляющие непосредственно закупочного процесса (издержки ex ante), а также на осуществление «постконтрактной» стадии (издержки ex post) предложили В. Вольчик и А. Нечаев [11, с. 82]. О. Балаева, А. Яковлев, Ю. Родионова, Д. Есаулов предлагают не связывать издержки с прямым измерением затрат времени на каждый вид деятельности, а базироваться на экспертных оценках различий в трудозатратах проведения той или иной процедуры в целом, на основании которых рассчитываются издержки на осуществление каждого типа процедуры закупки [12, с. 67].
Так, в работе научного коллектива ГУ ВШЭ определена актуальность учета издержек на осуществление закупок, которая обосновывается на примере крупной бюджетной организации-заказчика. Как показали расчеты, издержки администрирования закупок составили около 0,6 % от общего объема этих контрактов. При этом издержки на одну процедуру практически не зависели от размера контракта, в итоге для крупных контрактов (свыше 1,5 млн руб.) издержки оценивались как 0,15–0,2 %, а для мелких (до 1,5 млн руб.) возрастали до 7,5–9 %. Таким образом, эти издержки организация-заказчик несет в любом случае, независимо от наличия или отсутствия экономии от снижения цены в связи с применением конкурентной процедуры, и, соответственно, необходим их учет при оценке эффективности закупочной деятельности [13, с. 67–68].
Министерство экономического развития РФ в Докладах о результатах мониторинга применения Закона № 44-ФЗ в 2015–2017 году в качестве трансакционных издержек выделяет также обязательное обучение сотрудников. Так, согласно Мониторингу, к осуществлению закупок привлечены около 900 тыс. работников заказчиков и около трети из них Ежегодно около трети всех занятых в закупках работников должны проходить обучение. При средней стоимости обучения 15 тыс. рублей ежегодные затраты на обучение составляют около 4,5 млрд рублей [9]. Приведем также данные Министерства экономического развития о получении электронной подписи, также увеличивающей трансакционную нагрузку, – если усиленные электронные подписи ежегодно получают около 500 тыс. участников закупок при стоимости получения около 3 тыс. руб., в 2015 году участниками закупок было затрачено не менее 1,5 млрд руб. Эти и другие примеры издержек в совокупности позволяют говорить о более чем 10 млрд рублей в год. Эта сумма подтверждается и в исследованиях Фонда «Центр стратегических разработок» и РАНХиГС – ежегодно бюджетная система теряет не менее 10 млрд руб. на имитации контрактных отношений (затраты на проведение квазиторгов, на подготовку и размещение закупочной документации, обязательное обучение специалистов контрактных служб и членов закупочных комиссий и на иные формальные расходы) [14, с. 121]. О. Балаева, А. Яковлев, Ю. Родионова, Д. Есаулов заявляют о большей сумме – в 2016 г. по России общие издержки на осуществление госзакупок составили примерно 64 млрд руб., или около 1 % от общей суммы заключенных контрактов за год [12, с. 72].
Таким образом, целый ряд мониторингов, экспертных заключений и индивидуальных исследований выявляют избыточность трансакционных издержек, возникающих в контрактной системе и системе корпоративных закупок в связи с соблюдением формальных процедур. Переход на современные электронные технологии закупок, замена обязательного обучения персонала сертификацией ключевых специалистов, интеграция единой информационной системы с другими государственными информационными системами позволят сократить указанные издержки.
Анализ оптимизации трансакционных издержек в сфере государственных и корпоративных закупок целесообразно проводить на основе институциональной методологии, позволяющей учесть характеристики и специфику институциональной среды, в которой осуществляются трансакции. Институциональная среда определяется совокупностью взаимозависимых и взаимообусловленных экономических, правовых, социальных, политических институтов, являющихся основой для эффективного производства, обмена, потребления и контрактных отношений. При этом качество институциональной среды определяется ее плотностью и иерархической структурой в которой, по Д. Норту, формальные правила «связаны друг с другом иерархическими зависимостями, где изменение каждого уровня иерархии требует бoльших затрат, чем изменение предыдущего уровня» [15, с. 108].
Объективными показателями плотности институциональной среды является количество необходимых формальных правил (законов) и их структура [16, с. 99]. Количество законов косвенно свидетельствует о наличии необходимых процедур, регулирующих взаимодействия субъектов. Показателем плотности или институциональной насыщенности может служить субъективное ощущение индивидами достаточной степени регулирования отношений в той сфере, где они осуществляют свою деятельность, а критерием выбора является экономия трансакционных издержек. Недостаточная степень плотности институциональной среды определяет неполный характер контрактных отношений, когда контрагенты используют неурегулированные ситуации в своих интересах, а неформальные отношения, в ситуации низкой степени доверия возможно будут трансформированы в случае изменения условий, меняющих распределение издержек и выгод между контрагентами. Это формирует основания для постконтрактного оппортунизма, связанного с нарушением условий контракта.
Плотность институциональной среды государственных и корпоративных закупок постоянно увеличивается, поскольку количество принимаемых законов и формализованных норм возрастает, тем самым все больше норм и правил становятся формализованными и приобретают легитимный характер. Однако высокая динамика изменений институтов государственных и корпоративных закупок увеличивает затраты ресурсов (финансовых, трудовых, организационных) и издержки приспособления к постоянно изменяющимся правилам.
