Введение
В условиях беспрецедентного внешнего давления бюджетная система России сохранила свою устойчивость благодаря логике бюджетных правил, сбалансированной денежно-кредитной политики, реализации бюджетных принципов, укреплению суверенной финансовой инфраструктуры, доверию инвесторов. Фундаментом бюджетной системы выступают местные бюджеты, самые многочисленные по составу и взаимодействию с населением. Их основное назначение состоит в отражении всех социально-экономических, организационных, политических и иных решений органов муниципальной власти по вопросам местного значения.
Проведение нового этапа реформы местного самоуправления (МСУ) зафиксировано в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [1]. Ее цель заключается в улучшении организации МСУ и его осуществления для более эффективного решения задач по обеспечению жизнедеятельности населения. Среди ключевых направлений реформы – развитие одноуровневой системы организации МСУ, которая предусматривается в 3-х видах муниципальных образований: городской округ, муниципальный округ, внутригородское муниципальное образование города федерального значения. При этом для субъектов РФ, имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности, возможно сохранение двухуровневой системы МСУ [1].
Отметим, что с 2019 г. некоторые российские регионы самостоятельно перешли на одноуровневую систему МСУ, и, следовательно, одноуровневую систему местных бюджетов. Сельские и городские поселения были объединены с муниципальным районом в городской или муниципальный округ. Формирование одноуровневой системы МСУ позволяет сократить расходы на общегосударственные вопросы, а высвободившиеся бюджетные средства направить на решение вопросов, связанных с улучшением качества жизни жителей муниципальных образований. Также повышается прозрачность деятельности муниципальной власти, исключаются проблемы в разграничении полномочий муниципальных районов и поселений.
Реформа МСУ должна привести к обеспечению муниципальных органов власти достаточным объемом собственных финансовых ресурсов, поскольку в современных условиях местные бюджеты формируются в основном за счет безвозмездных поступлений из вышестоящих бюджетов. В результате ограничивается финансовая самостоятельность, которая характеризуется наличием у муниципальной власти необходимых объемов налоговых и неналоговых доходов для выполнения закрепленных полномочий и возможностью управления ими. Подчеркнем, что финансовая самостоятельность является фундаментальным принципом самостоятельности бюджетов, регламентированным ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Научный поиск в этом направлении позволит предложить муниципалитетам дополнительные источники формирования местных бюджетов.
Целью проведенного исследования является обоснование возможных вариантов зарабатывания муниципальными администрациями дополнительных доходов для финансирования вопросов местного значения и участия в реализации федеральных проектов на условиях софинансирования.
Материалы и методы исследования
В качестве методологической основы использованы общенаучные диалектические методы познания: наблюдение, сравнение, системный логико-смысловой анализ, синтез теоретического и практического материала, позволившие переосмыслить сложившуюся практику управления бюджетными отношениями на муниципальном уровне, проанализировать действующее бюджетное и налоговое законодательство, аргументировать авторские выводы. Информационной базой проведенного исследования выступили открытые материалы Министерства финансов Российской Федерации о состоянии местных бюджетов Российской Федерации, размещенные на его официальном сайте.
Результаты исследования и их обсуждение
Муниципальные бюджеты имеют важное значение в осуществлении общенациональных экономических и социальных задач. Министерством финансов РФ ежегодно проводится их мониторинг. Изучение его результатов за 2021-2023 гг. показало зависимость местных бюджетов от безвозмездных поступлений из вышестоящих бюджетов, что свидетельствует о нерешенности вопроса о финансовом обеспечении полномочий органов МСУ достаточными объемам налоговых и неналоговых доходов (таблица 1).
Данные, приведенные в таблице 1, показывают, что доходы местных бюджетов увеличились с 5536,0 млрд руб. в 2021 г. до 7136,9 млрд руб. в 2023 г. Ключевое значение в доходах местных бюджетов отводится безвозмездным поступлениям, объемы которых выросли на 131,3 %, с 3664,4 млрд руб. до 4811,0 млрд руб., при этом их удельный вес имел разнонаправленные тенденции 66,2 %, 67,7 %, 67,4 % соответственно.
