Введение
Эффективность системы борьбы с легализацией незаконных доходов и финансированием терроризма определяется степенью устойчивости национальной финансовой системы перед рисками и угрозами, связанными с такими действиями, а также с финансированием распространения оружия массового уничтожения. Достижение этой эффективности основано на последовательной реализации комплексной политики, законодательных и нормативных инициатив, а также программных мер, охватывающих правоприменительную практику, надзор, разведывательную деятельность и другие направления. Ключевым фактором успешности такой системы выступает целостный подход, который обеспечивает согласованное взаимодействие всех ее элементов, способствуя их взаимодополнению и усилению общего защитного потенциала.
На уровень эффективности напрямую влияют такие факторы, как степень зрелости и развитости регуляторного и надзорного режима в стране, уровень коррупции и эффективность антикоррупционных мер, а также объем и доступность предоставляемых финансовых услуг. Эти факторы способны как усиливать, так и ослаблять риски в сфере ПОД/ФТ, влияя тем самым на результативность принимаемых мер.
В рамках данного исследования рассматривается специфика оценки эффективности национальной системы ПОД/ФТ. Особое внимание уделяется общественным отношениям, возникающим в процессе реализации оценки, а также взаимодействию всех участников системы. Анализ направлен на выявление ключевых особенностей и подходов к оценке, способных повысить устойчивость финансовой системы страны к угрозам и рискам в области ПОД/ФТ.
Целью исследования является разработка и обоснование методических подходов к оценке эффективности межведомственного взаимодействия в системе противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ) с учетом реализации комплекса регуляторных и превентивных мер.
Исследование направлено на выявление ключевых факторов, влияющих на устойчивость национальной финансовой системы к рискам и угрозам в данной сфере, а также на формирование рекомендаций для повышения координации и согласованности действий между субъектами системы ПОД/ФТ. Полученные результаты позволят улучшить качество мониторинга, надзора и оперативного реагирования на возникающие риски, обеспечивая соответствие международным стандартам и повышение эффективности системы в целом.
Материалы и методы исследования
В процессе исследования использован комплексный подход, объединяющий теоретические и эмпирические методы, что позволяет всесторонне изучить эффективность системы противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ). Теоретическая часть включает анализ нормативно-правовой базы, международных стандартов, рекомендаций ФАТФ и других методологических материалов, которые служат основой для понимания ключевых аспектов межведомственного взаимодействия.
Для достижения целей работы применялись статистические и аналитические методы обработки информации о функционировании национальной системы ПОД/ФТ. Были использованы материалы официальных органов, отчёты международных организаций и результаты исследований, освещающие проблемы регулирования в данной области. Для наглядного представления результатов применялись графические и табличные способы визуализации, что позволило структурировать материалы и сделать выводы более доступными.
Кроме того, проведён сравнительный анализ национальных практик и международного опыта, что позволило оценить уровень соответствия российской системы рекомендациям и стандартам международного сообщества. Особое внимание уделено изучению взаимодействия ведомств и его роли в выявлении и предотвращении финансовых преступлений. Такой подход обеспечил возможность разработки практических рекомендаций по совершенствованию системы ПОД/ФТ.
Результаты исследования и их обсуждение
Оценка эффективности национальной системы ПОД/ФТ по методологии ФАТФ основана на анализе степени достижения ключевых результатов, представленных в виде иерархии. Уровни оценки эффективности варьируются от высокого до низкого. Основой системы является анализ одиннадцати Непосредственных Результатов (НР), объединённых в три Промежуточных Результата (ПР). Эти результаты включают:
1. Формирование политики и межведомственного взаимодействия для минимизации рисков отмывания доходов и финансирования терроризма.
2. Выявление и блокировка операций по легализации преступных доходов, создание барьеров для проникновения таких средств в экономику.
3. Выявление угроз и их оперативная блокировка.
Итоговая оценка эффективности формируется на основе выводов о степени достижения этих результатов с учётом предложений по их улучшению.