Высокий показатель трансакционных затрат субъектов российской экономики связывается с несовершенством институциональной структуры, ее высокой динамичностью и необходимостью частой и ускоренной адаптации к этим изменениям. Действительно, анализируя трансакционные издержки на микроуровне, следует отметить, что на деятельность любой организации большое влияние оказывают разнообразные элементы внешней и внутренней среды, и именно в них кроется источник множественности институциональных взаимосвязей, то есть, по сути они и составляют общую структуру факторов, в различных своих сочетаниях определяющих особенности и объем проводимых трансакций. В этой связи при анализе трансакционных издержек необходимо учитывать влияние всех групп факторов – макроэкономических (текущая экономическая ситуация, внешнеэкономические отношения, геополитическое положение и т. д.), микроэкономических (отраслевая принадлежность, профиль и специализация субъекта, ожидания окружающих контрагентов, состав и квалификация сотрудников и т. п.), социально-культурных (особенности менталитета, принятые в обществе модели поведения и делового оборота, образовательный уровень окружения и т. п.), правовых (действующее законодательство, формы правовой защиты) и т. д. [17, с. 111].
Таким образом, экономические субъекты, стремясь к эффективности закупочных процедур и снижению трансакционных издержек, действуют по определенным правилам, соблюдая условия взаимодействия друг с другом. В сфере публичных закупок эти правила четко регламентированы, однако снижению трансакционных издержек это не способствует. Трансакционные издержки в этой сфере, являются весьма избыточными, что вызывает необходимость поиска решений по их снижению и оптимизации как в законодательной сфере, так и в конкретных практиках организаций.
Результаты исследования и заключение
Постоянное изменение законодательства в сфере государственных (муниципальных) и контрактных закупок определяет затраты ресурсов – финансовых, трудовых, организационных, затрат на приспособление к новым правилам. Так, заказчики несут расходы на обучение сотрудников, на приобретение необходимых программных продуктов для использования технологий электронно-цифровой подписи и проведения аукционов в электронной форме. Участники закупки также сталкиваются с издержками приспособления к постоянно изменяющимся правилам. Таким образом, возникают издержки институциональной трансформации. Задача государства в лице органов нормативно-правового обеспечения состоит именно в том, чтобы предложить стимулировать формирование такого социально-экономического механизма, который бы сводил трансакционные издержки участников рыночного обмена к минимуму. Необходим баланс между жесткой регламентацией и свободой действий заказчика, дающей вместе с преимуществами и неопределенность в установлении правил. Этот баланс необходимо основывать на рыночных стимулах заказчиков и поставщиков и на организации эффективного управления трансакционными издержками, учитывая в изучении проблем снижения трансакционных издержек комплексность трансакционных взаимодействий участников рынка государственных и корпоративных закупок. Таким образом, вышеуказанные проблемы вызывают необходимость повышения качества функционирования институтов контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, что требует уточнения понятия «качества институтов» и «качества институциональной среды».
Соглашаясь с мнением В. Вольчика и И. Бережного о том, что качество институтов в большинстве экономических моделей является экзогенным фактором и о признаваемым старым (традиционным) и новым институционализмом влияния качества институтов на основные экономические показатели [18, с. 57], приведем также мнение В. Полтеровича и В. Попова о проявлении качества (или, по их мнению, эффективности) институтов, которые проявляются в уровне коррупции, правопорядка и инвестиционного климата [19, с. 26], что, в свою очередь, измеряет степень уверенности экономических агентов и соблюдения правил, существующих в обществе. Относительно контрактной системы закупок уточним, что качество ее институтов определяются минимизацией рисков неопределенности, нивелирования асимметрии информации на рынке бюджетных закупок и снижением трансакционных издержек. В свою очередь, в теории трансакционных издержек Р. Коуз, О. Уильямсон, А. Алчиан, Г. Демсец и др. анализируют влияние на издержки заключения контрактов и функционирование институтов институциональной среды. Применительно к категории институциональной среды ее качество, по нашему мнению, проявляется как в степени удовлетворения потребностей экономических субъектов, в нашем случае – государственных и муниципальных заказчиков, с одной стороны, и, с другой стороны – участников закупок, имеющих разные экономические интересы, так и в степени минимизации трансакционных издержек контрактных отношений экономических агентов, что возможно в условиях высокой конкуренции этой сферы. Так, в соответствии с предложенным в 2017 г. Аналитическим центром при Правительстве РФ «Рейтингом эффективности региональных госзакупок», основными критериями оценки эффективности использовались конкурентность, экономность, эффективность планирования, конфликтность и подозрительность закупок [11]. При этом критерий конкурентности, как отмечено в рейтинге, оказывает наибольшее влияние на общую оценку эффективности региона в сфере закупок и позицию региона в рейтинге, так как именно создание в регионе условий для конкурентной борьбы предполагает наиболее эффективное расходование бюджетных средств. Таким образом, если организация закупочного процесса в национальной экономике России находится на высоком уровне, и теоретические и практические аспекты организации и проведения государственных и муниципальных закупок полностью обеспечивает принцип прозрачности, то специфика конкурентной среды закупок не позволяет сделать такой вывод и требует совершенствования закупочных процедур в частности и за счет, например, внедрения элементов лучших практик контрактной системы, что позволяет повысить экономическую и качественную эффективность системы управления ресурсным обеспечением заказчика и положительно скажется на их хозяйственной финансовой и основной деятельности.
Статья подготовлена в рамках исполнения гранта РФФИ № 18-010-00871 «Разработка инструментария оценки и стимулирования качества публичных закупок: концептуальные основания и методические подходы».
Библиографическая ссылка
Белокрылова О.С., Пыхтин Д.И. ОБЕСПЕЧЕНИЕ КАЧЕСТВА ПУБЛИЧНЫХ ЗАКУПОК: ДИАГНОСТИКА ПРОБЛЕМ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПОВЫШЕНИЯ // Вестник Алтайской академии экономики и права. – 2018. – № 5. – С. 22-29;URL: https://vaael.ru/ru/article/view?id=81 (дата обращения: 21.11.2024).