Введение
Важность надлежащего контроля за закупками во многом обусловлена тем, что в отличие от коммерческой сферы, здесь обращаются деньги, полученные государством от граждан посредством проведения налогов и сборов. Коррупционные схемы могут интегрироваться в закупочный процесс на всех его стадиях, мошеннические схемы бывает тяжело выявить из-за комплексности всего процесса, подключения органов власти на различных уровнях – федеральном, региональном и муниципальном, вследствие чего попытки обнародовать злоупотребления общественными деньгами зачастую не приносят никаких результатов. Однако в данной ситуации все стороны процесса должны быть заинтересованы в минимизации рисков и коррупционных схем, сводя к минимуму рисковые операции на всех этапах оформления и проведения закупки. В условиях существования электронных информационных систем-носителей данных о поставщиках и заказчиках, управление рисками существенно упрощается.
Управление рисками при проведении закупок является весьма распространенной мировой практикой, поскольку в среднем государственные закупки могут достигать 15–30% от всего ВВП страны в целом ряде государств [11].
Вместе с тем государственные закупки повсеместно считаются наиболее уязвимой перед коррупционными действиями по сравнению с другими функциями, исполняемыми органами власти. Помимо огромных сумм денежных средств, личных финансовых интересов, коррупционные риски существенно осложняются сложностью процесса, большим количеством заинтересованных сторон, тесным взаимодействием представителей государственных служб с коммерческими предприятиями. Различные виды мошеннических действий могут включать целый ряд махинаций: растрата бюджетных средств, неправомерное определение величины средств для достижения тех или иных количественных показателей, подкуп государственных лиц, участвующих в процессе формирования закупки, а также мошеннические действия при обращении с платежными документами, в том числе недостоверная оценка заявок, счетов-фактур, контрактных обязательств сторон и другие.
Целью исследования является разработка методических подходов к управлению рисками в госзакупках, учитывающих минимизацию коррупционной составляющей и формирование риск-ориентированного направления в системе закупочного процесса.
Достижению поставленной цели способствует решение ряда задач:
- оценка системы управления рисками через понимание структуры государственных закупок;
- анализ формирования рисков на каждом этапе закупочного процесса с целью выявления наиболее значимых рисков и их минимизации;
- оценка категории потерь в обществе, спровоцированные коррупцией в процессе осуществления госзакупок;
- определение действий, указывающих на наличие коррупционных схем при осуществлении закупок.
Материал и методы исследования
В ходе написания статьи использовались приемы теоретического исследования: анализ, синтез, описание, дедукция и индукция, формализация и абстрагирование, а также опрос, наблюдение, моделирование.
Результаты исследования и их обсуждение
Повсеместно наиболее распространенными областями в повышенными рисками коррумпирования остаются добывающие (порядка 19-20% всех выявленных фактов мошенничества ежегодно), затем следуют отрасли строительства и перевозок и хранения (по 15% от всех случаев выявленных коррупционных действий), замыкает четверку самых распространенных отраслей информационная и телекоммуникационная с показателем в 10% [12]. Одной из наиболее распространенных методологий подхода к выявлению коррупционных действий в сфере государственных закупок остается комплексность, затрагивающая сразу несколько обязательных аспектов, применимых к любой форме контроля в сфере государственных и муниципальных закупок, среди них предупреждение, криминализация, сотрудничество и возмещение денежных активов.
Предупреждение, как принцип противодействия коррупции, играет ключевую роль в минимизации рисков мошенничества, несмотря на то, что большая часть фактов хищения средств выявляется на конечных этапах произведения сделки или уже после выполнения плана предполагаемых работ. Данный принцип по большей части заключается в формировании определенного самосознания внутри компаний, в данном случае наличие системы внутреннего контроля у организаций может сыграть существенную роль в формировании определенного отношения к незаконным действиям у сотрудников. Как элементы системы внутреннего контроля, наибольшую роль здесь будет играть контрольная среда, включающая корпоративную этику и культуру, а также персональную ответственность руководителей и починенных при выявлении фактов мошенничества с денежными средствами.
Под криминализацией подразумевается факт установления незаконности коррупционных действий, обозначение юридической силы у нормативно-правовых актов, устанавливающих не только порядок проведения процедуры государственных закупок, но и санкционные мероприятия по отношению к виновным лицам и организациям. В России в соответствии со ст. 107 закона №44-ФЗ [9], лица, которые виновны в нарушении законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок для муниципальных и государственных нужд и иных нормативно-правовых актов, касающихся той же сферы, могут нести дисциплинарную, гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством. Более того, с появлением цифровых систем хранения информации и организации процессов в электронном виде, операторы электронных площадок, а также их должностные лица также будут нести ответственность в соответствии с той же статьей Федерального закона, а также обязуются возместить убытки, которые были следствием неправомерных действий или бездействий виновного лица, в том числе в случае разглашения информации, переданной на площадку в ходе организации процесса закупок.
