Введение
Подходы к формированию роли государственного финансового контроля (далее- – ГФК) в системе управления общественными финансами отражают не только задачи, стоящие перед страной, но и позволяют определить дальнейший вектор государственного развития. Российский опыт становления ГФК позволяет выделить основные этапы развития, в каждом из которых происходит трансформация таких его элементов, как объект и методы контроля, являющаяся следствием развития системы управления общественными финансами как таковой. Так, периоды рассмотрения деятельности органов ГФК могут быть условно разделены на пять исторических этапов: I. Становление системы ГФК (1656–1810 гг.); II. Развитие института ГФК (1811–1917 гг.); III. Функционирование ГФК в советский период (1918–1991 гг.); IV. Новейшая история формирования ГФК (1992–2012 гг.); V. Трансформация системы ГФК (условно подразделяемый на 3 стадии: 2013 -2019 гг. – формирование современной системы ГФК; 2020-2024 гг. – становление нормативно-правовой базы осуществления ГФК; 2024 г. – будущие периоды – развитие существующей системы ГФК).
Ретроспективный анализ этапов исторического развития на примере российского опыта позволяет систематизировать концептуальные подходы к понятию «государственный финансовый контроль» и определить предпосылки их формирования, в то время как анализ зарубежного опыта в контексте исследования моделей государственного управления отражает последовательную трансформацию роли ГФК в рамках каждой из концепций – традиционной, нового государственного менеджмента, достойного управления.
Цель исследования – выявление и анализ роли и значения государственного финансового контроля в системе государственного управления в отечественных и зарубежных научно-теоретических исследованиях.
Материал и методы исследования
Информационную базу исследования составили как нормативно-правовые акты, регламентирующие основы функционирования финансово-бюджетной сферы в исследуемых периодах , так и труды отечественных специалистов и зарубежных специалистов.
Результаты исследования и их обсуждение
Научные исследования, относимые к дореволюционному периоду, рассмотренному на примере I и II исторических этапов, характеризуются широким рассмотрением понятия «государственный контроль», включающим и контроль финансовый.
Термин «контроль» при осуществлении финансового управления выделяется Блехом И.И. при исследовании формирования системы органов государственной власти в России, где истоки контрольной деятельности связываются с началом функционирования приказов [1].
Таким образом, отличительной чертой исследований, посвященных финансовому контролю в дореволюционный период, является отсутствие дифференциации термина «финансовый контроль» и «государственный контроль» в системе государственного управления. В то время как развитие финансового управления заставляет исследователей уделять ему все большее внимание, формируя предпосылки для его выделения в отдельную категорию.
Разграничение понятий «государственный контроль» и «финансовый контроль» происходит на третьем этапе. В отечественных исследованиях дифференциация раскрывается Котляревским С.А. как результат разделения полномочий между Народным комиссариатом рабоче-крестьянской инспекции СССР и Финансово-контрольным управлением Народного комиссариата финансов СССР [2]. Так же, Понтович Э.Э. в своей работе не только формулирует задачи финансового контроля, связывая их с проверкой правильности исполнения государственного бюджета, но и дифференцирует понятия «контроль» и «наблюдение», тем самым разграничивая деятельность органов контроля и органов наблюдения [3]. Так, суждение контрольного органа должно опираться на твердо установленные правовые нормы, соответствие которым и будет проверяться в рамках изучения деятельности объекта контроля, в то время как наблюдательные органы, опираясь на требования закона, должны «руководствоваться и общими впечатлениями, что недопустимо для органов контроля».
Разделение указанных терминов, а также предшествовавшее разграничение полномочий в сфере контроля между Народным комиссариатом рабоче-крестьянской инспекции СССР и Финансово-контрольным управлением Народного комиссариата финансов СССР позволяют заложить предпосылки для формирования систем внешнего и внутреннего государственного финансового контроля.
Таким образом, на данном этапе формируется концепция государственного финансового контроля как деятельность органов государственной власти по проверке образования, распределения и расходования финансовых ресурсов в соответствии с народнохозяйственным планом в целях повышения качества жизни трудящихся.
Преобразования в сфере государственного управления, приходящиеся на IV этап развития системы государственного финансового контроля, оказывают влияние не только на структуру уполномоченных органов, но и расширяют круг объектов контроля вследствие перехода от социалистической формы государственного устройства, включая в него и организации частного сектора.
Исследование пятого этапа становления системы государственного финансового контроля позволяет выявить не только закрепление его видов в бюджетной законодательстве, но и эволюцию методической базы.
Рис. 1. Эволюция системы государственного финансового контроля
Анализ трактовок данного термина в рамках современных научных исследований, позволяет выделить два подхода – институциональный, предполагающий рассмотрение государственного финансового контроля с точки зрения деятельности специально уполномоченных органов, и системный подход, рассматривающий государственный финансовый контроль как элемент системы управления.