Эффективность системы также определяется техническим соответствием рекомендациям ФАТФ, где оценивается выполнение международных стандартов в сфере ПОД/ФТ. Уровни соответствия делятся на четыре категории: полное соответствие, значительное соответствие, частичное соответствие и несоответствие.
Оценка включает анализ нормативно-правового регулирования, институциональных аспектов функционирования системы и качества межведомственного взаимодействия [2, 3].
Согласно методологии ФАТФ [5], при анализе взаимодействия в сфере ПОД/ФТ оцениваются:
− доступ к данным финансовой разведки и их использование в расследованиях;
− объем и содержание предоставляемой информации, включая сообщения о подозрительных операциях;
− удовлетворение потребностей финансовых расследований;
− уровень взаимодействия между финансовой разведкой и другими органами, включая защиту конфиденциальной информации.
Этот подход не предполагает оценки выполнения отдельных рекомендаций ФАТФ, но результаты анализа учитываются при составлении итогового отчета об общей эффективности системы ПОД/ФТ страны (рисунок).
Оценка рейтингов технического соответствия проводится по 40 Рекомендациям ФАТФ. При этом требования к субъектам национальной системы ПОД/ФТ и обеспечения между ними межведомственного взаимодействия определены в Рекомендациях ФАТФ: 2, 29, 30, 31, 32, 34, 40.
Анализ рекомендаций ФАТФ по межведомственному взаимодействию и изменения их технического соответствия за 2019 и 2023 годы показал, что:
1. Рекомендация 2. Национальное сотрудничество и координация. Согласно рекомендации, страна должна реализовывать национальную политику в сфере ПОД/ФТ/ФРОМУ [5], включая регулярный пересмотр рисков и эффективную координацию между различными органами. В 2019 и 2023 годах техническое соответствие оценено как «соответствие» (С), что указывает на неизменность уровня реализации рекомендаций.
2. Рекомендация 29. Подразделения финансовой разведки (ПФР). Рекомендация предписывает создание и эффективную работу ПФР, включая доступ к необходимой информации и её анализ. Оценка «соответствие» (С) в 2019 и 2023 годах свидетельствует о стабильной реализации требований.
3. Рекомендация 30. Обязанности правоохранительных и следственных органов. Правоохранительные органы несут ответственность за расследование преступлений в сфере ПОД/ФТ. В обоих периодах соответствие оценено как «значительное соответствие» (ЗС), что показывает необходимость доработки определённых аспектов.
4. Рекомендация 31. Полномочия правоохранительных и следственных органов. Правоохранительные органы должны обладать доступом к информации, возможностью применения следственных методов и механизмов для выявления активов. Оценка «соответствие» (С) в 2019 и 2023 годах отражает устойчивое выполнение этих требований.
5. Рекомендация 32. Курьеры наличных. Рекомендация включает меры по выявлению и пресечению незаконного перемещения наличных средств. Оценка осталась «значительное соответствие» (ЗС) в оба года, что указывает на существующие пробелы в реализации.
Соотношение между Целью Высокого Уровня, Промежуточными Результатами и Непосредственными Результатами оценки эффективности системы ПОД/ФТ/ФРОМУ [5, 6]
6. Рекомендация 34. Руководящие принципы и обратная связь. Предполагает создание руководств и обратной связи для выявления подозрительных операций. Оценка «значительное соответствие» (ЗС) в 2019 и 2023 годах сохраняется, что подчёркивает необходимость улучшения.
7. Рекомендация 40. Иные формы сотрудничества. Рекомендация направлена на обеспечение международного взаимодействия в сфере ПОД/ФТ. Оценка «значительное соответствие» (ЗС) в оба года показывает, что взаимодействие нуждается в доработке.
Проведенный анализ позволил сформулировать следующие выводы:
1. Стабильность в реализации рекомендаций: большинство рекомендаций сохранили свои рейтинги между 2019 и 2023 годами, что говорит о стабильности работы системы.