Таблица 1
Основные параметры местных бюджетов в Российской Федерации в 2021-2023 гг., млрд руб.
|
Показатели |
2021 г. |
2022 г. |
2023 г. |
Темп изм., % |
|
1.Доходы местных бюджетов, всего в том числе: |
5536,0 |
6478,0 |
7136,9 |
128,9 |
|
налоговые доходы |
1569,8 |
1783,4 |
1974,2 |
125,7 |
|
неналоговые доходы |
298,9 |
306,6 |
351,7 |
117,7 |
|
безвозмездные поступления |
3664,4 |
4385,6 |
4811,0 |
131,3 |
|
2.Расходы местных бюджетов, всего |
5480,0 |
6447,6 |
7118,2 |
129,9 |
|
3.Дефицит (-), профицит (+) |
+56,0 |
+31,0 |
+18,7 |
Источник: составлена авторами по данным [3].
Наличие в составе совокупных доходов бюджетов безвозмездных поступлений, по мнению авторов статьи «Изменение содержательной характеристики межбюджетных трансфертов», указывает на слабую налоговую базу, несбалансированность налоговых и неналоговых доходов с расходными полномочиями органов власти вследствие наличия диспропорций в первичном распределении указанных доходов между бюджетами бюджетной системы РФ, невозможность предоставления качественных муниципальных услуг населению, а также на расширение бюджетного потенциала в связи с реализацией федеральных проектов в современных условиях [4, с. 168]. На втором месте по удельному весу и, соответственно, по объему, находятся налоговые доходы. Их суммы ежегодно увеличивались, а доля в общем объеме поступлений была нестабильной 28,3 %, 27,5 % и 27,7 % соответственно, то есть сократилась за 3 года на 0,6 п.п. Расходы местных бюджетов также продемонстрировали рост с 5480,0 млрд руб. в 2021 г. до 7118,2 млрд руб. в 2023 г. В результате местные бюджеты в течение 3-летнего периода исполнялись с профицитом в небольших объемах: 56,0 млрд руб., 31,0 млрд руб., 18,1 млрд руб.
Обратим внимание на снижение количества муниципальных образований за рассматриваемый период на 1903 ед., с 20191 ед. в 2021 г. до 18288 ед. в 2023 г. В итоге уменьшилось и количество местных бюджетов. В основном сокращение затронуло самые многочисленные муниципальные образования – сельские и городские поселения, на долю которых приходилось 87,0%, 86,6% и 85,7% в общем их количестве соответственно. Следует обратить внимание и на создание нового вида муниципального образования – муниципального округа. В 2023 г. было создано 125 новых муниципальных округов, по состоянию на 1.01.2024 г. их общее количество составило 324 ед. Это объясняется осуществлением отдельными субъектами РФ планомерных территориальных преобразования в рамках самостоятельного перехода к одноуровневой системе МСУ. В 27 субъектах РФ были созданы муниципальные округа, 10 субъектов РФ перешли к одноуровневой структуре муниципальных образований на своих территориях [3]. Анализ данных, приведенных в таблице 1, показал положительную тенденцию: ежегодное увеличение объемов собственных налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в течение 3-х лет: 1868,7 млрд руб., 2090,0 млрд руб., 2325,9 млрд руб. Между тем, их удельный вес в совокупных доходах бюджетов муниципальных образований имел тенденцию к снижению: 33,8%, 32,3%, 32,6%.
Пополнить доходы местного бюджета можно за счет инициативных платежей в рамках разнообразных практик вовлечения граждан в бюджетный процесс, а также сферы государственного регулирования участия населения в определении и выборе проектов, финансируемых за счет бюджетных и внебюджетных источников с последующим общественным контролем за реализацией отобранных проектов. Особенностью российской практики стала вовлеченность субъектов РФ в организацию инициативного бюджетирования на их территориях и финансирование, поэтому эта технология развивается с 2015 г. достаточно высокими темпами. Если в 2016 г. только 16 регионов реализовывали практики инициативного бюджетирования, то в 2024 г. – 78 регионов, не менее половины ежегодно вносят новации в осуществление практики. Есть субъекты РФ, в которых все муниципалитеты охвачены инициативными практиками.
Вторая особенность российской практики заключается в небольшом объеме бюджетов инициативных проектов, которые интересны жителям муниципальных образований. Однако таких проектов предоставляется на конкурс и реализуется большое количество, что приводит к массовому участию жителей в решении значительного количества локальных вопросов. За 10 лет было реализовано более 180 тыс. проектов стоимостью более 240 млрд руб. Благодаря этому инструменту ремонтируются дороги, благоустраиваются общественные пространства, возводятся детские и спортивные площадки, ремонтируются объекты ЖКХ.