Сотрудничество подразумевает слаженную работу государственных органов и коммерческих организаций по предотвращению, выявлению и минимизации коррупционных рисков. Возможно также дальнейшее содействие после факта выявления мошенничества, расследование и наказание виновных лиц в соответствии с действующим законодательством и внутренними нормативными актами, а также соглашения о неразглашении всей внутренней информации, которая передается другой стороне в случае совершения сделки.
Возмещение денежных средств является одной из социально значимых черт процесса противодействия коррупции при проведения государственных закупок. К примеру, нередки ситуации, когда победитель закупки по каким-либо причинам уклоняется от заключения договора с заказчиком, вследствие чего последнему приходится заключаться новый контракт с другим участником закупки, при чем по куда менее выгодной цене. Зачастую заказчики пытаются взыскать эту разницу средств как реальный ущерб, при чем 44 Федеральным законом предусмотрена такая возможность на законном уровне. Ключевым моментом остается тот факт, что взыскать с победителя средства возможно только в размерах, установленным заключенным договором, не включая те расходы, который заказчик понес по собственной инициативе. Такая система связана не только с важностью эффективного и целесообразного использования бюджетных средств, но и с тем, что имущественные потери для всех сторон закупки могут иметь высокий риск неисполнения договорных обязательств одной из сторон или уклонения от заключения контракта. Взыскание убытков является одним из наиболее эффективных способов возместить имущественные потери и достичь тех количественных показателей, которые были запланированы изначально, без увеличения расходных статей бюджета. Во всех случаях важно сформировать компетентный и доказательный подход к ведению процесса закупки, а также реализации договорных обязательств на практике.
Основные риски, как уже отмечалось ранее, возникают еще на этапах планирования закупки, укрупненно весь закупочный процесс можно представить в следующем виде: планирование закупки как таковой; подготовка к проведению закупок и их объявление; проведение закупочных процедур и выбор поставщиков.
Более подробно схема государственных закупок представлена на рисунке 1.
Каждый из представленных пунктов будет детализирован на более конкретные подпункты в зависимости от составляющих конкретной закупки в зависимости от внутренних политик и регламентирующих документов с обеих сторон.
Рис. 1. Схема государственных закупок
При этом дефекты процесса аккумулируются в рисковые ситуации из-за его первоначальной структуры, к примеру, наиболее рисковые ситуации и этапы не контролируются надлежащим образом, также некоторые риски связаны с низким качеством планирования на предприятии или умышленным действием (бездействием) конкретных лиц с обеих сторон.
Планирование, включает в себя процедуры определения нужды в закупке товаров, работ или услуг, оценивание имеющихся в наличии денежных средств для осуществления закупки, а также выставление требований к необходимой продукции и потенциальным поставщикам товаров, работ или услуг. В связи с чем на данном этапе могут возникать следующие риски:
- недостаток финансовых средств для осуществления закупки. Как правило, проверка наличия денежных средств у организации знаменует первый этап осуществления закупочного процесса. Как результат, существует риск утери возможности заключения договора, потери деловой репутации и невозможность проведения сделки на договорных условиях. Такая ситуация в долгосрочной перспективе чревата сложностями с последующим планированием государственных или муниципальных закупок.
- необоснованность предъявляемых к закупаемой продукции требований. До начала планирования необходимо конкретно определить, какого рода товары, услуги или работы требуются для достижения определенных результатов. Необходимо надлежащим образом указывать все возможные технические параметры. В противном случае могут возникнуть чересчур завышенные требования или недостаточность определенных технических параметров вследствие некорректного описания заказа. Например, указание конкретной марки, бренда или товарного знака продукции может быть признано судом ограничением конкуренции.
Для исполнителя весьма существенным риском может стать внесение в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и реестр недобросовестных организаций [8]. Законом РФ установлен перечень фактов, которые могут служить основанием для внесения компании в данный список – это уклонение от заключения контракта или расторжение уже заключенного договора по виновным основаниям. В случае внесения подрядчика в реестр, право участвовать в тендерах утрачивается на два года [10].