2. Проблемные области: наибольшие трудности остаются в реализации рекомендаций, связанных с международным сотрудничеством, обратной связью, а также мерами по контролю за курьерами наличных. Эти области требуют дополнительных усилий для повышения уровня технического соответствия.
3. Приоритетные задачи: для улучшения рейтингов следует сосредоточиться на усилении координации, внедрении эффективных механизмов обратной связи, а также совершенствовании международного сотрудничества.
В связи с этим возникает необходимость продолжать совершенствование системы противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ/ФРОМУ), ориентируясь на международные стандарты и рекомендации ФАТФ.
Проведённый в 2019 году в рамках 4-го раунда взаимных оценок ФАТФ анализ, а также первый отчёт о прогрессе за декабрь 2023 года, продемонстрировали, что одним из ключевых преимуществ национальной системы ПОД/ФТ в Российской Федерации является высокий уровень взаимодействия и координации на государственном уровне. Это подтверждается полным либо значительным техническим соответствием российской антиотмывочной системы требованиям ФАТФ. Такой уровень соответствия позволяет сделать вывод о высоком качестве межведомственного взаимодействия и эффективности деятельности всех участников национальной системы ПОД/ФТ/ФРОМУ.
В то же время взаимные оценки ФАТФ в 2019 г. выявили по отдельным рекомендациям частичное техническое соответствие, но недостатки по некоторым были устранены к декабрю 2023 г. (таблица 1).
Существенные изменения в нормативно-правовом регулировании национальной системы ПОД/ФТ/ФРОМУ, произошедшие в период с октября 2019 года по декабрь 2023 года, сыграли ключевую роль в устранении выявленных недостатков. В этот период был принят межведомственный План мероприятий, направленный на выполнение рекомендаций ФАТФ, включая улучшение оценки рисков, оптимизацию надзорной деятельности в экономической сфере, обновление перечня субъектов первичного мониторинга и повышение прозрачности юридических и финансовых образований.
Кроме того, проведен ряд организационных реформ, таких как создание Межведомственной рабочей группы по возвращению активов из-за рубежа при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, а также развитие международного сотрудничества в области ПОД/ФТ/ФРОМУ. Эти меры, как регуляторного, так и превентивного характера, позволили добиться значительного прогресса в реализации рекомендаций 6, 7 и 25. Однако, несмотря на достигнутые успехи, по результатам анализа технического соответствия изменения в рейтингах рекомендаций 12 и 16 не были зафиксированы.
Таблица 1
Анализ частичного технического соответствия (ЧС) национальной системы ПОД/ФТ/ФРОМУ и его прогноз по отдельным рекомендациям
|
№ п/п |
Рекомендации ФАТФ |
Годы |
|
|
2019 |
2023 |
||
|
1. |
Рекомендация 6. Целевые финансовые санкции за терроризм и финансирование терроризма |
ЧС |
ЗС |
|
2. |
Рекомендация 7. Целевые финансовые санкции за финансирование распространения ОМУ |
ЧС |
ЗС |
|
3. |
Рекомендация 12. Публичные должностные лица |
ЧС |
ЧС |
|
4. |
Рекомендация 15. Новые технологии |
ЗС |
ЧС |
|
5. |
Рекомендация 16. Электронные переводы денежных средств |
ЧС |
ЧС |
|
6. |
Рекомендация 25. Прозрачность и бенефициарная собственность юридических образований |
ЧС |
ЗС |
Источник: составлено по [4, 8].
Вместе с тем следует отметить снижение рейтинга технического соответствия по рекомендации 15, что связано с тем, что после утверждения результатов 4-го раунда взаимной оценки ФАТФ содержание данной рекомендации претерпело изменения в части требований по законодательному регулированию сферы оборота виртуальных валют.