Так, Беганов А.В. не только конкретизирует направления деятельности уполномоченных органов, но и выделяет цель государственного финансового контроля как выявление и предупреждение нарушений [5].
Государственный финансовый контроль как элемент системы управления рассматривается в трактовке Данилевского Ю.А. как неотъемлемая составная часть общего механизма управления экономикой, производством, охватывает финансовые, кредитные и производственные показатели [6].
Широбоков В.Г. и Литвинов Д.Н. рассматривают роль государственного финансового контроля в реализации финансовой политики государства и создания условий для финансовой стабилизации [7]. В то время как Демидов М.В. подчеркивает обеспечение реализации государственной финансовой политики в стране и роль основополагающего структурного элемента в механизме государственного контроля в целом [8].
Обобщая вышеизложенное, отметим, что общими чертами обозначенных категорий является унификация деятельности органов ГФК и законодательное закрепление полномочий субъектов ГФК.
Так, разделение полномочий между Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов и муниципальных образований, а также Федеральным казначейством и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований потребовало дифференциации видов государственного финансового контроля на внешний и внутренний. В то же время, трактовки терминов «внутренний» и «внешний» государственный финансовый контроль отличаются от закрепленных в Лимской декларации. Так, в международной практике термины «внутренний» и «внешний» соотносятся с порядком образования контрольной службы – как части организационной структуры ведомства или отдельного органа государственной (муниципальной) власти.
Отражение значения и роли системы ГФК в системе управления общественными финансами (public finance management) в зарубежных исследованиях неразрывно связано с принятыми моделями государственного управления – традиционной (traditional public administration), нового государственного менеджмента (new public management) и достойного управления (good governance).
Так, в рамках традиционной модели государственного управления, авторы Айзенштад С. [9], Мейер К. [10], Костадин М., Льюис Дж. [11] в рассматривают систему ГФК как структуру, основанную на принципах строгой иерархии и четкой регламентации компетенций каждого уровня. Флемминг Дж., Роудз Р. [12], Вристон М. [13] отмечают высокую эффективность системы ГФК в условиях строгой иерархии, а также возможности для развития превентивного контроля, что создает предпосылки для развития системы государственного управления в целом. В то же время, как отмечают Питерс Б. [14], Осборн С. [15], наличие жесткой организационной структуры и регламентации снижает общую маневренность системы, и ее возможность оперативно реагировать на изменения внешней среды, что отражается и на деятельности органов ГФК, осуществляющих финансовый аудит и аудит соответствия.
Модель нового государственного менеджмента, базирующаяся на принципах децентрализации и гибкости системы государственного управления, как отмечают Худ Ч. [16], Поллит С. [17] свойственно снижение контрольных полномочий со стороны органов власти. В то же время, как отмечают Осборн С., Геблер Т., [18] данной модели свойственна организация системы государственного управления, ориентированного на результат, что усиливает значение аудита эффективности как деятельности органов ГФК. В то же время, Торфинг Дж, Тринтафилу П. [19] отмечают, что такие ограничения модели применительно к системе ГФК, как высокий уровень автономии органов государственного управления, снижающий качество взаимодействия между отдельными субъектами, что негативно отражается на реализации ГФК.
Модель достойного управления предполагает формирование партнерских отношений государством, корпоративным сектором и гражданами, позволяющих, как отмечают Арджинад Д. [20], Грехем Г., Амос Б. [21], заложить основу для устойчивого экономического и социального развития. В то же время, Торфинг Дж, Тринтафилу П. [19] отмечают, что подобные приоритеты предполагают применение результато-ориентированного подхода при осуществлении аудита органами ГФК. Именно развитие партнерских отношений, гласности и открытости систем государственного управления, как отмечают Данливи П., Маргаретт Х. [22], именно поэтому в рамках модели достойного управление внимание уделяется цифровизации деятельности органов государственной власти и интеграции информационных систем во все сферы их деятельности. В то же время, имплементация подобной модели требует соблюдения высокого уровня цифровой зрелости системы государственного управления, что требует поэтапной трансформации каждого из ее элементов.
Заключение
Рассмотрение роли и значения систем ГФК в каждой из моделей государственного управления позволяет проследить ее генезис как неотъемлемой части системы государственного управления, а также направления трансформации. ГФК как элемент каждой из рассмотренных моделей отражает общие принципы, заложенные в ней, в то же время сохраняя неизменность своего значения в каждой из них. В то же время, сопоставление подходов, сформированных в отечественной и зарубежной практике к термину «государственный финансовый контроль» позволяет говорить о схожих векторах развития, и, как следствие, имплементации единых принципов.
Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансового университета.
Библиографическая ссылка
Ванькович И.М. ЭВОЛЮЦИЯ РОЛИ И ЗНАЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ // Вестник Алтайской академии экономики и права. – 2024. – № 12-1. – С. 36-41;URL: https://vaael.ru/ru/article/view?id=3863 (дата обращения: 22.12.2024).