При этом исполнитель должен здраво оценивать соотношение рисков и затрат, которые он получает по результатам участия в закупке. Как правило, это три категории обеспечений:
-заявки на участие в конкурсе или аукционе, которые составляют до 5% от начальной максимальной стоимости цены контракта. Это те средства, которые исполнитель может вложить лично или взять банковскую гарантию на эту сумму, потратив некоторые суммы средств на обслуживание банком. Риски на данном этапе не столь велики, если деньги хранятся на специальном счете в кредитной организации, с большой долей вероятности подрядчик потеряет только сумму обслуживания счета.
- исполнение контракта, которое может составлять до 30% от начальной максимальной цены контракта и больше, если договором предусмотрено авансирование работ, товаров или услуг, сейчас это явление не так распространено. Это денежные средства, которые лежат до востребования обязательств заказчиком или банковская гарантия, распространяющаяся на все время исполнения контракта. В обоих случаях это затраты, которые несет исполнитель контракта при выполнении условий договора. Денежные средства будут возвращены, к уплате необходимо возместить банковское обслуживание.
- обеспечение гарантийных обязательств, достигающее 10% от начальной максимальной цены контракта. У некоторых средств технического обслуживания и эксплуатации имеется срок гарантийного обслуживания, что обязывает заказчика указать это как один из пунктов технических требований оферты, что также создает дополнительные затраты для подрядчиков. Иными словами, исполнитель должен сопоставить затраты на каждом из трех описанных этапов с потенциальными выгодами от исполнения контракта и вынести решение о целесообразности несения рисков в каждом из конкретных случаев.
Риск утери обеспечения контракта также имеет место быть в случае нарушения каких-либо условий со стороны исполнителя, ведь в этом случае именно эта сумма является гарантом своевременного и надлежащего исполнения контракта поставщиком. За счет этих средств заказчик будет возмещать свои убытки при причинении ему убытков или недобросовестном исполнении условий договора.
Аналогичный риск сопряжен с выплатой неустойки по контракту. В случае осуществления закупочного процесса в коммерческий деятельности неустойка остается правом, закрепленным за одной из сторон договора, однако в процессе осуществления госзакупок заказчик обязан начислить неустойку в момент просрочки исполнителем поставки или выполнения услуги, в противном случае заказчику могут предъявить административный штраф, в связи с чем в закупке государственных и муниципальных нужд просроченные сроки скрыть не удастся.
Отдельно стоит рассмотреть риск отказа заказчика от исполнения договора в одностороннем порядке, потому как в ряде случаев, предусмотренным Гражданским кодексом [2], заказчики могут расторгать договоры с поставщиками в одностороннем порядке, в то время как победитель конкурса или аукциона будет занесен в реестр недобросовестных подрядчиков и лишен права участвовать в торгах в последующие два года.
Поставка по контракту также может снизиться, к примеру, в силу непредвиденных обстоятельств, было принято решение о перераспределении бюджетных средств между статьями расходов соответствующего региона. Из определения госконтракта следует, что его денежное обеспечение определяется бюджетными средствами, выделенные на конкретные цели государственного или муниципального субъекта. Это не такая распространенная ситуация, но тем не менее она создает определенный риск потери денежных средств, так как исполнитель не имеет права выставлять претензии к уменьшению цены контракта по причине сокращения бюджета, выделенного на эти цели, об этом говорится в Бюджетном Кодексе РФ [1].
Искусственно раздробленные закупки являются не только рисковым предприятием для поставщика, но и мошеннической схемой, влекущей негативные последствия для обеих сторон контракта. Ситуативно заказчик может обратиться к конкретном поставщику с просьбой заключения контракта без проведения электронного аукциона, однако вместо обозначения общей суммы, он заключает несколько договоров меньшей стоимости. 44 Федеральный закон обозначает это явление как искусственное дробление закупок, а штрафы за такие нарушения могут достигать сумм всех поступлений по таким контрактам.
Судебная практика в части госзакупок также пестрит случаями обеспечения поставки без контракта, когда исполнители пытаются возместить средства, на которые был реализован товар или услуга без соответствующего контракта и проведения тендера. Заказчики делают попытки сначала обеспечить поставку, а затем заключить договор, что противоречит Бюджетному кодексу РФ, который гласит, что никакая оплата не может быть произведена до заключения договора, данная ситуация создает существенный риск для подрядных организаций.
Иные риски связаны также с неправомерным поведением исполнителя в части требований, нарушения которых могут не повлечь за собой внесения в реестр недобросовестных подрядчиков и поставщиков, к ним относятся пени и штрафы, накладывающиеся на подрядчика в случае возникновения виновного деяния. В зависимости от суммы контракта или цены этапа ставка процента штрафа может меняться в связи со многоступенчатостью всей системы, но в наиболее общих случаях в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.08.2017 № 1042 [7], штраф будет составлять 10% цены контракта или этапа, если стоимость такого не превышает три миллиона рублей.