В марте 2029 г., согласно графику 3-го раунда взаимных оценок ЕАГ, Российская Федерация будет принимать выездную миссию ЕАГ по оценке эффективности национальной антиотмывочной системы. В этой связи представляется целесообразным определение в качестве оптимального прогнозного периода не позднее 2028 года.
Произошедшие с октября 2023 г. изменения в регуляторной политике, включающей совершенствование контрольно-надзорных процедур Росфинмониторинга и Банка России, нормативно-правового регулирования, а также реализация сформулированных в данной научно-исследовательской работе предложений по развитию межведомственного взаимодействия в сфере ПОД/ФТ позволяют прогнозировать повышение рейтинга по рекомендациям 12, 15, 16 до уровня «соответствие» к концу 2028 г., когда пройдет 3 раунд взаимных проверок национальной системы ПОД/ФТ/ФРОМУ Российской Федерации, проводимый Евразийской группой по противодействию легализации преступных доходов и финансирования терроризма (ЕАГ).
Результаты 4-го раунда взаимных оценок, проведённого ФАТФ в 2019 году, позволили определить уровень эффективности национальной системы ПОД/ФТ/ФРОМУ. Наивысшая оценка (высокий уровень) была присвоена двум ключевым показателям: финансовая разведка и расследование с последующим уголовным преследованием за финансирование терроризма. В то же время минимальный рейтинг (умеренный уровень эффективности) получили такие области, как система превентивных мер, надзор, расследование и уголовное преследование за отмывание доходов, а также применение финансовых санкций за финансирование терроризма и распространение оружия массового уничтожения (таблица 2).
Значительный уровень эффективности был присвоен непосредственным результатам: система национальной оценки рисков ОД/ФТ, международное сотрудничество, юридические лица и образования, конфискация.
Таблица 2
Анализ и прогноз оценок эффективности национальной системы ПОД/ФТ/ФРОМУ Российской Федерации
|
№ п/п |
Критерий (Непосредственный результат (НР) |
Рейтинг эффективности |
|
|
Взаимная оценка октябрь, 2019 г. |
Прогноз 2028 г. |
||
|
1 |
2 |
3 |
4 |
|
1. |
НР 1. Риск, политика и взаимодействие |
значительный |
высокий |
|
2. |
НР 2. Международное сотрудничество |
значительный |
высокий |
|
3. |
НР 3. Надзор |
умеренный |
высокий |
|
4. |
НР 4. Превентивные меры |
умеренный |
высокий |
|
5. |
НР 5. Юридические лица и образования |
значительный |
высокий |
|
6. |
НР 6. Финансовая разведка |
высокий |
высокий |
|
7. |
НР 7. Расследование и уголовное преследование за отмывание доходов |
умеренный |
высокий |
|
8. |
НР 8. Конфискация |
значительный |
высокий |
|
9. |
НР 9. Расследование и уголовное преследование за финансирование терроризма |
высокий |
высокий |
|
10. |
НР 10. Превентивные меры и финансовые санкции за финансирование терроризма |
умеренный |
высокий |
|
11. |
НР 11. Финансовые санкции за финансирование распространения оружия массового уничтожения |
умеренный |
высокий |
Источник: составлено по [5, 7, 8].
В целом следует отметить, что к 3 раунду взаимных оценок ЕАГ национальной системы ПОД/ФТ/ФРОМУ, который пройдет в 2029 г., необходимо разработать и реализовать меры по повышению уровня эффективности по непосредственным результатам: НР1, НР2, НР3, НР4, НР5, НР7, НР8, НР10 и НР11. Применительно к непосредственным результатам НР6 и НР9 [5] достаточно своевременного реагирования на происходящие изменения в части реализуемого в настоящее время комплекса регуляторных и превентивных мер.
С октября 2019 года по июль 2023 года была проделана значительная работа по совершенствованию мер в системе ПОД/ФТ/ФРОМУ. Эти усилия привели к улучшению рейтингов технического соответствия рекомендациям ФАТФ. Тем не менее, по ряду рекомендаций (Рекомендации 30, 32, 34 и 40), касающихся межведомственного взаимодействия, сохраняется рейтинг «значительное соответствие».