После подведения итогов конкурса инициативных проектов и получения результатов заседания конкурсной комиссии финансовое управление каждого муниципального образования может разработать дорожную карту, в которой предусматриваются мероприятия по реализации, в том числе открытие КБК по доходам бюджета для зачисления инициативных платежей и бюджетных субсидий, открытие КБК по расходам бюджета, заключению соглашения с ГРБС субъекта РФ. Под каждый проект инициативного бюджетирования, который был представлен и зарегистрирован муниципалитетом, формируется отдельный код бюджетной классификации, что позволяет гражданам вносить деньги на их собственный проект.
Следует обратить внимание, что кроме перечисления инициативных платежей есть и другой способ финансового участия граждан в софинансировании инициативного проекта – это самообложение, регулируемое положениями Гражданского кодекса РФ. В этом случае граждане будут собирать в течении 2-3 недель денежные средства в наличной форме, заполнять ведомость и представлять ее в бухгалтерию финансового управления муниципального образования, чтобы зачислить потом на счет.
Ключевым вопросом, который стоит перед региональной и муниципальной властью, остается финансирование и софинансирование инициативного проекта. Источниками финансирования инициативных проектов являются бюджетные и внебюджетные источники. По-прежнему основным источником выступают средства бюджетов субъектов РФ, именно российские регионы помогают его финансовому механизму функционировать в течение 10-летнего периода (таблица 2).
Анализ таблицы 2 показал, что в 2022 г. общий объем финансирования проектов инициативного бюджетирования составил 44459,0 млн руб., в 2023 г. он увеличился на 131,6 %, до 58494,0 млн руб. Основными источниками финансирования практик являются бюджетные средства, на которые приходилось 93,1 % и 90,5 % соответственно. Снижение удельного веса бюджетных источников связано с более высокими темпами роста внебюджетных источников на 181,9 %, с 3050,0 млрд руб. до 5547,0 млн руб.
Таблица 2
Источники финансирования инициативных проектов в Российской Федерации в 2022-2023 гг.
|
Наименование источников |
2022 г. |
2023 г. |
||
|
млн руб. |
% |
млн руб. |
% |
|
|
Общая стоимость проектов ИБ в том числе: бюджетные средства |
44459,0 41409,0 |
100,0 93,7 |
58494,0 52947,0 |
100,0 90,5 |
|
бюджеты субъектов РФ |
23894,0 |
53,7 |
25759,0 |
44,0 |
|
• федеральный бюджет |
9963,0 |
22,4 |
13824,0 |
23,6 |
|
• местные бюджеты |
7552,0 |
17,0 |
13364,0 |
22,8 |
|
внебюджетные источники |
3050,0 |
6,9 |
5547,0 |
9,5 |
|
• средства юридических лиц |
706,0 |
1,6 |
3078,0 |
5,3 |
|
• инициативные платежи |
802,0 |
1,8 |
1204,0 |
2,1 |
|
• средства населения |
1542,0 |
3,5 |
1265,0 |
2,2 |
Источник: составлена авторами по данным [5, с. 41].
В бюджетных источниках увеличились объемы бюджетных расходов местных бюджетов на 176,9 %, с 3050,0 млн руб. до 5547,0 млн руб. Это связано с тем, что субъекты РФ не проводят конкурсные процедуры, а переводят бюджетные средства на муниципальный уровень в соответствии с положениями ФЗ «Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ» [2]. Следует также обратить внимание на увеличение поступлений от юридических лиц и инициативных платежей от граждан. Последние относятся бюджетным законодательством к неналоговым доходам местных бюджетов. И.П.Денисова и С.Н.Рукина делают вывод «… о стабильном характере поступлений инициативных платежей в доходы местных бюджетов на основе анализа положительной их динамики и количества муниципальных образований, на территории которых реализуются инициативные проекты» [6, с. 29-30].