В случае несоблюдения сроков исполнения обязательств, на исполнителя могут накладываться пени, в этом случае выплата будет составлять 1/300 от ключевой ставки ЦБ России от цены всех неисполненных обязательств по контракту за каждый день просрочки. Однако стоит отметить, что заказчик со своей стороны в отдельно взятых случаях также может действовать несвоевременно или неправомерно, что создает дополнительные риски для исполнителя, к примеру задержка оплаты, недопуск на объект, нарушение оговоренных условий контракта и другие рисковые ситуации, сопряжённые с возможными финансовыми и временными потерями исполнителя, из-за которых он может пойти в суд или ФАС, что также создает дополнительную финансовую и временную нагрузку в надбавок к основной деятельности исполнителя.
Говоря о выгодах для подрядной организации, следует отметить категории гарантированного сбыта в тех случаях, если подрядчик на регулярной основе участвует в процессе государственных и муниципальных закупках, диверсификации клиентов, в тех случаях, если исполнитель работает на разных рынках – это могут быть как территориально разные субъекты рыночных отношений, так и отраслевые категории, в тех случаях, когда компания осуществляет несколько видов деятельности или производит разнообразную продукцию, а диверсификация всегда связана с масштабированием бизнеса и расширением клиентской базы, что не может не быть выгодой для отдельно взятого предприятия [5]. Отдельно следует добавить, что регулярное осуществление государственных контрактов с соблюдением всех установленных контрактом и законом требованиями создает определенную репутацию, которая способна благоприятным образом влиять на дальнейшее развитие организации и увеличении ее участия в конкурсах и аукционах.
Необходимо отметить, что зачастую первопричиной представленных рисков является возможности использования закупки в коррупционных целях. В силу сложности и многоэтапности процесса, участия большого количества контрагентов и трудностях при отслеживании каждого из этапов, эта сфера становится наиболее уязвима к коррупционным схемам.
Коррупция может использоваться как определение в отношении широкого спектра операций, в общих чертах предполагая использование служебного профессионального положения для достижения личных целей. Соответственно, в целях борьбы с данным явлением, необходимо создание наиболее прозрачной для общественности и беспристрастной системы отслеживания всех этапов закупочного процесса.
Масштабная коррупция, как правило, ведет к ослаблению всей системы в целом, нарушает распределение бюджетных средств в обществе и способствует стагнации. Мелкая коррупция влияет в основном на эффективность функционирования общественных институтов.
Рис. 2. Категории потерь в обществе, спровоцированные коррупцией в процессе осуществления госзакупок
В закупке общественных благ, как правило, фигурирует масштабная коррупция, которую бывает тяжело выявить на ранних этапах осуществления процесса закупки. Для целей минимизации рисков проведения мошеннических схем и хищения денежных средств антикоррупционные органы проводят постоянный мониторинг и оценку деятельности всех субъектов описываемых процессов [3]. В сотрудничестве с органами государственных и муниципальных властей такие организации способны разработать процедуры и методики, способствующие не только выявлению коррупционных схем, но и их предотвращению на всех этапах закупочного процесса.
Минимизация коррупционных рисков должна рассматриваться с точки зрения ключевой процедуры по осуществлению госзаказов, поскольку наиболее прозрачная система с открытым информационным доступом со стороны органов государственной и муниципальной власти, а также квалифицированные специалисты по закупкам способны обеспечить не только минимизацию рисков хищения денежных средств, но и обеспечить более эффективное расходование бюджетных средств, а значит более качественно функционирование социальных институтов, призванных удовлетворять общественные нужды и качественно распределять средства, уплачиваемые населением в казну посредством налогов и сборов.
В общей форме общественные потери, связанные с коррупцией в процессе управления закупками, можно представить в виде следующей схемы, которая представлена на рисунке 2.
Говоря о количественных потерях, основным примером здесь будет выступать несоответствие произведенного объема работ или поставки товаров заявленному по договорным документам, не исключены также случаи личного пользования товарами, услугами и работами, деньги на осуществление и закупку которых были выделены из государственного или муниципального бюджета.
Качественные критерии отожествляют с несоответствием технических характеристик установленным требованиям [4]. К примеру, сюда может относиться толщина лакокрасочного покрытия поверхностей, использование более дешевых материалов, в связи с чем конструкция не соответствует стандартам или технике безопасности. Возможно также отсутствие гарантии или иных сервисных услуг, которые могут быть необходимы после определенного периода эксплуатации объекта.