Несмотря на выполнение большинства требований, заложенных в рекомендациях, отдельные аспекты нуждаются в дальнейшей доработке, включая:
− усиление взаимодействия между субъектами системы ПОД/ФТ;
− развитие механизмов информационного обмена;
− улучшение контроля за реализацией мер в финансовом и реальном секторах экономики.
Для повышения соответствия международным стандартам и устранения выявленных недостатков необходимо продолжить развитие ключевых элементов национальной системы ПОД/ФТ/ФРОМУ в соответствии с рекомендациями ФАТФ. Это позволит достигнуть более высокого уровня эффективности и обеспечить соответствие требованиям мировых стандартов (таблица 3).
Регуляторные и превентивные меры в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем (ПОД), и финансирования терроризма (ФТ) представляют собой комплекс действий, направленных на защиту финансовой системы от незаконного использования [1].
Таблица 3
Анализ недостатков по техническому соответствию Рекомендациям ФАТФ, определяющих требования к организации межведомственного взаимодействия в сфере ПОДФТ/ФРОМУ
|
№ п/п |
Наименование Рекомендации ФАТФ |
Оценка 2019 г. |
Выявленные недостатки |
|
1. |
Рекомендация 30. Обязанности правоохранительных и следственных органов |
ЗС |
Обязанности, связанные с проведением финансовых расследований, определены слишком обобщённо, что может создать риски недостаточного или неполного изучения преступлений, связанных с отмыванием незаконных доходов и финансированием терроризма. |
|
2. |
Рекомендация 32. Курьеры наличных |
ЗС |
Система декларирования, как и требования о декларировании, распространяется исключительно на перемещение наличных денег и оборотных инструментов на предъявителя через внешние границы ЕАЭС. |
|
3. |
Рекомендация 34. Руководство и обратная связь |
ЗС |
Система декларирования, а также установленные требования, охватывают только перемещение наличных средств и инструментов на предъявителя через внешние границы Евразийского экономического союза (ЕАЭС). |
|
4. |
Рекомендация 40. Другие формы международного сотрудничества |
ЗС |
1. Выполнение запроса о помощи может быть полностью или частично отклонено, если, к примеру, по указанным в нем фактам уже ведётся судебное разбирательство. 2. Выявлены препятствия, которые ограничивают эффективность взаимодействия между странами происхождения и странами пребывания. 3. Банк России не наделён полномочиями для инициирования обмена информацией самостоятельно, а действующие требования о конфиденциальности противоречат нормам раскрытия данных, установленным Законом о Банке России. |
Источник: составлено по [11].
Регуляторные меры направлены на обеспечение функционирования национальной системы противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ/ФРОМУ) и закреплены в нормативно-правовых актах. Эти меры регулируют процесс их разработки, принятия и внедрения. Одним из ключевых документов является статья 4 Федерального закона № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (в редакции от 01.09.2024). Основные положения данного закона включают:
− организацию внутреннего и обязательного контроля финансовых операций;
− запрет на информирование клиентов и иных лиц о принимаемых мерах, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
Эти меры направлены на предотвращение незаконной деятельности в финансовой сфере и создание прозрачной системы контроля.
Превентивные меры предназначены для минимизации рисков и включают несколько ключевых направлений:
− проверка клиентов и выявление подозрительных операций;
− передача сведений о подозрительных операциях в подразделения финансовой разведки (ПФР);
− регулярная оценка рисков, связанных с отмыванием доходов и финансированием терроризма (ОД/ФТ).
Ключевым элементом превентивных мер является взаимодействие Федеральной службы по финансовому мониторингу (Росфинмониторинга) и Банка России. Эти структуры занимаются разработкой методических рекомендаций, обновлением кодов типологий финансовых операций и своевременным информированием подотчетных субъектов о выявленных рисках.