Новым налоговым доходом местных бюджетов может стать туристический налог, который заменил курортный сбор, действовавший с 2018 г. на территориях 4-х субъектов РФ – Алтайского края, Краснодарского края, Ставропольского края, Республики Крым, позже к ним присоединились Санкт-Петербург и федеральная территория «Сириус». В 2024 г. была принята новая глава Налогового кодекса РФ – гл.33.1 «Туристический налог», которая предоставила право представительным органам власти муниципальных образований и законодательным органам городов федерального значения вводить туристический налог с 2025 г. на своих территориях. Указанные органы власти могут самостоятельно определять необходимость принятия нормативно-правового акта, регламентирующего механизм взимания туристического налога, установить налоговую ставку, которая может быть дифференцированной, а также местные налоговые льготы дополнительно к федеральным налоговым льготам.
В отличие от курортного сбора плательщиками налога являются организации и индивидуальные предприниматели, которые предоставляют услуги физическим лицам по временному размещению в гостиницах, отелях, санаториях, пансионатах, хостелах, кемпингах и других объектах. При этом должны соблюдаться 2 условия в отношении перечисленных объектов: 1) быть включенными в реестр классифицированных средств размещения; 2) находиться в собственности налогоплательщика туристического налога или принадлежать ему на ином законном основании.
Налоговой базой является стоимость услуги по временному проживанию физических лиц в объектах временного проживания без НДС. Максимальные ставки туристического налога указаны в гл.33.1 Налогового кодекса РФ. В течение 2025-2029 гг. их размер ежегодно будет повышаться на 1.п.п., с 1% до 5%. При этом установлена минимальная налоговая ставка в размере 100 руб. в сутки [7]. Минимальный налог взимается с налогоплательщика при условии, что сумма туристического налога, исчисленная исходя из установленной налоговой базы и сформированной налоговой базы, окажется меньше суммы минимального налога.
В научной статье «Туристический налог: проблемы и перспективы развития» проф. В.Г.Пансков пишет, что «…введение налога на туризм и отдых негативно отразится на внутреннем туристическом потоке в связи с подорожанием путевок и увеличением стоимости проживания в отелях. Это почувствуют граждане с более низким уровнем доходов, что повлияет на их возможности отдыха и туристических поездок» [8, с. 37]. На наш взгляд, увеличение стоимости путевок, транспортных расходов, проживания связано с инфляционными процессами, а не введением туристического налога. Возможно, туристическим компаниям придется конкурировать за привлечение организованных туристических потоков. Неорганизованные туристы будут размещаться в неклассифицированных средствах размещения, где не взимается туристический налог. Нам представляется, что одной из проблем будет являться увеличение количества плательщиков туристического налога. Поэтому в регионах необходимо проработать вопрос о прохождении коллективными средствами размещения всех видов классификации на единых для всех муниципалитетов условиях с получением свидетельства о присвоении определенной категории, в том числе гостевым домам, гостиницам, построенным на земельных участках, предоставленных под индивидуальное жилищное строительство.
Заключение
Поступательное и гармоничное социально-экономическое развитие муниципальных образований зависит от устойчивости местных бюджетов, которые являются самыми многочисленными бюджетами бюджетной системы РФ. Безусловно, они напрямую влияют на благополучие жителей муниципальных образований. С принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» начался новый этап реформы МСУ, одним из ключевых направлений которого является преобразование действующей системы местных бюджетов в одноуровневую. Полагаем, что на территориях отдельных субъектов РФ по объективным причинам сохранится двухуровневая система местных бюджетов. В новых экономических условиях совершенствование бюджетных отношений направлено на аккумулирование достаточных финансовых ресурсов у органов муниципальной власти и направление их на реализацию закрепленных полномочий, в том числе на нивелирование различий в предоставлении муниципальных услуг всем жителям, привлечение большого объема субсидий на реализацию федеральных проектов за счет обеспечения требуемой доли софинансирования. В качестве дополнительных доходов бюджета муниципальные администрации могут рассматривать инициативные платежи и туристический налог, но для этого им необходимо активизировать развитие практик инициативного бюджетирования и увеличить количество плательщиков туристического налога.
Библиографическая ссылка
Денисова И.П., Рукина С.Н. РАЗВИТИЕ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Вестник Алтайской академии экономики и права. 2025. № 5-2. С. 304-309;URL: https://vaael.ru/ru/article/view?id=4163 (дата обращения: 23.06.2025).
DOI: https://doi.org/10.17513/vaael.4163