Стоимостные характеристики предполагают завышение цену контрактов, в том числе начальной максимальной стоимости, в связи с чем расходы на достижение определенных целей значительно превышают параметр эффективности используемых средств, а также невыгодные условия оплаты товаров, работ и услуг, которые не могут соответствовать возможностям поставки исполнителей, в связи с чем возникает угроза потери фактора конкурентоспособности закупочного процесса.
Имиджевые факторы снижают доверие поставщиков и общественности к процессу проведения закупочного процесса, хотя изначальная цель их осуществления преследует общественно значимую цель, что приводит к конфликту интересов в данной сфере. Другой чертой является ухудшение инвестиционного климата в экономике, спад активностей поставщиков, поскольку процесс госзакупок подразумевает поддержку здоровой конкуренции в экономике и поддержку предприятий даже малого бизнеса. Утечка денежных средств из этой сферы может существенно перераспределить инвестиционную нагрузку и снизить количество игроков в аукционах и конкурсах.
Конкретные действия, указывающие на наличие коррупционных схем можно представить следующим образом:
- в части исследования рынка заказчик может необоснованно расширять или сужать круга возможных поставщиков или продукции, существенное усложнение или упрощение необходимых условий контракта и большого количества оговорок в части их исполнения, необоснованное занижение или завышение цены закупок- все эти факторы направлены на манипулирование закупочным процессом в части выделения какого-то конкретного поставщика или товарного знака товара, что исключает принцип наличия конкуренции в процессе осуществления закупки [5]. Часто можно встретить ситуации, когда в контракте указывается редкий, единичный товар или продукция, снятая в производстве, а после заключения контракта с необходимым поставщиком, договор расторгается по соглашению сторон.
- идентификация потребностей предполагает, что потребность в определенной работе, товаре или услуге может быть искусственно завышена. Например, заказчик разыгрывает большой объем товаров на год, за весь период не осуществляет никаких закупок, а затем объявляет об отсутствии необходимости в них и расторгает контракт. Однако на следующем же аукционе выставляет новый договор с тем же объемом запрашиваемых товаров или услуг. Также может нарочно нарушаться условия сохранности запасов, их преждевременное списание или неправильная эксплуатация для законного оправдания покупки нового материала.
- построение плана-графика закупок также служит основой для мошеннических схем в части необоснованного срока исполнения контракта. К примеру, заказчик нарочно ставит нереалистичные сроки исполнения заказа в конце года или квартала, когда многие поставщики не имеют возможности выполнить поставку или оказать услугу. Также со стороны заказчика возможно необоснованное затягивание или ускорение процесса закупки путем отсрочки поставки, уклонением от заключения контракта, невыходом на связь. Таким образом, некоторым поставщикам приходится узнавать о сроке поставки в один день, когда он становится победителем закупки и приходится доказывать свою неспособность обеспечить обязательства по контракту вовремя.
- отдельной рисковой зоной коррупционной схемы является часть разработки технического задания, поскольку оно может быть составлено в несоответствии с имеющимися у заказчика финансовыми ресурсами, быть слишком наукоемким и трудозатраты в исполнении. Иногда заказчика специально составляет характеристика под конкретного поставщика, который должен выиграть закупку, тогда у других исполнителей нет шансов на конкурентную борьбу в аукционе. Также закупаемый товар может не соответствовать ресурсам предприятия, к примеру, никто из персонала не обучен навыкам пользования с определенного рода техникой, в связи с чем такая покупка не будет являться эффективным распределением денежных средств. Часты случаи составления технического задания таким образом, что в учет не принимается цена владения объектом и длительность жизненного цикла объекта закупки, к примеру в соответствии со стандартами необходимо будет проводить техническое обслуживание и монтажные работы.
Заключение
Таким образом, госзакупки как процесс являются уязвимым звеном в процессе переопределения бюджетных средств ввиду сложности процесса, включения большого количества контрагентов, многоэтапности процесса и конфликта интересов, возникающего в ходе процесса. Должное внимание необходимо уделять увеличению прозрачности и открытости всех процессов, более строгим образом регламентировать каждый из предусмотренных этапов, обеспечивать привлечение независимых лиц и экспертов, субъектов общественного контроля и возможности предотвращать возможность осуществления хищений и мошеннических схем.
Библиографическая ссылка
Коваленко С.Н., Семенова Н.А., Коваленко Ю.Н., Сивкова А.Е. УПРАВЛЕНИЕ РИСКАМИ И ПРОЦЕССОМ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК // Вестник Алтайской академии экономики и права. – 2024. – № 9-2. – С. 213-221;URL: https://vaael.ru/ru/article/view?id=3723 (дата обращения: 28.10.2024).