Значимым направлением в данной сфере стали инициативы Совета комплаенс, направленные на создание профилей финансового поведения подотчетных лиц. Работа в этом направлении включает оценку рисков в различных сегментах финансовой системы, разработку современных типологий для выявления схем незаконных финансовых операций и финансирования терроризма. Особое внимание уделяется тестированию платформы «Прозрачный блокчейн», которая предлагается для использования в системах внутреннего контроля субъектов первичного мониторинга.
Кроме того, важным шагом стало внедрение обязательного контроля операций с высоким уровнем риска. Это касается в первую очередь мониторинга использования бюджетных средств, направленных на инфраструктурные проекты, поддержку граждан и развитие реального сектора экономики. Такой подход способствует усилению защиты финансовой системы от противоправной деятельности.
В 2023 году был осуществлён ряд значимых регуляторных преобразований, направленных на повышение устойчивости национальной системы противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ). В частности, был расширен перечень оснований для исключения субъектов с высокой степенью риска из ЕГРЮЛ и ЕГРИП. Росфинмониторинг получил дополнительные полномочия, включающие мониторинг валютных операций российских экспортеров. Также были сформулированы требования к функционированию платформы цифрового рубля, введена административная ответственность за непредставление сведений о выгодоприобретателях и установлены обязательства экспортеров по продаже иностранной валюты на внутреннем рынке.
Также в рамках развития надзорных процессов внедрена модель риск-ориентированного надзора, утвержденная Постановлением Правительства РФ № 219 от 19.02.2022 [10]. Эта модель предполагает многофакторный подход к оценке рисков, изменения в консультативной практике, направленные на формирование доверительных отношений между надзорными органами и поднадзорными лицами, а также снижение административной нагрузки через внедрение RegTech-решений и дистанционные форматы взаимодействия. Эти меры способствуют адаптации системы ПОД/ФТ к современным вызовам и повышению её эффективности.
Такие меры укрепляют национальную систему ПОД/ФТ, обеспечивая её адаптацию к текущим вызовам и повышая её гибкость в противодействии финансовым преступлениям.
Выводы
Таким образом, на основе анализа межведомственного взаимодействия, рекомендаций ФАТФ и результатов технической оценки, проведенной в рамках взаимных оценок, формируется системное представление о текущем состоянии национальной системы ПОД/ФТ/ФРОМУ.
Главный акцент сделан на необходимости формирования единой правовой, институциональной и оперативной базы, которая способствует эффективной координации между субъектами системы ПОД/ФТ. Выявлено, что интеграция функций надзора и финансовой разведки является основным условием для обеспечения своевременного мониторинга и предотвращения рисков ОД/ФТ.
Вместе с тем остаются области для дальнейшего улучшения. К числу ключевых вызовов относятся:
1. Усиление международного сотрудничества в рамках рекомендаций ФАТФ.
2. Доработка механизмов обратной связи и информационного обмена между субъектами.
3. Повышение прозрачности и надёжности финансовых операций в секторах с высоким уровнем риска.
Результаты исследования показывают, что дальнейшее развитие системы ПОД/ФТ должно быть ориентировано на устранение выявленных недостатков и достижение полного соответствия рекомендациям ФАТФ. Это станет основой для успешного прохождения очередного раунда взаимных оценок и повышения устойчивости финансовой системы России к угрозам легализации преступных доходов и финансирования терроризма.
Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финуниверситета.
Библиографическая ссылка
Боташева Л.Х., Фешина С.С. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ КОМПЛЕКСА РЕГУЛЯТОРНЫХ И ПРЕВЕНТИВНЫХ МЕР В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ОТМЫВАНИЮ ДОХОДОВ И ФИНАНСИРОВАНИЮ ТЕРРОРИЗМА // Вестник Алтайской академии экономики и права. – 2024. – № 12-3. – С. 350-358;URL: https://vaael.ru/ru/article/view?id=3927 (дата обращения: 05.02.2025).